赣南苏区西部大开发税收优惠政策效应研究

赖程 黄桢 江西应用技术职业学院

近些年，国家为赣南苏区振兴出台了一系列的政策，为推动赣南苏区经济社会发展取得了重大成效。随着延续西部大开发企业所得税政策公告的发布，落实了赣州将在未来十年继续延续西部大开发税收优惠政策。赣州执行的第一轮西部大开发税收优惠政策是从2012年1月1日到2020年12月31日，对设在赣州市的鼓励类产业的企业减按15%的税率征收企业所得税，以及针对鼓励目录内的企业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税[1]。2020年4月，财政部明确赣州可延续此项优惠，并将享受税收优惠企业的门槛降低，一方面，降低企业主营业务收入占比；另一方面，允许赣州执行西部地区鼓励目录，这意味今后将有更多行业的企业可以参与到此项税收优惠当中。

一、西部大开发税收优惠政策实施效果评估

赣州可以享受西部大开发税收优惠的政策发布后，经过有关部门的宣传和引导，各部门的配合，赣州税务部门不断完善税收减免工作的管理，积极贯彻落实西部大开发税收优惠政策，取得了一定的成效。

（一）GDP增速放缓，经济增长领先于全省水平

从图1看出，在西部大开发税收优惠政策实施期间，赣州市GDP逐年增长，2020年GDP为3645.2亿元，较2011年增长了140%。受到全球经济复苏乏力的影响，中国经济遭遇前所未有的“慢增长”，2012年起，赣州市GDP增长率出现大幅度下降，此后十年GDP增速基本保持在10%左右，2020年受全球疫情影响GDP增长率仅为4.92%，创历史新低。这与全省的经济下行呈同一趋势，但是从2012年起，赣州市GDP的增长幅度一直高于全省水平，说明国家对于赣南苏区振兴的一系列政策正在逐渐作用于赣州成为带动全省经济发展的主力军。

图1 2011-2020年国民经济总值 单位：亿元

中央在2015年提出全面深化供给侧结构性改革起，在“三去一降一补”的热潮下，赣州市企业固定资产投资增长率也在持续下降，企业扩张规模大幅度放缓。可以看出，在赣州西部大开发税收优惠政策实施的非常及时，从2012年起，赣州GDP就开始大幅度下降，而这时候供给侧改革还未开始，企业仍在大幅度扩张，固定资产投资依旧居高不下，在经济环境如此低迷的情况下，减按15%的所得税优惠政策可以给企业缓解巨大的压力。

（二）减轻了企业的税收负担，降低企业成本，提高竞争力

据统计，自2012年1月1日执行西部大开发税收优惠政策以来，截至2021年上半年，全市累计2985户纳税单位享受了共计58.5亿元的企业所得税减免。根据《赣州统计年鉴》中的数据整理，赣州市财政收入呈现每年递增的趋势，但年增长率下降非常明显，这与国民经济发展放缓有很大的关系。相比较财政收入的增长，全市企业所得税收入并未同步增长，有些年度比上一年度还有所下降，与此同时，企业所得税收入占全年财政收入比重由2011年的5.9%，下降到2020年的4.36%，从2012年-2020年，全市所得税收入占比整体呈下降趋势，而优惠政策合计减免的企业所得税税额占企业所得税收入比重越来越大，由2012年的17.28%，一度提高到2017年的50.87%，在最近两年也保持在30%以上。一方面，基于西部大开发税收优惠的影响，赣州市企业的税收负担减轻了，企业成本的降低，自有资金的留存增多有助于企业提高竞争力。另一方面，从企业所得税收入占财政收入的比重来看，由于近两年企业所得税占比与2011年政策实施前一年相差不大，说明目前的税收优惠并不会对地方财政收入造成实质性的影响，还有继续实施的空间（见表1）。

表1 2011～2020年赣州市所得税收入、减免税额一览表 单位：亿元

（三）享受优惠的行业集中度高，吸引了大批高新产业

赣州市享受税收优惠的行业覆盖制造业、电力、交通运输业等62个行业，本文统计了政策实施期间税收优惠行业，2012～2015年，优惠行业主要集中在相对低端的有色金属、饲料和非金属矿制品业等。2016～2020年，优惠行业主要集中在商业服务业、电力热力生产和供应业、专业技术服务业、计算机通信和其他电子设备制造业等行业。可以看出，在政策实施中后期，有越来越多的高新科技企业也参与到优惠当中。据有关部门统计，截至2020年，以通用设备、专用设备、电气机械和器材为代表的高新产业共计减免企业所得税7747万元，较2012年增长了81.3%。说明西部大开发税收优惠政策在一定程度上促进了赣州高新产业的聚集，有利于地方产业的转型升级（见表2）。

表2 2016～2020年主要税收优惠产业分布情况

（四）产业结构优化日趋明显，但企业盈利水平有待提高

调查研究发现，在政策实施初期，在所有享受优惠的企业中，大部分存量企业的收入规模在享受税收优惠后呈显著增长，而这些企业的盈利水平普遍不高。在2015～2020年政策实施中后期，受经济大环境的影响，在统计了连续享受税收优惠政策的120家企业中，有将近30%的企业营业收入呈下降趋势，这些企业主要集中在电力、热力生产和供应业等行业。并且在这些连续享受优惠的企业中，有相当一部分企业的盈利水平呈显著的下降趋势。而近些年盈利质量增长比较显著的行业主要集中在商务服务业、计算机、通信和其他电子设备制造业、非金属矿物制品业等，说明由于西部大开发税收优惠政策吸引进来的以计算机、电子通信为代表的高新技术产业表现出了较高的盈利水平，而以基础能源供应为代表的行业受税收优惠政策红利的影响已经逐渐弱化，地区产业结构优化日趋明显。

二、西部大开发税收优惠政策存在的问题

（一）优惠形式单一、未盈利企业无法享受优惠

目前实施的西部大开发税收优惠政策主要是以所得税税率减免征收的形式为主，以及一定范围内的免征关税，而所得税的优惠方式就决定了税收优惠对象必须是盈利企业。受地方经济影响，赣南苏区经济长期落后于周边省份的发达地区，加之近几年受疫情影响，很多企业都是非营利状态，导致这些企业无法享受该项优惠。对于那些投资期限长、投入资金大、投资回报慢的基础设施、交通能源等项目建设的企业来说，更是缺乏吸引力。而高新技术企业本就执行15%的税率，这使得西部大开发政策很难吸引更多高新技术企业入驻赣州。全国各地争相采取先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等变相税收优惠政策吸引投资，这些优惠政策力度远超赣州执行的西部大开发优惠政策，使得赣州与其他地区税收优惠政策相比优势并不突出。

（二）受财政制约，地方政府推行政策的力度有待加强

长期以来，赣州的经济基础薄弱，近些年，由于城市基础建设的快速扩张，导致地方财政负担加重，根据近五年的地方财政收入统计结果来看，赣州财政收入的增长率远低于赣州GDP在增长率。税收优惠意味着税收收入的减少，虽然中央反复要求各地不得层层下达财政收入计划任务，但在实际执行过程中各级财税部门仍然存在财税收入目标的任务考核。在新增企业有限的情况下，税收任务目标依旧存在，这就导致地方政府对于政策推行的积极性不高，导致政策实施深度以及广度有限，这一点，从2017年起赣州的税收优惠总额不再增加，以及税收优惠企业大幅度下降就可以看出。因而在短期内税收优惠政策必然会影响地方财政收入，长此以往，将不利于政策的持续推行。

（三）鼓励类企业认定难，部分产业目录条款定义模糊

2020年之前，赣州执行的是全国统一的鼓励类产业目录，地方税务部门反映鼓励类产业目录中专业词汇较多，又没有相应的细化解释，比如，在实际认定过程中税务部门曾提到：很多目录条款提及的“建设”，具体指的是提供建设业务取得的收入还是指建设完成后取得的经营收入难以把握。这就给相关部门认定企业是否符合鼓励类产业增大了难度。而根据中央文件的要求，地方政府对于鼓励类企业认定有很大的自由裁量权，据调查在实际工作中，相关部门的认定标准则过于严苛。在赣州第一轮西部大开发税收优惠政策实施初期，国家未明文规定认定的责任部门，致使省发改委、税务机关、工信委等行业主管部门之间职责模糊，容易形成互相推诿的局面，行政审批的程序复杂程度也降低了部分企业申报优惠的积极性。

三、西部大开发税收优惠政策实施建议

（一）丰富税收优惠形式，吸引外部投资

为了吸引更多的外部投资，形成“政策洼地”效应，建议赣州西部大开发税收优惠政策在现有低税率的优惠机制上，增加多样化的税收优惠形式。针对一些投资期长、投资回报率慢的特定行业，增加所得税征收实行税基式优惠以及税额式优惠，比如，采用加计扣除、加速计提折旧、减计收入等方式降低应纳税所得额，采用投资抵免等形式减计税额。针对高新技术企业，实行差别税率，可采用比其他地区更为优惠的税率，有利于吸引更多高新技术企业入驻赣州，实现产业结构的优化和转型升级。建议在现有所得税以及关税优惠的基础上，扩大优惠税种范围，针对一些前期投入大的微利企业和亏损企业，如赣州特色脐橙果业、红色旅游业，实施增值税优惠政策，有利于增加革命老区人民收入，助力赣南苏区优势产业的发展。

（二）积极争取中央财政转移支付，减轻地方财政压力

政策促进地方经济的作用需要很长时间才能体现出来，为弥补因执行西部大开发税收优惠政策造成的短期内财政收入的缺口问题，建议地方财政部门加大对中央转移支付资金的争取力度，并扩展多形式的融资渠道，减轻地方财政压力。同时，为了提高地方政府推行税收优惠政策的积极性，建议省级税务部门根据税收优惠减征额适当调减赣州市财政的财税收入任务，并将西部大开发税收优惠政策落实情况纳入对各职能部门的绩效考核标准中去，在日常工作中平衡执行税收减免政策与组织税收收入二者之间的关系。

（三）放宽企业享受税收优惠的限制，提高企业申报积极性

在赣州实施第二轮的西部大开发税收优惠政策期间，可参照执行的《西部地区鼓励类产业目录（2020年本）》扩大了鼓励类企业的认定范围，但依旧存在鼓励类目录部分条款宽泛，造成各地税务部门执行情况不一致的问题。建议地方政府向西部部分省份学习，及时出台地方鼓励类企业认定管理办法以及相关细则，为了提高鼓励类产业的企业积极申报，简化鼓励类企业认定的行政审批程序。并在实际认定过程中，对鼓励目录中没有明确限制和界限模糊的地方优势企业，采用灵活的处理方式，适当放宽企业享受税收优惠的限制，扩大税收优惠政策惠及面。