无锡市镇域经济高质量发展研究*

□杨晋超 徐洪强

2022 年5 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，要求 “提升县城发展质量，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑”。镇域经济是县域经济的基础，是壮大县域经济总量、提升县域竞争力的关键环节。

｜从演变看:从多到强不断壮大

根据《江苏省设立镇标准》，镇的设立要遵循小城镇发展规律，符合本省城镇化发展阶段特点，与基层政府行政管理和公共服务能力相匹配。截至2021 年末，无锡市共有30 个镇。

（一）镇域发展演变

1983 年苏南行政区划调整后全市共有122 个乡、9 个镇、28 个街道，在中国首批9 个亿元乡镇中无锡占据5 个，分别是前洲、玉祁、黄巷、周庄、华士。随着江阴、宜兴相继撤县设市，部分乡撤销设为镇，1990 年末全市共有79 个乡、45 个镇、31 个街道。其中江阴市有17 个镇、宜兴市有10 个镇、无锡县有17 个镇。进入上世纪90 年代，全市加快区划调整和撤乡设镇的步伐，到2000 年末全市乡仅存1个（渔港乡），镇的数量扩大为102个，街道的数量扩大为30 个。其中市区有12 个镇，江阴市有28 个镇、宜兴市有29 个镇、锡山市有33 个镇。进入新世纪以来，撤锡山市改设锡山区、惠山区，并开始推进镇和街道的合并调整，截至2010年末全市镇数量减少为32 个，街道51 个。2014 年2 月，省政府批准撤销宜兴芳桥镇设立芳桥街道，全市镇数量调整为30 个，并一直保持至今。目前市区有7 个镇、江阴有10 个镇、宜兴有13 个镇。

（二）镇域经济全国排名

2021 年10 月中国中小城市发展指数研究课题组、国信中小城市指数研究院对外发布了“2021 年中国中小城市发展指数研究成果”，将建制镇的综合实力纳入研究范围形成了《2021 年全国千强镇名单》。此次以全国重点镇、各省发展态势较好的镇等为基本评价对象。无锡30 个镇中27 个榜上有名，洛社镇（50 位）、新桥镇（57 位）、周庄镇（66 位）、东港镇（100 位）名列全国千强镇前100 位。官林镇（136位）、华士镇（140 位）、丁蜀镇（149 位）、璜土镇（162 位）、高塍镇（173 位）、徐霞客镇（191 位）等6 个镇列100-200 位。

（三）镇域发展模式

无锡30 个镇行政区域面积为2428.39 平方公里，占全市行政区域面积的52.5%，无锡常住人口根据第七次全国人口普查（以下简称“七人普”）数据，为234.34 万人，占全市常住人口的比重为31.4%。从发展模式看，30 个镇各具不同，除了常规的镇级管理模式外，还出现了省级以上开发区“区镇合一”模式：洛社镇（惠山高新区）和丁蜀镇（宜兴陶瓷产业园区）；省级以上开发区所辖区域模式：高塍镇（宜兴环保科技工业园）、璜土镇（江阴临港经济开发区）、青阳镇区域内的青阳园区（江阴高新技术产业开发区）；委托度假区管理模式：张渚镇、湖汷镇、西渚镇、太华镇委托江苏省宜兴阳羡生态旅游度假区管理。

｜从人口看：收缩态势初步显现

随着全球化、城市化的推进，大量外资进入长三角地区后，苏南地区形成了非常典型的、以开发区为载体的新苏南模式，出现大规模撤县设区和撤乡并镇，城镇格局开始发生明显变化，人口呈现收缩格局。七人普数据显示，30 个镇常住人口234.34 万人，比2010 年增长3.8%，增速远低于全市平均增幅（17.1%）。

（一）规模人口大镇数量不多

30 个镇平均常住人口7.8 万人。根据《江苏省经济发达镇认定考核管理暂行办法》，苏州、无锡、常州地区申报的经济发达镇常住人口不低于12 万人。30 个镇中只有6 个镇常住人口总量超过12 万人，分别是丁蜀镇（19.88 万人）、洛社镇（16.85 万人）、周庄镇（15.27万人）、华士镇（14.28 万人）、徐霞客镇（12.39 万人）、东港镇（12万人）。超过10 万人的还有锡北镇、祝塘镇。人口规模低于5 万人的有9 个镇，其中西渚镇、太华镇、新建镇、湖汷镇均不超过3 万人。

（二）部分镇人口呈现收缩格局

人口增长与经济发展显著正相关。常住人口与二产发展的相关性更显著，制造业发展对于劳动力的需求和吸引力较高。30 个镇中16个镇常住人口规模呈现扩张态势，14 个镇常住人口规模呈现收缩态势。城区的镇和相对距离市区较近的镇人口基本呈现增加态势，锡北镇、阳山镇、胡埭镇、璜土镇、新桥镇、祝塘镇等6 个镇常住人口增幅均超过20%。宜兴市13 个镇中有10 个镇常住人口呈现减少态势，西渚镇、太华镇、徐舍镇、杨巷镇、周铁镇人口降幅都超过两位数。

（三）老龄化加深特征明显

“七人普”数据显示，30 个镇居住在城镇区域的常住人口为137.45 万人，城镇化率为58.7%，超过一半，比2010 年提高了15.9个百分点，居住在乡村的人口更多向城镇迁移。30 个镇常住人口中，60 岁以上人口总数为54.56 万人，占常住人口总数的比重为23.3%，比全市平均水平高3.5 个百分点，平均四个常住人口中就有一名超过60 岁的老年人。30 个镇中有7 个镇老年人口占比超过30%，分别是徐舍镇（42.1%）、杨巷镇（40.7%）、周铁镇（36.2%）、湖汷镇（34.4%）、西渚镇（34.4%）、新建镇（30.9%）、太华镇（30.4%），均为宜兴所辖的镇，基本都是常住人口总量减少的区域。

｜从产业看：镇域发展各具特色

发展壮大镇域经济要树立产业立镇、项目兴镇的发展理念，充分依托自身的优势产业，做好增量和存量发展文章。目前30 个镇经济结构各不相同，产业发展各具特色。

（一）现代农业发展呈现新优势

近年来，全市上下大力实施现代农业高质量发展行动，加快构建具有无锡特色的现代农业生产体系、产业体系和经营体系，新时代“鱼米之乡”的特色优势进一步彰显。特色产业质效齐增，培育形成优质稻米、精细蔬菜、特色果品、名优茶叶、特种水产、花卉园艺等六大特色主导产业。阳山镇（2018年）、璜土镇（2019 年）、万石镇（2020 年）、东港镇（2021 年）、顾山镇（2022 年）先后建成全国农业产业强镇。

（二）制造业主要以传统产业为主

无锡乡镇企业自1958 年破土萌生，到上世纪八十年代异军突起，再到2003 年全面改制，蝶变成如今的民营企业，制造业成为无锡镇域经济的基础，从30 个镇工业产出看，2021 年拥有规模以上（以下简称规上）工业企业3307家，占全市规上工业企业的比重为42.8%，工业总产值为7752.11 亿元，同比增长23.8%，占全市工业总值的比重为36.3%。官林镇一枝独秀，2021 年规上工业总产值超过1500 亿元，达到1592.58 亿元，同比增长31.9%，占30 个镇工业产出的20.5%，超过五分之一；周庄镇、华士镇规上工业总产值超过600 亿元，分别为660.52 亿元和641.21 亿元，分别同比增长16.5%和11.5%；高塍镇、洛社镇、新桥镇规上工业总产值均突破400 亿元。8 个镇不足百亿元。

从主导产业来看，镇域经济中制造业主要行业分别是电气机械和器材制造业、有色金属冶炼和压延加工业、金属制品业、化学原料和化学制品制造业、黑色金属冶炼和压延加工业、纺织业。从集中度看，由于镇域经济的制造业脱胎于原来的乡镇企业，30 个镇化学纤维制造业产值为337.23 亿元，占全市该行业产值的比重为92.9%；石油、煤炭及其他燃料加工业产值为126.91 亿元，占全市该行业产值的比重为89.2%，有色金属冶炼和压延加工业产值1081.95 亿元，占全市该行业产值的比重为83.7%。

（三）服务业不断培育壮大

2021 年30 个镇拥有规上服务业企业233 家，占全市服务业的比重为12.1%，营业收入为112.58 亿元，同比增长23.9%，占全市服务业营业收入的比重为6.9%。洛社镇在30 个镇中服务业发展中一枝独秀，拥有规上服务业企业65 家，营业收入为26.46 亿元，占30 个镇规上服务业企业营业收入的比重为23.5%，接近四分之一。周庄镇拥有规上服务业企业9 家，2021 年规上服务业营业收入为13.4 亿元，同比增长38.9%，成为30 个镇中第二个超过10 亿元规模的镇。此外璜土镇、新桥镇、华士镇三个镇规模以上服务业营业收入总量均超过5 亿元。从行业分布看，镇域经济中的规上服务业主要是交通运输、仓储和邮政业，拥有企业124 家，规模以上服务业营业收入为74.89亿元，占服务业营业收入总量的66.5%。科学研究和技术服务业拥有企业15 家，营业收入为13.58 亿元，占服务业营业收入总量的12.1%。而信息传输、软件和信息技术服务业，30 个镇只有2 家规模以上服务业企业。

｜镇域经济发展面临的问题

（一）发展不平衡性突出

受区位环境、人文历史等因素影响，镇域经济发展的不平衡问题比较突出。2021 年全市30 个镇中财政一般预算收入最高的镇是洛社镇，达到20.9 亿元，最低的是西渚镇，财政一般预算收入高低倍数为40 倍。30 个镇中规上工业企业最多的是官林镇，达到254 家，规模以上工业总产值为1592.58 亿元，最少的镇是湖汷镇，只有11 家工业企业，总产值高低倍数为114倍。人口差异也非常大，常住人口最多的是丁蜀镇（19.88 万人），最少的是湖汷镇，仅2.1 万人，常住人口高低倍数为9.5 倍。

（二）传统产业占据主导地位

制造业方面，30 个镇制造业主要行业分别是电气机械和器材制造业（18.2%）、有色金属冶炼和压延加工业（13.9%）、金属制品业（9.7%）、化学原料和化学制品制造业（6.9%）、黑色金属冶炼和压延加工业（6.1%）、纺织业（6%），均为传统产业。服务业方面，30 个镇服务业主要停留在传统的交通运输、批发零售、住宿餐饮、居民服务业等。

（三）劳动力层次不高

一方面，镇域居住的老年人口多，老龄化程度高，60 岁以上人口总数为54.56 万人，占镇域常住人口的比重为23.3%，比全市平均水平高3.5 个百分点，劳动力资源相对不足；另一方面，镇域常住人口受教育程度普遍偏低，对产业转型升级支撑作用不强。30 个镇大专以上学历人口为26.62 万人，每万人拥有大专以上学历人口为1136 人，仅相当于全市平均水平的52%。小学和初中学历人口超过六成多。

（四）生态环境仍需改善

2021 年无锡生态环境质量状况持续改善，PM2.5 年均浓度为29微克/立方米，为有监测数据以来最好水平。从30 个镇数据情况看，23 个镇PM2.5 年均浓度高于全市平均水平，占比达到76.7%，仅太华镇、周铁镇、羊尖镇、鹅湖镇、锡北镇、洛社镇、湖汷镇好于或等于全市平均水平。2021 年全市空气质量优良天数比率为82.2%，为2013 年以来最高水平，从30 个镇数据情况看，12 个镇空气质量优良天数比率低于全市平均水平，青阳镇、洛社镇、胡埭镇等空气质量优良天数比率低于80%。

｜推动镇域经济高质量发展的路径

（一）镇域经济发展面临的机遇

镇域经济作为县域经济的主要支撑力量，是一个区域经济实力的重要体现。当前，镇域经济正处于大有可为但充满挑战的战略机遇期和实现高质量跨越式发展的“窗口期”，具有人文、生态、农业、资源“四大优势”。一是镇域所在地特色文化资源价值日益凸显，例如传统历史文化、红色文化等。二是镇域生态资源价值日益凸显，挖掘乡村生态资源，盘活乡村资产，引导城市资本下乡，促进城乡融合。三是镇域农业资源价值日益凸显，是现代化、都市化农业，特色田园，美丽乡村的建设基础。四是镇域土地资源价值日益凸显，将成为大城市的产业转移地，小微、创新企业的孵化高地。

（二）镇域经济高质量发展的路径

发展镇域经济，要始终保持抢抓机遇的紧迫感与责任感，深入分析镇域经济发展的“长短板”“正负手”，以更高站位、更宽视野找准“镇”在区域发展战略布局、现代经济体系中的方位，认清现阶段30 个镇发展具有的基础、优势，在危机中育先机、于变局中开新局，以此赢得工作主动。

1.科学规划布局。镇域经济的发展，由于受资金、技术、人才、产业等因素制约，在二三产发展方面明显不及开发区、功能园区。建议因地制宜，合理调配，通过镇与开发区的一体化运行提升能级，通过整合，集中资源、集聚特色，夯实镇域经济加快发展的基础。同时综合考虑各镇的区位条件、发展水平、人口规模、特色资源等要素，结合国土空间总体规划，科学编制镇域发展规划，积极创建一批农业强镇、制造业大镇、文旅休闲名镇，形成各具特色、优势互补、错位发展、协调互动的镇域经济发展格局。

2.坚持产业兴镇。特色产业才能提高镇域经济发展的竞争力。立足各自区位特点、资源禀赋、产业基础等，找准定位、发挥优势，聚焦发力点培育镇域经济发展新优势。要引导各镇对主导产业进行再梳理、再定位、再聚焦，找准自身优势潜力和产业发展趋势的最佳结合点，因地制宜明确产业主攻方向，注重产业集群发展，围绕产业链条的长度和厚度，抓龙头企业培育，抓配套企业集聚，拓展上中下游产品，完善产业链，推动一二三产深度融合，加快形成田园乡村与现代城镇交相辉映、互融互补的现代产业发展格局。

3.发挥生态优势。在加强生态保护、厚植生态优势基础上，将生态优势与镇域经济发展结合起来，以宜兴的阳羡生态旅游度假区建设为示范引领，利用禅文化影响力，积极推动“旅游+”产业融合，重点打造一批特色文化旅游精品路线，串点成线、以点带面，大力发展乡村旅游，带动提升风情小镇知名度，把“绿水青山”转化为助力镇域经济发展的“金山银山”。

4、深化改革创新。坚持改革着力激发镇域经济发展活力，为赋予镇级层面更多发展自主权，坚持“下沉、赋权、增效”工作导向，成熟一项、下放一项，精准有序下放发展迫切需要的经济社会管理权限，扎实推动政策往基层倾斜导向。持续优化政务服务，改善营商环境，强化要素保障，项目在用地、用电、用气以及环保排放指标等方面加强调度保障，为镇域经济发展扫清障碍、铺平道路。优化镇域金融环境，积极引导金融机构加大对镇域市场主体的信贷资金投放力度，提升金融服务实体经济效能。加快培育壮大专业合作社、家庭农场等新型经营主体，提高土地经济效益和农产品附加值。坚持引才创业、助才兴业，吸引创业人才、技术人才、特殊人才创业和就业。