行政事业单位政府会计准则制度执行机制研究

徐金梅 青岛市黄岛区大场镇人民政府

引言

2019年1月1日，《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》全面实施，政府会计体系进入到“双功能、双基础、双报告”的时代，在将近三年的运行中，政府会计准则制度的执行仍处于新生事物的发展期。这与权责发生制和传统收付实现制存在本质区别有着重要的关系。那么，如何保证政府会计准则制度既能发挥出有效性，又能在实际的工作过程中保证其顺利地运行，其意义之深远是不言而喻的。

一、行政事业单位执行政府会计准则制度机制的意义

（一）强化外部监督，规范管理制度

对行政事业单位的规范如果只依靠内部管理，很容易变成形式主义，无法起到相应的约束作用。所以需要引入外部监督与评价机制，进一步规范行政事业单位的财务活动。政府会计准则制度机制的引入，让政府必须及时完整地向社会公众披露政府的年度财务报告，接受公众的监督与评价。这就使得政府必须对自己的每一笔财务支出负起责任，所有的账务信息都要有记录，出有所指，在实践中发现制度的缺漏，及时做出修正和补充，提高行政事业单位内部财务管理的规范性与合理性。

（二）管控运行成本，完善预算体系

行政事业单位在对成本的管理上侧重于内部要素和外部信息的协调。年度的预算以收付实现制为主，在对固定资产的统计上，从购入到折旧都是使用的“双分录”来进行记录的，还要全面、系统、连续地进行资金运动过程地记录，所以与一般单位的成本管理在管控和资料留存上有着本质的区别。引入政府会计准则制度机制后，预算管理体系中的权责划分愈加清晰，运行的成本能够更准确地反映出来，是对整个单位绩效评价最客观的依据，能够提高财务资金的使用、归纳、执行等实操效果，保证资金的健康运行就是保证行政事业单位的健康运行。

（三）增强服务效率，回馈社会效能

行政事业单位的性质决定了他们对待上级需要符合财务制度的约束，对待公众需要接受全面的监督。从本质上来说，这是由其服务的属性所决定的。一项工作做得好不好，取得的效能高不高，关键还是要看服务效益是否真正落实到了大众当中去。接受公众的监督只是与大众增强联系的其中一个渠道。除此之外，行政事业单位在公共职能上的发挥才是考验单位财政能力的根本。例如：公共设施的兴建、公众反馈意见的改进效率等，都是在督促行政事业单位运用有限的资源更好地完成职能，强调了组织属性的强化与归因，无形中也提高了工作人员的职业意识和职业能力。

二、行政事业单位执行政府会计准则制度机制存在的问题

（一）缺乏健全的会计准则体系

我国行政事业单位对会计准则体系的建立和运用一直以来都不重视。首先，行政事业单位一直都没有为会计准则体系的运用建立相应的职能部门，其次，现有的运行制度并没有伴随单位的改革做出调整和完善，导致很多新的问题出现后，找不到相应的解决办法。目前，维系会计准则体系运行的制度还是以内部制度为主，这种制度缺乏弹性，运行的时间越久，出现负面影响的可能性就越多，工作的效率也会越来越低。以监督机制为例，行政事业单位至少需要接受三个方面的监督，一是对单位现任领导干部和历任领导干部的审计，二是对各个项目预算的监控，三是对预算方案的年度审计。这些内容都应该建立起针对性的监督检查体系，但是无论是从部门的实际构建还是制度的建立完善上，均没有独立的政府审计监督制度，因此，“横向到边，纵向到底”的全方位政策推进只能是一句空话。

（二）会计报表的衔接出现问题

当下我国会计报表主要的工作内容与流程是按照统一的格式文件对核算的资料进行全面的反映。行政事业单位在实际工作中需要包含非常广泛的工作范围，涵纳的工作内容也非常多，一项工作内容可能就会是多个部门去协作完成。而各个部门在资源的调配、信息系统的建设等方面的水平是不一样的，如果仍然是通过统一的报表进行反映，首先需要考虑的是各个部门是否都能在同一个水平线上完成，其次就是工作的效能是否能够与之相互协调。加上报表工作没有领导沟通和整合工作的留痕，一旦出现问题，是无从追责的。伴随着《政府会计制度》的不断深入，财务报表、预算报表必然要进行不断地净化，可是对这些工作进行操作和完善的工作人员的职业素养又会面临较大的挑战，进一步加大了责权发生制、收付实现制运用的困难程度。

（三）财务报告的内容不完整

相较于其他性质的单位，行政事业单位的工作内容庞杂，涉及范围全面，与大众息息相关。因此其财务系统不仅要完善，还要伴随着社会的发展不断充实内容。但是当下的财务内容显然是远远不足的。一方面，工作人员无法掌握更多的信息对政府的实际财务信息和行政事业单位的财务信息进行准确的分析。而分析已然产生的费用又要计入年度的预算当中，直接造成了资源与效能的不匹配。另一方面，因为《政府会计制度》的执行机制没有归入到考核机制中，工作人员的工作量和工作效能没有直接的激励机制做后盾，人们对更快地改善系统中存在的不足也就缺乏了动力。所以，行政事业单位政府会计准则制度执行机制对当下的工作环境支持作用是明显不足的。

（四）财务信息手段使用不充分

信息手段的必然引入决定了系统功能也必然向着更加完善的态势进发。但是财务信息系统的引入与使用并不是一蹴而就的，它需要涉及使用者的信息素养、信息系统的承载性等各种主客观因素，还需要考虑信息系统引入使用的安全性，所以很多单位因为不愿意承担改革的成本而放弃使用信息手段，进而影响财务工作的效率。在信息手段不强制的背景下，暴露出的是公共部门执行过程中缺乏足够的人才储备的困境。公共部门本身从事会计工作的人员数量较少，而从事会计工作的人员是非财会专业的人员较多，如果因为改革成本过高、培训人才不利、对政府会计准则制度执行不力的话，就会直接上升为一个重要的社会问题，阻碍行政事业单位的体制改革进度。

三、行政事业单位执行政府会计准则制度的改进策略

（一）建立健全体系，完善管理制度

行政事业单位的体系庞大，层级分明，要想让新的执行制度“落地生根”，必须先对客观的组织基础进行建设与完善。在政府的财务管理上，体系化的构建与外部制度的保障就是组织基础的具体表现形式。首先，相关的工作人员需要结合国情社情和正在使用的规定条例，进行“体系检索”，梳理出体系在实际运用过程中存在的漏洞，为接下来的制度完善提供客观的依据。其次，结合行政事业单位的性质特点与未来发展，完善法律法规，把政府会计改革的制度以文件的形式落实下来，采用自上而下的形式不断推进，确保从中央到地方各级公共部门的规划是有组织、有计划的推进的，这对于法律法规加以明确和支持，也是一种无形中的保护，可以让各个部门的职责和权力有法可依，有制可循。再有，在法律法规的指引下，引入外部监督体系——第三方审计机构，不仅对资金的使用之处进行检查确认，还要对资金的使用效率和经营管理予以关注，对各职能部门及业务线建立矩阵式的分析，获得的数据直接对应了社会整体的经济指标，上到领导在审计工作中扮演的角色，下到各个项目的监测，横向能够对改革环境做出正确的判断，纵向能细化到会计日常的各项工作中去，使内部的结构环环相扣、扣扣紧密，从而让监督审计工作成为管理制度最好的“左右手”，实现管理制度健康有序发展的目标。考虑到审计工作存在的困难，可以为该机制设立奖惩机制，并把机制中的内容公布于众，让监测的内容尽可能全面，也能对实在无法被监测、预计执行有困难的规则进行完善。一旦在审计中发现了错报，根据金额的大小，可以酌情奖励审计人（监督者），从而促发社会参与的热情，反哺管理制度，服务社会需求。

（二）理性使用方法，衔接工作程序

财务管理的办法多种多样，政府会计准则制度的执行目的之一也是为了顺应改革环境的需求，活化行政事业单位的财务管理工作。在行政事业单位的发展进程中，资产项目会计核算方法和财务管理工作的质量直接呈正相关。所以，合理审慎的选择核算方法，提高资产的确认度、计量的质量和效率，大多会选择平行记账的方法。这是一种对资金进行预算管理的会计核算方法。在政府财务会计和预算会计功能的发挥中，平行记账法是把政府财务会计和预算会计功能适度分离又相互衔接的一种核算模式。它更深入地拓展了“双分录”的核算模式，全面准确地反映了行政事业单位的财务状况。在具体的使用过程中，当财务会计下的“财政拨款收入”“零余额账户用款额度”“库存现金”“银行存款”和“其他货币资金”等科目发生增减变动时，所有相关的项目都会发生改变。如在购买固定资产的时候，用款额度、账户余额、累计折旧等科目都会发生变化，让单位内部的资产核算准确率大大提升。

在使用平行记账法的时候，最好是把传统的核算方法全部摒除，以“创新”作为第一要义整合行政事业单位的财务管理事项。为了防止出现负面影响，一般会采用循序渐进、逐渐深入的方式，逐步厘清权责之间的边界，然后把相关的内容填充进去，使责权一体化推进。让工作人员有充足的时间去了解我国经济的实际发展进程和与之匹配的财务管理内容的制定方法。如结合实际情况对权责内容的不断调整，加大执行力度，从根本上提高整个财务管理的水平。

（三）完善财务体系，预留发展空间

行政事业单位的财务报告体系必须如实地反映政府的财务状况，《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的出台也是为了满足财政体制改革与创新的实际需求，让行政事业单位的工作能够更好地满足社会的需求。行政事业单位的社会责任比较重，其工作效果的评判也必然是多维的。首先，对当前的发展现状进行分析，总结出政府财务报告涵盖范围小、局限性较大的困境，然后从成本转换的角度计算改革的收益，使行政部门获得更多的资源倾向，或是在强制性推广的压力下加速制度改革的步伐。其次，财政主管部门应该为会计系统的升级提供充足的预算支持，确保财务体系在构建的过程中不会因为人力物力资源的局限受到影响。从整体发展的角度来看，范围扩大也能让行政事业单位获得更多的发展机遇，不容易陷入财务危机中，从而更好地应对循序渐进改革过程中出现的一切问题。需要特别指出的是，财务体系完善后所带来的规范性制度压力，是一种强制性的制度压力。这是一种压力极大的制度，它克服了财政部门在采集相关信息的业务中，因为管理相关流程不完善、专业技术指导效果一般造成的执行质量较低的问题，会让行政事业单位更重视实践与理论的链接，使得理论研究的成果能够更好地落实到实务渠道中，实现理实一体的互帮互助，让国家的政府财务改革制度能够获得第一线的数据，完成与时俱进的改革。

（四）优化信息系统，提高专技水平

诚如上文所言，信息技术一定会进入到财务管理系统中，在财务工作的效率、职能上发挥重要的作用。高级的财务信息系统可以在政府会计改革中起到辅助制度转换，减少人力成本支出的作用。考虑到行政事业单位普遍常年人力资源匮乏的实际情况，为了让信息系统尽快落地，政策推行部门的牵头组织，可以把专家学者、实务界执业人员及信息系统开发方等各方力量集结在一起，共同开发出符合新准则制度要求的信息系统。信息系统中应预留出人员培训的部分，确保工作人员在使用之前能够先行模拟，达到熟练的程度。当会计信息系统成立后，相应的资产管理系统、国库核算系统等都会一步步地实现全国联网，既便于管理又能依照不同需求产生财务报告、决算报告及管理用财务报告等，为信息系统的网格化生成奠定了重要的基础。

待信息系统的网格化建设完成后，针对财务工作人员的专业技能、工作能力等进行的独立性培训就要列入制度中，正式推行。新入职的工作人员需要接受扎实的理论培训，已入职的工作人员则要在知识结构的扩充上下功夫，确保每一个工作人员都能掌握最新的会计核算方法和信息系统使用方法。为了确保培训的有效性，将人员培训的结果与工作实效加以连接，从严考核工作人员的专业技能、职业道德、工作水平，衡量个人和个人所在部门的《政府会计制度》执行情况，制定奖罚分明的制度，激励领导人对会计制度落实的重视程度，激励单位内部工作人员向上进取的动力。

结语

综上所述，行政事业单位政府会计准则制度执行机制的运用对于宏观经济和微观服务都会产生重要的影响，但是在实际的运行中存在的问题也不容忽视。客观的认识体系建立的不足引入权责发生制，以及内部存在的各个要素需要提升的情况，建立健全一整套会计体系，引入权责发生制，完善政府的财务报告体系，再通过科学有效的奖惩机制提高工作人员的技能水平，可以全面系统地解决行政事业单位财务管理存在的问题，让会计准则制度真正为行政事业单位的工作属性进行服务。