国家创新体系对中小企业可持续创新影响研究综述

阚哲涵

（华东政法大学 商学院，上海 201620）

一、引言

国家创新体系（National Innovation System,NIS），这一概念最早是由Freeman 在1987 年提出的，其主要含义是构建一个以政府为主导、紧密联系社会各个创新主体的社会系统，通过各主体的良性互动，达到资源有效配置的目的，这一概念提出后便成为许多国家和国际组织政策制定和实施的理论基础。中国的国家创新体系具体包括组织结构、财务政策、企业创新支持体系、人力资源政策和法律，全面反映了国家创新政策的关键要素。2017 年党的十九大提出，我们要加强国家创新体系建设，国家创新体系建设不仅对我国整体战略科技力量的增强有重要的推动作用，对我国中小企业发展的可持续性也有非常重要的意义。近年来，中小企业的营业额增长对我国GDP 的贡献日益显著，而且2014 年以来，国务院常务会议也多次专题研究如何扶持小微企业发展。因此，国家创新体系对中小企业的影响是当下的一个热点议题，下面主要从国家创新体系研究进展、中小企业可持续创新影响因素，以及国家创新政策影响中小企业可持续创新能力这几个方面，对国家创新体系影响中小企业可持续创新的相关研究进行综述，同时简要评述目前政策效果评估的方法，分析已有研究的主要特征和不足之处，并且为未来国家创新体系对中小企业发展实际政策效果的研究提供借鉴。

二、国家创新体系的研究进展

中国自改革开放以来，一直坚持自主创新，总体来看，中国的科技创新政策发展可以分为五个阶段（郑蔚，陈越，杨永辉，2019）：1949—1978 年的开创阶段、1978—1995 年的探索阶段、1995—2006 年的科教兴国阶段、2006—2013 年的创新型国家建设阶段，以及2013 年至今的创新驱动发展阶段。2006 年中国明确要“全面推进中国特色国家创新体系建设”，其中提出了“国家创新体系”（NIS）这一概念。2016 年的“十三五”规划中又提出“建设高效协同国家创新体系的新目标”的四点具体内容，致力于增加大众创新、万众创业的参与主体，借助多主体的协同作用，更好地建设具有中国特色的开放创新模式。

在政府性文件中提及国家创新体系的相关内容后，国内学者也纷纷开始深入研究NIS 对中国经济的影响。从国家总体NIS 政策来看，有关NIS 的研究热点正不断转向NIS 的国际化与全球化（孙飞翔，吕拉昌，2017）。随着经济全球化的不断发展，国家间更多关注的是国际合作而非国际竞争，现有的研究表明，即使维持NIS 制度和政策的国际特征，NIS 也正在变得国际化或全球化。郑长江等（2011）定性分析了中国NIS 国际化面临的问题及其对策。刘云，叶选挺，杨芳娟等（2014）利用1978—2012 年中国NIS 国际化的相关政策文本，通过将中国NIS 国际化进程划分为四个阶段，依次研究了不同阶段中国NIS 政策的数量分布和具体表现，发现中国在始终如一地坚持国际科技合作的同时，政策目的逐渐从引进技术转向自主研发和吸纳创新，后期更加侧重于鼓励企业赴海外研发和对外直接投资。

从NIS 的地方政策来看，黄菁（2014）利用定量统计分析、多维尺度分析等方法，对239 项地方科技成果转化政策进行文本的量化分析，发现不同地区的科技成果转化政策效果差异较大，东部地区对政策重视程度较高，且由于东部具有良好的区位优势和优渥的资源条件，政策颁布后企业的敏感程度也较高，能够较快地对政策作出反应，所以科技成果能够更好地促进高校研究中心、各类型企业和政府这三者之间进行创新性的互动，同时还将科技创新成果的积极影响辐射到上下游产业，从而促进科技成果的产业化。努力培养以及合理配置创新要素是政策制度的主要目的，因此不同地区或不同城市的异质性将会影响政策的发挥效果，从而影响创新质量（金培振，殷德生，金桩，2019），所以在保持地方与中央政策一致性的同时，需要在不同地区因地制宜，在政策制定的过程中考虑地区间的地理和收入差异因素，让各地区创新体系不仅可以提高本地区生产力的发展，更能够实现区域间的互补。国外也有学者研究地区差异对政策效果的影响，例如Edurne Magro 和James R.Wilson（2018）基于西班牙的地方创新政策，也得出了地区异质性与创新政策效果的相似结论，同时通过研究还发现，政策既包括“硬政策”（hard governance）也包括“软政策”（soft governance），所以在政策组合评估时会因为政策本身特点的不同而导致效果评估出现偏差。

由于存在地方差异，目前NIS 没有一个完整的理论框架，因此现在有许多学者着力于研究构建普适性的NIS 发展评价理论体系（杜根旺，汪涛，2014）。例 如Jan Ossenbrink 和Sveinbjoern Finnsson 等（2018）提出了自下而上和自上而下的两种政策构建体系，通过这两种政策体系分析美国加利福尼亚州的能源储存政策，发现自上而下的方法适用于具有特定战略意图的政策，而自下而上的方法更适用于涉及跨层级、跨领域、跨主体交互时使用。也有学者从跨层级，即涉及从中央到地方的多级政府的角度进行研究（Duncan L.Edmondsona，Florian Kerna，Karoline S.Roggea，2018），得出了相同的结论，认为整合跨多级政府的政策组合要素，比如在政策实施过程中对有些部门进行垂直一体化，通过减少机构层级、提高办事效率的方式减少政策实施中可能存在的冲突，这有利于构建普适性的NIS 框架体系。当然也有学者从横向进行研究，强调了部门与部门之间相互协调的重要性，尤其是要关注同一层级的公共部门与私人部门在政策组合上的协调要求（Céline Mavrot，Susanne Hadorn，Fritz Sager，2018）。不过从我国政策现状来看，中国的NIS 政策呈现出以政府为导向、自上而下的特点，其重点放在以大型国有企业和研究机构为中心的关键项目上，体现出了中国特色国家创新体系的重要战略目的。

目前，中国正处于战略转型期，努力建设具有中国特色的国家创新体系（NIS），同时构建基于国家创新体系的科技创新体系（贺德方，唐玉立，周华东，2019）。与此同时，政府也在积极转变自身在NIS 中的角色，努力从行动者转变为NIS 平台的创建者、政策的制定者，以及创新的促进者（Adrian Băzăvan，2019）。政府的这一角色转变体现出，中国强调企业作为创新主体的市场地位，而从目前来看，中小企业对经济发展和创新的推动力不容小觑，是推动中国科技创新和完成中国制造2025 计划的中坚力量，因此如何推进中小企业可持续性创新也是当下的热点议题。

三、中小企业可持续创新的研究进展

我国对于中小企业（Small and Medium Enterprises,SMEs）的定义是，人数规模和经营规模都相对较小的企业，该类型企业在生产经营的环节中受到外界的影响较少。从国家统计局每年发布的GDP 构成中可以看到，SMEs 在企业对中国GDP 贡献中占据重要地位，且中小企业是目前我国创新活动的主体，政府不断强调要培育壮大有科技创新潜能的SMEs 规模。因此，中小企业可持续创新受到哪些因素的影响是目前的一个研究热点。

影响中小企业可持续创新的因素很多，从企业自身来说，企业的资金链情况、股权配比情况、非研发活动，或企业形象等方面都有可能会影响企业可持续创新能力。考虑到股权对企业可持续创新的影响，李健，杨蓓蓓，潘镇（2016）以 2007—2014 年682 家中小上市公司为研究对象，研究了股权分布与企业可持续创新之间的负相关关系，并且如果加入产品市场竞争类型这一变量后，股权集中度对企业可持续创新能力的负面影响更大，由此说明，股权较为分散的中小企业通过各股东的权利制衡，更能够通过企业内部的民主决策提高企业在生产经营中的创新性。目前中国中小企业较多的集中于金属、建材和日用百货等领域，该类中小企业基本依靠投资研发项目刺激自身创新进步，但少数存在于工业领域的中小企业研发性活动较少，大多是采用引进新工艺流程等非研发活动促进企业创新。因此，有学者研究了非R&D 创新活动的有效性，并发现非R&D 创新活动会对中小企业绩效产生负面影响，且该负面效应只有在适度阈值水平(临界质量)的区域内才会降低到最小（Jian Hou，Jiancheng Chen，Hongfeng Song，Gang Wang，2018）。企业形象对企业的生产经营有着潜移默化的影响，因此中小企业提升企业形象对其创新活动的可持续性有着积极影响，企业可以通过人员培训和创新活动提高其履行社会责任时的效果，从而对创新的可持续性产生积极影响（Adriana Burlea-Schiopoiu，Laurentiu Stelian Mihai，2019）。与此同时，不少学者着力于研究企业外部环境中有哪些因素会对其可持续性创新产生影响，其中大多数的研究都集中在国家政策方面。例如，Utpal Bhattacharya，Po-Hsuan Hsu，Xuan Tian 和Yan Xu（2017）通过分析43 个国家的政策确定与不确定性对创新的影响，发现当政治处于僵局时，政治的不确定性对于企业甚至是国家整体创新有着负面的影响。因此，考虑到政策制定者与受益者之间的博弈行为，政治妥协这一结果会更有利于企业创新活动的可持续性。除了政策表现的确定与不确定性外，政府在制定政策时如何考量政策内容也会对中小企业可持续性创新产生一定程度的影响。如果政府政策目标是鼓励中小企业更积极地参与政府合作研发支持项目，那么政府可以优先选择有较少合作经验的中小企业，为其提供政策支持和设备，以减少中小企业在合作中遇到的困难（Hyoung Sun Yoo，Chul Lee，Seung-Pyo Jun，2018）。结合目前中国鼓励“大众创业、万众创新”的目标，新设的中小企业在实施创新活动时可以优先考虑与当地政府开展合作，利用政府项目打好自身发展基础。自改革开放以来，中央颁布了154 个有关中小企业创新的政策，通过文本计量分析并结合中国经济发展各阶段特征，创新政策数量呈现阶段性增长趋势，而且政企合作网络也日渐稳固，从原先的点对点合作发展为联合不同层级部门和企业间的多向合作（章文光，闫蓉，2017），这也说明了目前我国政府在中小企业可持续创新活动中担任推动者的角色。因此除了政策倾向，政府同样可以通过财政奖励、提供特定服务等方面促进中小企业创新的可持续性（Adriana Grigorescu，Monica Mihaela Maer-Matei，Cristina Mocanu，Ana-Maria Zamfir，2019）。

四、国家创新政策影响中小企业可持续性创新能力

为了保持经济增长的可持续性，中国强调建立国家创新体系。从总体上来说，国家创新体系建设会改变中小企业对于当前政策环境的预期估计，从而增加其在创新活动中的研发投入（康华，扈文秀，吴祖光，赵 欣，2015）。国外学者也有研究政府支持对企业绩效和可持续竞争地位的影响，利用326 个巴基斯坦中小企业的数据，通过结构分析力矩阵（AMOS）建立分析框架，发现政府财政和非财政支持对企业的可持续竞争地位和企业绩效有重要影响，而且可持续的竞争地位在一定程度上调节了政府支持和企业绩效之间的关 系（Yang Songling，Muhammad Ishtiaq，Muhammad Anwar，Hamid Ahmed，2018）。这说明了当前中国重点构建国家创新体系对于中小企业可持续发展和创新有非常重要的帮助，能够为企业提供其所需要的金融和非金融支持。因此，国家创新体系（NIS）对中小企业可持续性创新的影响因素值得仔细研究。

（一）资金融通

资金问题是中小企业生存和发展的先决问题，如何有效促进中小企业资金融通、解决中小企业在货币收付、信贷、融资等方面的困难是学界关注的焦点。Langzi Chen,Zhihong Chen 和Jian Li（2019）使 用2002—2014 年中国中小企业的面板数据说明了，采用欧拉方程进行面板回归分析，发现中国的中小企业通常被严重的财务约束所困，贸易信贷作为一种非正式的融资因素可以缓解中国中小企业研发投资的财务约束。此外，从不同企业类型上比较得出，私营企业比非私营企业更依赖贸易信贷的放松效应，在紧缩货币政策时期这种效应更强。根据过往经验和目前经济形势，当中国面临金融危机或是央行货币政策收紧的情况下，中小企业在市场准入和金融支持方面的受损状况尤为明显，所以政府政策促进贸易信贷，使贸易信贷在中小企业之间广泛使用，对中小企业可持续性创新会有积极影响。目前移动汇款、手机支付和手机银行的使用无论是在个人生活还是在公司经营中都非常常见，因此移动货币（Mobile Money）在这些渠道中为无银行账户提供金融服务。通过这种显著的正相关性，当中小企业在创新活动中面临资金收缩等财务挑战时，可以利用移动货币支付缓解自身压力，同时也可以利用移动货币融资便捷性，缩短企业融资时间，提高企业创新效率。

2019 年3 月中国证监会正式签署科创板注册制管理办法的相关文件，明晰了科创板的一系列配套规则。目前中国SMEs 融资困难的成因有很多，一方面是渠道狭窄和结构失调，另一方面是融资数量有限且成本高昂（陈岳，刘新，2019），再考虑到这些本身综合实力薄弱，且有部分企业资信状况不佳，向银行贷款时容易受到阻碍，由此影响中小企业可持续发展和创新。科创板注册制的实施有助于吸引更多投资者，降低企业融资成本，增加市场稳定性，同时也为中小企业可持续创新提供了新的平台。科创板注册制的推出，不仅是我国资金市场的一次改革尝试，更是推进我国资本市场证券法制变革的重要契机，有助于在改革和市场之间预先构建法制化平台，确保改革能够有序进行并实现中央对改革全过程的有效控制（陈洁，2019）。资本市场法制化程度的提高对于中小企业健康运营来说是不可或缺的一个外部因素，中小企业发展有赖于外部环境的公正与稳定，所以科创板注册制的推出对于促进中小企业可持续创新是一项重要举措。

（二）人才培养

人力资本，尤其是企业高层团队的管理能力和决策力是引导企业向可持续发展的一个重要因素。企业创新行为受到参与者数量和质量的限制，因此根据企业可持续创新的目标，企业需要不断吸引和培育人才，提高整体创新团队素质，提升管理层的决策水平。Asghar Afshar Jahanshahi 和Alexander Brem（2017）以伊朗40个中小企业高层管理团队（TMT）为研究对象，分析中小企业创新能力与高层管理团队行为整合能力之间的关系，通过分层的多元回归发现，高层管理团队的行为整合程度与中小企业活动的创新性呈正相关且显著相关。此研究结果说明，高度行为整合的管理团队更有可能参与企业有关可持续的各种决策活动，也说明高层管理团队应该为其团队成员提供更多的创新或产生创新想法的机会。而且从成员角度考虑，团队中年轻成员的比例越高，越容易产生创新行为，因此年轻化的高层管理团队会在工作中产生更多的创新想法。中国高校是培养创新人才的主阵地，有省级面板数据研究表明，地区大学数量对产业政策与企业创新效率的关系具有显著影响（张婷婷，张新民，陈德球，2019）。一个地区大学数量越多，产业政策对该地区企业创新效率的影响越显著，这说明人才是整个创新驱动战略中的第一资源，是企业创新的核心要素。

（三）采购支持

政府公共采购本身是一种强化宏观调控、活跃市场经济的手段，与此同时还有助于帮助目标产业发展。政府采购具有政策导向性，以促进创新为导向性的政府采购被称为“政府促进创新采购”（Public Procurement for Innovation，PPI）。政府作为公共机构，以买方的角色出现在市场活动中，将一些难以用市场交换信号表达出来的需求条件转化成企业可以接收到的有效需求（Charles Edquist，Jon Mikel Zabala-Iturriagagoitia，2012）。此外，企业在参与政府公共采购活动中时，会得到一定采购费用的公共补贴，补贴不仅可以弥补企业在其他经营活动中的亏损，还可以为企业创新活动积累资金。虽然公共采购对于中小企业来说是有效的需求方政策工具，但现实中资源的有限性，即政府需求的有限性，阻碍中小企业获得与政府合作的创新采购合同。有学者对此进行了研究，不仅考量了政府与中小企业的合作网络，还将企业间的合作网络纳入研究范围。当中小企业在开发新产品或提供新服务时，企业与其他有关的上下游企业进行合作，对企业创新结果的显著正向影响大于企业与政府合作的正向影响（Jani Saastamoinen，Helen Reijonen，Timo Tammi，2018）。该研究说明了中小企业不仅需要重视与政府的合作，更应该在与其他企业合作的过程中，建立沟通高效、互动和谐的企业网络，进一步扩大企业创新的影响力和成果影响范围。政府除了发挥自身在公共采购中对中小企业的影响力，增强对企业的扶持外，还可以通过监督者和推动者的角色，参与到企业之间合作网络构建的环节中去，帮助中小企业提高创新活动的可持续性。

（四）政府管制

政府在中小企业生产经营以及创新活动中更多的是在扮演一个监管者的角色，政府管制的有效性以及管制程度的强弱都会影响企业的创新效率和创新成果。因此，越来越多的学者着力于研究中小企业创新水平和政府管制之间的关系。由于企业生产不可避免地对环境产生不利影响，因此政府往往会对企业进行环境管制。但是有学者利用2006—2015 年中国工业企业面板数据，结合空间面板计量模型，回归得到自愿管制和强制管制对于工业企业技术创新效率的影响，同时在研究中还利用博弈交叉效率模型和偏微分法计算技术创新效率的得分，得到技术创新溢出效应的直接、间接和总体影响（Yongfeng Zhu，Zilong Wang，Shilei Qiu 和Lingling Zhu，2019）。结果同样也表明政府强制管制对中小企业技术创新的影响不显著，而企业出于自身社会责任考虑而进行的资源管制对其技术创新效率有积极影响，而且还会使得中小企业技术创新出现空间集聚和空间溢出现象。

五、结论

综上可知，学者们对国家创新体系建设、中小企业可持续创新建设、政策评估方法、企业可持续创新能力评估方法，以及国家创新体系对中小企业创新影响的各个方面都进行了一定的研究。研究结果表明中国国家创新体系建设有利于中小企业可持续创新发展，但国家创新体系有待完善。政府应在完善法律制度的基础上，进一步转变自身角色。同时，从具体方面来看，国家创新体系可以从资金流动、人才培养、政府监管、公共采购等方面对中小企业可持续创新活动产生影响，而且除政府监管外，其余三方面的影响大多是显著的积极影响，说明中国政府在制定和实施针对于中小企业的创新政策时，应多关注目前企业在经营和创新活动中面临的具体困难，以困难解决为出发点，让国家创新政策为中小企业纾解融资问题，解决跨境支付中面临的收付问题；为其创建更好的人才环境，帮助企业培养不同层次的管理团队；还可以通过政府公共采购活动，帮助新设中小企业进入市场，间接提供补贴，巩固企业市场地位。

目前的研究取得了一定进展，但大多数研究还是专注于影响中小企业可持续创新的具体因素，很少有学者研究国家创新体系及其创新政策对中小企业可持续创新的实际效果，即NIS 政策具体评估。国家创新体系可以从多方面影响企业创新活动，需要寻找提升国家创新体系水平的要素。