政府投融资平台转型中实施全面预算的策略

孟坤 襄阳东津国有资本投资集团有限公司

引言

地方政府投融资平台（或简称“平台公司”）在地方政府事权、财权不匹配和土地财政不可持续的背景下，为当地的城镇化建设提供了大量的资金支持，作出了重要贡献。但是，随着国家出台了一系列的政策限制地方政府举债后，平台公司的发展也面临着巨大的压力，不得不开始通过市场化转型来适应新的发展要求。

一、地方政府投融资平台转型现状

（一）地方政府投融资平台的发展与转型

自1992年上海成立全国第一家平台公司开始，地方政府投融资平台发展已近三十年，在这三十年中，随着我国财政、金融、税收等政策的改革，平台公司也在不断地发展和变化。

地方政府投融资平台是我国城镇化建设的高速发展时期和“分税制改革”制度下产生的，经过1997年和2008年两次金融危机，国家为了刺激经济增长，掀起了一轮又一轮基础设施建设的浪潮，此时，平台公司的主要作用是作为地方政府的“第二财政”，各级政府以平台公司的融资贷款来弥补地方财政预算的不足。然而，在管理的过程中，违规提供各种担保、出具承诺函、资金挪用等问题较为普遍，贷款资金的流向无法穿透，导致了平台公司的债务规模越来越大，经营风险不断增高，地方政府的隐性财政赤字问题愈加严重。从2010年开始，国家相继出台了若干文件，要求全面清理平台公司债务，加强经营管理，划清地方政府与平台公司界限，地方政府仅在出资额内承担有限责任，地方政府投融资平台由此进入了市场化转型期。

（二）地方政府投融资平台转型遇到的问题

（1）自主经营能力不足，市场化改革举步维艰。在转型之前，平台公司在经营上主要是为政府开展基础设施建设、土地整理开发等政策性业务，这些政策性业务都是以政府决策为核心，政府可以直接干预和指挥平台公司的经营行为。在剥离政府职能之后，平台公司纷纷成立了具有多元化业务的国有资本投资运营集团，业务范围逐渐向纵向一体化和横向多元化发展。但是，平台公司背靠政府、面向市场的经营模式并没有发生实质性改变。一方面，工程项目的“投融建营”离不开政府的城建计划和政府预算；交通、能源、水利等特许经营项目投资规模大，投资回收期长；产业基金、股权等产业投资与政府招商引资紧密相关，投资决策仍然由政府决定。另一方面，由于国际国内经济形势和新冠肺炎疫情的影响，社会消费制约现象明显，尤其是房地产行业处于关键转折期，打破了众多平台公司依靠房地产业务实现自主经营、自负盈亏的幻想，部分地区“土地财政”成为平台公司债务风险爆发导火索的可能性也越来越大。

（2）资产负债结构不合理，债务化解风险较高。从财务指标结构上看，平台公司具有“一高两低”的特征。“一高”是资产负债率高，平台公司在发展的过程中为当地的城镇化建设解决了大量的资金需求，但是对企业自身而言，也背负了巨额的债务。这些债务大部分是中长期债务，每年需要筹集一定数额的资金用来化解债务，平台公司必须在资金管理中设置最低“安全库存量”，避免出现债务违约情况。“两低”是存货周转率、总资产周转率低。平台公司的资产主要是一些地方性的基础设施项目，这些资产的变现速度较慢，当地政府回购时限比较长，而且大量资产被抵押给了金融机构，债务存续期间无法进行流动，极大地增加了平台公司的经营负担。“一高两低”的财务结构是平台公司实现轻装上阵和顺利转型的长期障碍。

（3）政企关系难以理顺，现代化管理机制欠缺。平台公司在成立的很长一段时间内，一直是作为政府的一个职能部门进行管理，企业的管理人员都是由政府公职人员兼任，内部管理均是执行政府部门的流程。在转型过程中，平台公司对原有的部门设置、职责划分、流程管控等进行了改革，建立了内部管理制度和管理流程。但是，由于政府既是平台公司的股东，又是核心客户，平台转型仍然难以彻底理顺政企关系以及摆正独立经营的定位。一方面，董事会成员基本上由政府任命，企业的战略规划、战略资源以及战略决策也离不开政府的干预和管制。另一方面，平台公司在转型中仍然把防范化解债务风险、实现社会效益目标摆在首位，其次才是企业的经济效益，对于企业资源的整合、资源的高效利用和现代化企业经营管理水平的提升方面，平台公司依旧处于摸索和起步阶段。

二、地方政府投融资平台开展全面预算管理的作用

全面预算是企业围绕发展战略，运用信息化技术，实现企业对财务及非财务资源的分配、考核和控制，是企业优化资源配置、提高运行质量、改善经营效益、加强风险管控的有效管理工具和管理机制。地方政府投融资平台实施全面预算主要有以下作用：

（一）发挥战略引领和价值导向作用，优化企业资源配置

全面预算管理以企业战略目标和战略规划为引领，通过实施年度滚动预算，确定年度发展计划和资源配置方式，统一协调和分配企业的人、财、物等资源，确保战略落地。在协调配置内部资源时，价值导向就是将风险可控前提下的企业价值最大化作为衡量资源配置效果的标准，通过区分预算主体的价值创造水平，及时优化和调整业务活动，提高内外部资源利用效率。平台公司实施全面预算管理，一方面，可以对企业的战略资源进行梳理和整合，在编制过程中，结合对经营风险和盈利水平的分析和预测，进一步集聚、配置与统筹各方资源能力，明确企业关键发展方向，在做强做优、做精做细主业的基础上，进一步延伸和优化职能，逐渐放大企业格局。另一方面，通过预算的执行和反馈，加速企业低效、无效甚至亏损业务的处置和治理，逐渐补齐短板、强化弱项、堵住漏洞、提升质量，不断夯实企业可持续发展的根基，提高企业价值创造能力。

（二）发挥资金计划和资金监控功能，提高企业资金使用效率

资金管理是平台公司管理环节中的重中之重，如何最大限度地确保资金链的充裕和安全是平台公司必须解决的难题。全面预算管理的计划和监控作用可以有效提高企业对资金管理的统筹规划能力和资源调配水平，确保企业对资金流向的全过程管控。一是在预算的编制环节，通过各预算主体对资金收支的预测以及对现金流量的模拟分析，企业可以充分掌握预算期内的资金情况，并按照“业务驱动、风险防控”的原则，将资金计划向企业的战略重点和管理中心分配。二是在预算的执行环节，通过发挥集团预算统筹和资金集中管理职能，动态监控资金收支情况，分析和预测资金动向，提前预警资金短缺风险。同时，加强内部资金的平衡力度，根据资金收入情况安排资金支出，及时进行外部资金的筹集，补充企业的资金流，确保债务化解资金、重大项目建设资金等平台公司经营重点领域资金的充裕。

（三）发挥全员参与和目标考核职能，提升企业经营管理水平

全面预算管理是一项全员参与并贯穿企业全系统、全要素经营过程的系统工程，地方政府投融资平台实施全面预算管理，可以充分发挥各级组织、各方人员工作的能动性、积极性和创造性，通过管理任务的分解，各级组织建立自我约束机制，明确自身责任目标，落实工作责任，规范工作内容，从而提高企业运营的效率和效益。同时，预算结果考核是落实各级组织主体权责的重要手段，是实现全面预算闭环管理，发挥价值创造功能的关键环节。通过预算结果考核，一方面，可以检验企业战略目标的可行性、合理性，发现战略目标的偏差程度，及时修正企业战略规划，指导企业战略的实施；另一方面，可以加强企业内部的管控能力，将预算考核结果引入企业的绩效目标责任体系中，从而将考核贯通到各级组织、各方人员，真正做到职责到位、责任到人，激发全员的价值创造水平，实现企业的价值创造目标。

三、地方政府投融资平台实施全面预算管理的策略

（一）建立规范的预算管理组织体系

地方政府投融资平台实施全面预算管理应当建立董事会、预算管理委员会、预算管理办公室、各预算执行单元的管理组织体系。

（1）董事会。集团董事会是预算管理的最高权力机关，负责批准年度预算方案、预算调整方案及预算管理过程中的重大事项，对整个集团的全面预算管理具有最终决策权。

（2）预算管理委员会。集团董事会下设预算管理委员会，成员由集团公司领导、各职能部门负责人和各业务板块负责人组成，负责组织、监督全面预算管理工作，包括审批预算管理制度、政策，审议年度预算草案并报董事会审批，定期向董事会报告预算执行情况，协调预算管理过程中的有关问题等。

（3）预算管理办公室。预算管理委员会下设预算管理办公室，由集团财务部门兼任，主要负责处理全面预算的日常管理工作，包括拟定预算编制方案，设置预算编制指标，组织预算的编制、汇总工作，定期报告预算执行情况，协调各预算执行主体相关问题等。

（4）预算执行单元。集团各职能部门和下属各业务板块为全面预算的执行单元，负责本单元预算管理，根据年度预算管理方案，制定本单元的预算编制草案、预算调整草案、预算执行情况等，提交预算管理办公室审核、汇总。

（二）制定科学的预算编制内容

地方政府投融资平台应当根据企业多元化经营的特点，按照“横向到边、纵向到底”的原则，制定科学、合理的预算编制体系，将预算管理渗透到每一个经营环节。一是制定全面的预算编制内容。企业的预算应当由业务预算、投资预算、筹资预算、资金预算和财务预算组成，其中：（1）业务预算，是反映企业预算期内采购、生产、销售等生产经营活动的预算。（2）投资预算，是反映企业预算期内固定资产、无形资产、金融工具、股权等对外投资活动的预算。（3）筹资预算，是反映企业预算期内吸收投资和融资贷款情况的预算。（4）资金预算，是反映企业预算期内资金收支情况的预算，根据业务预算、投资预算、筹资预算指标编制。（5）财务预算，是反映企业预算期内财务指标情况的预算，包括资产负债表、利润表和现金流量表。二是设定各类标准、定额、能耗等预算编制基础参数。通过收集整理同行业、同区域、同规模平台公司经营指标，将企业历史数据、行业标准以及政策法规相结合，明确成本费用、研发投入、资产效率、投资回报等经营指标的管理标准和定额，纳入预算的编制体系，通过对标管理，不断提高预算编制的合理性、可行性、适应性。

（三）采用规定的预算编制流程

全面预算的编制应当实行分级编制、逐级汇总的方式，采用“先总后分、先下后上、上下结合”等编制流程，提高预算编制的准确性。

（1）分级编制、逐级汇总。集团本部为预算编制的一级单元，集团下属各业务板块具有独立核算职能的组织为二级单元，二级单元下属单位为三级单元。各级单元要按照“权责明晰，责任到人”的原则，根据上级单元的安排和计划，分别编制本级预算，逐级向上报上一级单元审核、汇总，最终形成整个集团的全面预算。

（2）先总后分、先下后上、上下结合。集团本部在预算编制过程中要发挥统领和总控作用，综合企业战略规划、市场分析预测、以往年度预算执行情况等因素，对未来的经营指标进行估测和模拟，选择确定主要预算目标并制定编制方案，作为预算编制的目标指引分解到各级预算单元。各级预算单元根据业务特点，采用不同的预算编制方法形成本级预算报上一级汇总。预算管理办公室要根据预算的编制和汇总情况以及集团内外部的资源配置情况，对各级单元的预算进行审核、质询、引导、沟通、协调，通过多次的上报和反馈，形成总预算草案报预算管理委员会审议，通过后报集团董事会批准并下达各预算单元全面预算。

（四）严格预算的执行约束和预算考核的闭环管理

在全面预算的执行方面，一是要建立“分期、分项”的预算控制手段。“分期”就是将年度预算目标按月、按季进行分解，作为预算过程管理的控制、分析、考核依据。在预算执行过程中，逐月、逐季统计和检查预算指标完成情况，定期形成预算执行情况报告并反馈给各预算执行单元。“分项”就是实行收支两条线管控方式，一方面，做好各项经营性、债务性、权益性收入统计管理，准确掌握收入指标完成情况；另一方面，加强预算支出项目的审核和授权管理，通过“以收定支、以收核支、以收补支、以收节支”的方式，合理确定预算支出，实现预算的平衡管理和资源配置功能。二是建立预算调整机制。在预算执行过程中，要强化预算的法律约束，预算一经下达一般不予调整，确因市场经营环境、监管政策等发生重大变化导致预算编制基础和假设产生重要变化，或发生重大临时预算项目，或出现重大不可控因素等，可以申请调整预算，但必须由集团董事会批准。

在全面预算的考核方面，一是要建立预算考核制度，将预算考核作为各级预算单元目标责任考核的一部分，明确预算考核程序，确定预算考核指标，结合预算重要节点与关键环节定期开展预算考核工作，将考核贯通到每个预算责任主体。二是要建立有效的预算考核指标体系，将长期目标与中短期目标、财务指标与非财务指标、外部与内部运营、学习与成长等方面有机结合，形成科学、合理、高效、实用的预算绩效评价体系，实现全面预算的闭环管理。

结语

地方政府投融资平台的管理和发展是当地城镇化建设的重要组成部分，“十四五”期间，各地政府出台了“完善新型城镇化战略，提升城镇化发展质量”的战略规划，给地方政府投融资平台带来了新的机遇和挑战。地方政府投融资平台要加紧落实国有企业改革行动计划，加速市场化转型步伐，加强现代化管理体制机制建设，加深企业资源配置的统筹优化，加快提升企业可持续发展能力，为新型城镇化建设继续作出贡献。