城市更新背景下老旧社区改造实践探索*——以湘潭高新区新塘里社区为例

文/北京联合大学应用科技学院 袁博玮 李 伟

1 研究背景

党的“十九届五中全会”明确提出实施城市更新行动，是党中央对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。城市更新既是城市发展战略的重要环节，又是结合城市发展需求，对存量建设空间形态和功能进行可持续改善，以实现用地效率和城市活力双提升的建设活动[1-2]。老旧社区作为城市存量的重要组成部分，存在居住配套设施不足、市政基础设施老化、公共服务设施缺乏、居住环境质量较差等问题，严重制约城市品质和居民生活品质的提升[3]。因此，迫切需要对老旧社区进行改造，通过改善人居环境助力实现广大群众对美好生活的向往，使其成为“整洁、舒适、安全、美丽”的美好社区。

2020年，湘潭市政府出台《湘潭市老旧小区改造三年行动实施方案（2020—2022年）》（潭办发电〔2020〕9号）、《湘潭市支持市城区老旧小区改造十条措施》（潭政办发〔2020〕2号）等文件，力争在不新增政府隐形债务的前提下创新体制机制，最大限度地统筹各方资源，吸引社会力量积极参与，稳妥推进老旧社区改造工作，努力探索可复制、可推广的老旧社区改造“湘潭路径”，通过“小切口”带动“大投入”，实现“惠民生、稳投资、促增长”的三重目标。

2 改造内容

新塘里社区位于湘潭高新区双马街道，改造区域为建设南路以东、湘潭大道以南、牡丹路以北、万达西路以西，社区规模37.18hm2。2020年，该社区的改造项目涉及新塘里、葩金花苑、芙蓉公寓、牡丹公寓、拆迁事务所公寓、高新区管委会宿舍6个老旧小区，共24栋863户，总建筑面积约9.20万m2。改造前的新塘里老旧社区存在以下“困境”。

1）社区老化严重，基础设施陈旧 以葩金花苑为例，该小区建于20世纪90年代，随着时间推移，设施老化陈旧，小区内道路路面多处破损；房屋外立面、楼道内墙面墙皮大面积脱落；楼梯扶手锈蚀较多，既影响美观，又易诱发其他危害；顶层防渗漏功能退化，造成屋顶漏水；下水管道破损致使雨水、污水混流，堵塞时有发生。

2）建设标准偏低，公共配套服务落后 因先天设计缺陷，社区居民休闲活动场所、公共绿地和停车场严重不足；供水、供电、供气等专门管网维护和升级不及时，照明、环卫、消防及安全保障设施更新滞后，存在安全隐患。

3）违章私搭乱建 既影响了社区形象，又给社区管理带来难度。

针对上述“困境”，新塘里老旧社区改造内容主要从优化和完善“水、电、路、气、网、梯、安、治”等基本功能展开。具体包括：①消除安全隐患，对危险房屋进行结构性加固，修缮建筑物楼道、外墙、屋面，完善消防栓等相关安全设施，加固挡土墙，整治乱搭乱建、违法违规经营等行为；②强化基础设施，改造水、电、气等基础设施设备，优化排水设施，实施雨污分流，规划居住区道路系统，完善无障碍及适老化设施；③配套服务设施，添置视频监控和门禁系统，规范建设停车、充电设施，设置智能快递收取柜；④优化公共服务，围绕“菜食住行购、教科文卫体、老幼站厕园”，配齐城市公共服务产品；⑤提升环境品质，旧楼加装电梯，设置棋牌桌凳（室）、户外健身、垃圾收集等设施，修整加强小区绿化；⑥规范物业管理，坚持改造与管理同步实施，建立居民自治机制，多渠道筹集物业管理资金，推动物业管理全覆盖，创造安宁整洁的居住环境。

3 突出问题

3.1 居民共建意识弱

新塘里老旧社区的居民在热切期盼改造的同时普遍存在认识上的误区：①观念更新慢，许多居民认为社区改造、升级和维护是政府的事情，出资改善环境、花钱享受服务的意识欠缺，特别是社区老年居民，其虽对社区有深厚的感情，但欠缴物业费的现象并不罕见，一旦涉及“出钱”，意愿普遍偏低；②利益冲突多，部分居民的诉求过高且不切实际，部分居民的需求合理却又难以达成一致，以旧楼加装电梯为例，相较低层居民，高层居民的改造意愿更强烈，故部分居民对改造成功的信心不足，持怀疑态度，致使参与度不高，从而不利于老旧社区改造工程的高效推进。

3.2 资金筹措困难多

老旧社区改造范围广、项目多、内容杂，面临较大的资金压力。新塘里社区改造前，基础设施落后，迫切需要增加停车位、更换破损管线及加装电梯。此外，社区养老、育幼、道路、绿化、生活等配套设施也亟需优化升级，改造实施难度大，需要投入的资金较多。目前我国老旧社区改造资金主要来源于政府财政投入，故改造资金来源问题成为新塘里社区改造的最大障碍。

3.3 管理协调难度大

新塘里老旧社区改造所涉及的利益相关方多，管理成本高，协调难度大，主要包括以下方面：①相关部门的协调，新塘里老旧社区改造项目“牵头方”涉及与设计、规划、施工、供水、供电、燃气、供暖、通信、排污、道路、绿化、消防，以及民政、城管、公安、教育等多个相关部门或单位的协调工作，需要具备较高的统筹、沟通与协调能力，处理不当易造成工期延缓或重复改造等一系列问题；②社区居民的协调，一方面，因需求差异，对于如何进行改造，各利益方难以达成一致，另一方面，房屋权属关系复杂，私搭乱建等历史遗留问题凸显，化解利益冲突、解决矛盾纷争难度较大。

4 实施策略

4.1 尊重居民主体地位，发动群众深度参与

老旧社区改造关系到每个“涉改家庭”的实际利益。新塘里老旧社区改造不搞“一刀切”，不盲目铺摊子，在工作中充分尊重居民主体地位，深入调研，聚焦群众所需、所急、所想、所盼，真正做到改造前“问需于民”，改造中“问计于民”，改造后“问效于民”，让广大社区居民从共谋、共建、共管、共享中获得更多的幸福感。①改造方案坚持倾听居民诉求，根据社区基础数据、资产资源和现状问题，通过业主大会和入户调查广泛收集民意，优先将居民改造意愿强烈的道路破损、管网老化、停车不便等问题列入改造计划。②组织社区居民全程深度参与，在充分调查居民意愿的基础上，发挥居民的“主人翁”精神。以居民的迫切需求为突破口，实现从政府“送餐”到居民“点菜”、从“要我改”到“我要改”的转变，使最终方案既符合居民意愿又切实可行。针对具体改造方案，在方案实施前须获得80%以上业主同意，并经过两轮征询、两轮公示和两级评审后才能启动实施。③积极开展动员工作及时化解矛盾，社区基层组织加强政策宣传，通过摆事实、讲案例提高居民群众的“大局观”，增强其对老旧小区改造工作的理解与支持，及时有效化解矛盾和利益冲突，从而保证后期改造项目的顺利推进。

4.2 吸引社会资本融入，破解资金缺口难题

为破解老旧社区改造的资金缺口难题，湘潭市创新体制机制，统筹各方资源，拓宽筹资渠道，建立社会资本参与机制，由政府单一投资改为引入社会资本的多元融资，实现了从“政府独唱”向“社会合奏”的转换。①统筹财政资金，积极争取国、省补助资金，并加大市、区两级财政配套资金支持。②优化盘活资源，湘潭市大胆创新，以社区为单元，将位置相邻、邻里相望、文化相连、生活相关的邻近老旧社区实施统一规划、统一施工和成片改造，在形成规模效应的同时盘活闲置的存量资源，首创全区域、全流程、多年度整体打包的改造项目招投标模式，极大提升对社会资本的吸引力。新塘里社区通过规划8.82亩闲置土地，将相应土地性质由划拨转为出让，用途由公共停车场用地改为商业用地，公开招标引进某公司投资9493万元建设邻里中心，建成后政府无偿获得150个公共停车位和1000m2用房，拉动社会投资1.1亿元。③激发企业资本投入，引导供水、供电、供气、通信等管线单位将年度规划和投资计划与老旧社区改造同步，分担部分改造资金。④鼓励居民出资参与改造项目，居民出资部分来源包括个人住房公积金、住户自筹集资、投工投劳、自愿捐赠等。

4.3 加强部门协调联动，形成改造强大合力

新塘里老旧社区在改造过程中通过建立健全协调工作机制，有效解决了“牵涉面广、协调不易”的难题。①加强统筹协调，建立政府牵头、各部门协调联动的工作机制，从改造工程大局出发，形成工作合力，强化规划、住建、电力、供水、供气、供暖、通信、施工等相关部门和单位的集体会商与专题协调，解决改造工作中遇到的困难和问题，取得成效。②坚持党建引领，充分发挥街道、社区居委会等基层组织作用，搭建由社区居委会、业主委员会、改造施工单位等共同参与的多方沟通议事平台[4]，开展多种形式的协商，解决社区改造过程中存在的问题。同时，发挥基层组织贴近群众、了解群众的优势，积极开展宣传活动，了解居民诉求，找准问题关键，化解利益冲突，防止矛盾积累。

5 改造成果

新塘里老旧社区改造后，全面解决了下水堵、屋面漏、楼难爬、道路烂、停车难、线路乱等居民“急难愁盼”的“里子”问题，共消除楼房安全隐患265处，屋顶修缮20栋（见图1）；一次性疏通下水道31栋，完成雨污分流2800m；道路提质改造约2000m，其中书湘路从宽度不足4m拓宽到16m，建设长约2000m的健康步道；社区楼房立面改造17栋，立面面积约3万m2，建设1处低碳小游园；所有强电已入地，所有弱电已到户，线路“蜘蛛网”成为历史；修建停车位162个，建设充电桩12个，停车问题得到显著改善；加装电梯3部，添置新一代高清摄像头56个，社区安全系数得到提高。同时，根据资源资产情况和片区的现实需要，将邻里中心、卫生防疫、养老服务、文体设施纳入改造范畴，补齐公共配套服务设施短板，打造5～15min社区舒适生活圈。此外，在具体改造实施中，兼顾社区“颜值气质”提升和历史文脉传承，实现了在改造中见情怀、在保护中留乡愁的更高目标。综上所述，新塘里老旧社区改造从多个方面解决了居民的实际需求和困难，昔日的老旧社区旧貌换新颜，成为让居民满意的美好社区。

1新塘里社区屋顶修缮（图片来源：作者自摄）1a改造前1b改造后

6 结语

老旧社区改造既是城市有机更新的重要内容，又是“补短板、惠民生”的重点工作。在新塘里老旧社区改造过程中，面临居民共建意识弱、资金筹措困难多、管理协调难度大等突出问题，通过采取尊重居民主体地位、发动群众深度参与，吸引社会资本融入、破解资金缺口难题，加强部门协调联动、形成改造强大合力等实施策略，使社区生活环境得到大幅提升，居民生活质量显著改善，昔日老旧社区“变身”美好社区。