高校内审促进权力规范运行的机理及措施探究

黄少云 暨南大学审计处

引言

监督是关键，监督是确保权力机构廉洁行政的安全阀，监督可以确保将执法风险和行政防线降低到一个可控的范围。风险就像是一杆秤，一端是权力，另一端是对权力的制约和监督机制，内部控制机制就是对责任考核机制的完善，是对权力行为进行监督和激励的重要手段，是促进各级行政机构和部门运行的重要保障，内控机制的要求重点是落实到具体工作中，高校应该以“内部控制”为依据，围绕机制运行过程中出现的权力问题，从基本制度、专项办法、操作规程等不同角度进行分析，并制定相应措施，使内部控制体系真正有效管用。此外，加强内部审计工作是推进学校治理体系和高质量发展的需要，高校要切实加强对内部审计工作，更好发挥审计监督作用，着力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。内部审计机构和广大内部审计人员要充分认识到内部审计是一项重要的制度，是单位领导层对本单位作出重大决策的依据。因此，内部控制要规范、科学、有效。

一、研究背景及现状

2015年中办国办联合印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，意见要求实现审计全覆盖，将权力关进制度的笼子里。刘家义（2011）认为，国家审计是国家治理重要组成部分，是依法利用权力监督权力的制度安排；戚振东、尹平等（2013）等认为，我国党政一把手权力过于集中，为了弥补这种过于集权的弊端，建立权力制约是可行选择；同时中国的权力监督与制约机制不仅是针对治理机制、组织架构以及运营程序的，还需要针对执权者，一定程度上将权力运行予以“人格化”“具体化”来实施监督，这是经济责任审计在中国产生的理论诠释；张佳春等（2014）认为，高校高度集权的管理模式问题居于高校治理中突出的四大问题之首；吉安等（2015）认为，内部审计因其具有专业性、科学性、独立性、建设性等独特优势，从而可以和单位组织纪检等部门共同构成单位权力运行和风险防范的监督体系。

一些学校内部审计行政制约框架提出内部审计实现行政制约有以权制权和非以权制权两种途径。一些高校经济案件统计结果表明，管理层涉案比例大，基建、财务、采购等资金使用集中的部门、领域的涉案数量多。现有研究缺乏对内部审计对相关业务监督，促进行政规范运行的形成机理梳理，对内审通过监督促进权力规范运行的理论支撑和实施路径指引都还不够。本文构建一个理论框架，诠释高校内审促进行政规范运行的形成机理，并探究提出具体实施路径。

二、高校内审促进权力规范运行的形成机理

（一）高校当下管理体制，权力高度集中，且高校腐败事件频发，进一步监督和规范高校权力运行势在必行

在中国特色国家治理体系中，权力运行集中高效，但同时也带来“一把手”权力过于集中的问题，如何对公共权力运行进行有效的制约监督是我国面临的一项重大课题。董云川（2000）研究指出：我国高校在管理上主要沿袭行政管理体制，套用机关行政级别，实行领导负责制，一级管一级，因此权力高度集中在领导层手里，过渡的权力集中很容易滋生腐败。现实中，近年高校内部腐败事件频发，且有些涉案金额数目惊人，达数亿元之巨。《中国反腐倡廉建设报告No.6》披露，中央纪委监察部网站的数据显示，2013年3月—2015年12月，中纪委总计通报101位高校领导干部。因此对高校内部权力，特别是领导层权力进行监督，促进高校内部规范权力运行必将是一项长期、艰巨的任务。当前作为党和国家八大监督体系之一的审计监督，正在利用其审计队伍的专业性、审计方法的科学性以及不参与内部具体事务管理的相对独立性和出具建设性管理建议等独特优势，在促进权力规范运行方面，发挥不可替代的重要作用。

（二）高校内审通过开展各类审计业务，直接监督和规范各层级人员权力

对高校高度集中的权力进行监督的部门主要来自外部和内部。外部监督主要包括国家司法、纪委监察、审计以及组织人事、财政等部门，外部监督的明显优势就是更具权威性，同时其力量有限，对内部环境不熟悉，不能做到权力监督全覆盖的缺点也是显而易见的。内部权力监督和外部权力监督共同构成对高校权力运行的监督全覆盖。高校内部权力监督部门有很多部门组成，日常工作中主要起到监督的作用，主要包括纪检监察、审计、组织人事及财务等部门。高校内审部门因其以高校内部公共资金的配置管理使用以及高校内部领导干部为直接审计对象，直接制约和监督高校经济权力的运行，以及领导层的权力运行，在高校内部权力监督中正发挥越来越重要的作用。其中高校内部经济责任审计，已成为一种独具中国特色的审计类型。经济责任审计更强调对人（执权者）的独立外部监督，实现对权力运行的“人格化”“具体化”监督，聚焦权力运行和责任落实，通过对领导干部的监督和制约，能有效促进权力规范运行；高校内审实施的内部控制评价，从制度层面进一步监督和规范领导层的权力运行；专项审计则是针对具体、重要问题的直接监督和规范。

（三）我国内审规范权力运行有强大的制度体系支撑

国家审计成立之初就强调审计的监督职能，从1999年领导干部经济责任审计的实施，到党的十六大以来的各届代表大会，均高度重视以审计监督权力运行的问题，从指导思想和法律法规及制度层面为审计实施权力监督提供支撑。2018年《审计署关于内部审计工作的规定》第十七条明确：内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，对本单位内部管理的领导人员实施经济责任审计时，可以参照执行国家有关经济责任审计的规定；2019年7月中办国办印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，第十六条规定：经济责任审计应当以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点；同年审计署印发《2019年度内部审计工作指导意见》要求各内审单位“深入开展经济责任审计，推动公共权力规范运行”，充分发挥经济责任审计作为规范权力运行、提升组织经营管理水平、有效防范风险的重要举措作用；2020年3月教育部颁布《教育系统内部审计工作规定》，第二十条规定：内部审计机构应当对本单位管理的领导人员履行经济责任情况、本单位的财政财务收支和预算管理情况、固定资产投资项目情况等进行审计。上述政策文件的颁布实施，为高校内审促进权力规范运行提供了强有力的政策依据和制度支撑。

三、实施路径探究

（一）开展领导干部经济责任审计，促进权力规范运行

徐国冲等（2020）梳理的609个腐败案件表明领导层的腐败案件数量和金额都明显比办事员多，因此高校内审通过开展领导干部经济责任审计，对领导干部权力进行规范。首先，高校正职领导干部在上任之初就清楚个人将来要面临届中或离任审计，这柄悬在头领的经济责任审计“达摩克里斯”之剑，对领导干部日常工作本身就是一种无形的威慑，可以时刻提醒领导干部主动规范权力运行。其次，随着经济责任审计范围的不断扩大，经济责任审计对促进权力规范运行的作用也越来越凸显。2019年《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，将贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况，本部门本单位重要发展规划和政策措施的制定、重大经济事项的决策等均纳入经济责任审计的范围，扩大了审计范围，也充分体现权责对等的管理理念。最后，领导干部经济责任审计的责任界定和问责追责越来越规范，越来越常态化，使领导干部对经济责任审计不得不正视，同时后续审计整改落实的制度要求，从制度层面确保了审计效果的实现，能够做到发现及时整改落实，充分发挥审计以权力监督权力的制度优势。因此高效经济责任审计能够聚焦权力运行和责任落实，对领导干部的权力进行充分监督和制约，从而促进权力规范运行。

（二）通过开展预算执行审计、专项资金审计、专项审计调查等具体审计业务，发现深层次具体问题，促进权力在各层级的规范运行

上述经济责任审计有力监督并规范了高校领导干部的权力运行。近年来高校普通员工的贪污受贿事件也时有发生，如何通过内审工作，规范经济责任审计对象以外的工作人员的权力，是我们面临的一个课题。内审作为单位内部的独立监督、评价部门，要充分利用资源优势、专业优势、相对独立性优势和内部环境信息熟悉优势，在聚焦领导干部权力运行和责任落实的基础上，通过开展常规的预算执行审计、专项资金审计以及专项审计调查等工作，将审计工作下沉到具体业务，发现深层次问题，并深挖问题存在的原因，在单位内部做到“老虎苍蝇一起审”，进而真正做到业务全覆盖，人员全覆盖，不留死角。针对发现问题，一方面分清各层级人员的责任；另一方面做好并充分利用后续审计整改工作，从具体问题入手，“解剖一个麻雀”寻找问题背后体制机制方面的原因，完善相关制度流程，规范各层级人员的权力运行。

（三）以开展内部控制评价工作为切入点，将权力关进制度的笼子里

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2015年财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求单位要加强内部权力制衡，规范内部权力运行，通过分事行权、分岗设权等制约权力运行，并将内部控制自我评价作为部门决算报告和财务报告的重要组成部分。内部部门作为单位内部的监督、评价部门，应责无旁贷地承担起内部控制评价这项重要工作。通过开展内部控制评价，从内部控制建设、内控权责分配、关键岗位轮岗等单位层面以及预算、收支、采购、合同、工程和资产等业务层面，对单位的各项内部控制的健全性、完善性及有效性进行全方位评价，指出问题，并提出整改意见建议，从而规范并推动单位内部控制制度的建设与运行，做到以制度来管人管事，做到按制度按流程办事，有效避免各种“人治”现象。内部控制评价工作也可以有效弥补高校内部经济责任审计对象一般不包括学校书记、校长的先天不足，将学校从书记校长到中层领导干部到一般工作人员各层级的权力运行予以制度化流程化，将权力关进制度的笼子里，从而促进权力规范运行。

（四）充分利用审计部门以外的各方资源和成果，规范权力运行

一方面高校内部经济责任审计对象仅包括“本单位管理的领导人员”，一般不包括对书记、校长，另一方面内部审计对学校内部平行职能部门开展的一些日常专项审计，有时也存在权威性和高度不够的问题。内审部门要想进一步规范权力运行，可充分利用校内外各种资源和成果。例如可直接利用上级巡视巡察、纪委监察、审计、财政等部门的工作成果，监督检查上级各部门指出问题的整改完成情况，或以问题为切入点，开展专项审计，深入查找权力运行过程中存在的问题，并提出相应意见建议。内审部门也可以通过充分利用学校内部纪检监察、组织人事等权力部门的成果，或共同合作，共同监督评价单位内部的具体事项、人员等，共同构成单位内部对权力的“人格化”“具体化”全方位监督，共同促进权力规范运行。

结语

本文从规范权力运行的背景与研究现状出发，从必要性、可行性及政策等方面层层递进，逐步梳理了内审促进权力规范运行的内部机理，并进一步探讨了通过开展经济责任审计、财务收支及其他专项审计、内部控制评价、借助外部力量等具体途径，实现内审对规范权力运行的目标。权力运行重在明确责任，细化分工，具体工作和责任紧密联合起来，一定要牵住内控“牛鼻子”，重点要做到责任到人、责任到具体岗位，谁检查谁负责，谁主管谁负责。通过制度建设、体制建设、内控建设，明确规定各级职能的第一责任人一定是负责人，分管领导要明确分工，对工作具体负责，督察内审部门要承担相应的监督工作，各职能部门要根据工作实际，根据规章制度了解风险点，控制风险，才能做好相应工作。文章的不足之处在于由于篇幅所限，没有具体实例的展开，理论与实践的结合度不够，有待今后进一步研究推进。