我国农产品价格支持政策的问题与优化建议

陈丹凤

（武汉大学政治与公共管理学院 湖北，武汉 430072）

1 我国现行的农产品价格支持政策

1.1 最低收购价格

最低价收购又称为支持性收购，具体是指国家综合考虑市场农产品供求情况及市场价格，在种植开始之前先确定一个农产品最低收购价格，并将其向社会公布。当这个价格低于市场价格，农民可以在市场上自由销售农产品；当这个价格明显高于市场价格，国家出手按最低收购价向农民收购农产品，中央财政负责补贴收购部门的销售盈亏及相关费用。自2004年国务院下发《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》起，我国先后对稻谷、小麦等农作物实行最低收购价格，最低收购价格政策也成为了我国农产品价格支持政策的主要手段。

1.2 临时收储政策

对农产品进行临时收储是最低收购价格得以施行的保障，在我国，该政策涵盖的农产品有棉花、大豆、玉米、油菜籽等。当相关农产品市场价格低于临时收储价格，临时收储机制随即启动，中储粮管理总公司及各级地方储备粮公司按照临时收储价格挂牌收购农产品。从理论上说，市场价格上涨时，就可以不执行临时收储政策，但从实际上看，该政策目前已经趋向长期化。

1.3 目标价格试点

如今，最低收购价格和临时收储制度渐渐难以跟上农业生产方式的转变和市场特征变化发展，在实践过程中逐渐暴露出我国农产品国际竞争力不强、财政负担重、农产品政策性库存和市场价格居高不下的弊端。这种情况下，目标价格试点应运而生。

政府根据实际情况设定的农产品目标价格不会干扰市场价格的形成，农民可以自由出售农产品，在市场价格明显低于目标价格时，政府将差额补贴农民。东北三省、内蒙古和新疆分别于2014年对大豆和棉花启动了目标价格试点。三年后，棉花目标价格改革得以继续，而大豆目标价格政策则调整为生产者补贴政策。

目标价格政策的出台不仅保障了农民可以获得更加稳定的销售收入，大幅提高农民种植粮食的积极性，而且减少了农产品的仓容压力及相关额外支出，减轻了财政负担。但在具体操作过程中也遇到了一些困难，比如目标价格的制定、种植面积的核算等。

2 我国农产品价格支持政策带来的影响

2.1 保障农民利益

最低收购价格和临时收储政策值得肯定的方面是稳定粮食价格、保障粮食市场正常供给、保障农民利益、促进农民收入稳步增加等。我国农产品最低收购价政策随着农业的发展不断完善，粮食价格保持着温和稳定的上涨态势，农民的经济利益得到了很大程度的保障。

2.2 国内外价格倒挂

国内农产品价格受到最低收购价格和临时收储政策的双重保护，我国大豆、稻谷、棉花、玉米等农产品价格已经与国际市场价格十分接近，甚至超过了国际市场价格。国内外价格倒挂使得农产品市场面临着巨大的进口压力，高价国产农产品市场竞争力远不及低价进口农产品。

2.3 增加财政负担

国家临时收储的粮食没有实现高效流通，带来了巨大的浪费，也增加了财政的负担。由于国内外农产品价格倒挂，市场主体入市收购国内农产品的意愿较低，国家的收储压力日趋加重，扭曲了上下游市场的价格，甚至危害了整个产业链的健康发展。“国内增产—国家增储—进口增加”的尴尬局面一时之间难以打破，补贴政策也难以达到理想的效果。

3 我国农产品价格支持政策存在的问题

3.1 农产品保护价格缺乏市场依据

在制定农产品最低收购价时，政府往往会参考粮食的成本和历年的市场价格，这种方法并没有将农产品的供需关系很好地反映出来。粮食价格的走向是由政府来主导的，市场机制的作用却被忽略了。而且，我国粮食收购主要是由中储粮管理总公司及各级地方储备粮公司来执行的，其他市场主体参与很少，收购模式单一，市场环境距离公平合理尚有一段距离。

3.2 价格调控存在滞后性和顺周期性

我国农产品价格应急政策的出台通常是被动的、即景式的，而且需要不同部门反复斡旋，层层审批，存在一定的滞后性。在短期内，这种应急政策可能会收获不错的效果，但是从长期来看，又有可能造成市场价格的扭曲，甚至可能加剧价格的波动。

农产品售价走低时，政府部门补贴种植户；农产品售价上升时，政府部门补贴消费者。这种做法体现出我国农产品补贴政策的顺周期性特征，政府对农产品价格的宏观调控能力还有待提升。

3.3 政策落实不到位，缺乏法律支撑

在政策执行过程中，以家庭为单位的种植户处于相对弱势的地位，在企业逐利性的影响下，执行农产品价格支持政策的企业一方面有时会与政府讨价还价，压低农产品价格，另一方面，在收购过程中，有时会出现压价、限收、停收、拒收等情况，这些情况发生的原因主要还是相关法律法规不够完善或欠缺可操作性。

3.4 农产品补贴利益分配机制欠缺合理性

相对于对农民的直接补贴，我国偏重于农产品流通环节的补贴，而后者在提高农民收入、缩小城乡居民收入差距、提高农民种植积极性方面的作用远不如前者，一定程度上有违补贴政策的初衷。另外，农产品流通领域还存在着基础设施重复建设、市场管理不够规范、流通主体组织化程度偏低等问题，使得补贴的效果也打了折扣。

3.5 农产品补贴效率不高

农产品补贴效率不高在一定程度上是由补贴政策管理制度不完善造成的。首先，国有粮食企业收购者和销售者的“双重”身份使得一部分农产品补贴流失于中间环节。其次，由于农产品补贴种类繁多，由不同部门根据各自的职能分类管理，并于不同的时间段按照不同的标准发放，种植户领取补贴程序相对比较复杂，政府的管理成本也不小。再次，粮食补贴资金从中央拨付到地方，经过省县乡各级财政的分配，最后拨付到农民手中，流程较多，难免出现资金滞留的现象。

3.6 面临WTO规定补贴上限

农产品目标价格补贴在WTO“黄箱”补贴范围内，根据WTO 的规定，补贴力度必须在8.5%以下。我国加入WTO 后，“黄箱”补贴政策受到发达国家的广泛关注。目前，我国大豆目标价格补贴占产值的比重在8%左右，临近“黄箱”补贴上限，这需要引起注意，避免引发国际贸易争端。

4 美国农产品目标价格支持政策经验借鉴

4.1 补贴方式丰富多样

美国政府推出多样化的补贴计划供农业生产者自由选择，每个补贴计划还包含不同种类的补贴方式。以《农场法案》为例，为种植户提供了5种反周期支付基础面积计算方案和3种计划单产水平方案。在目标价格补贴参数和领取补贴时间的选择上，农场主们都是自由的。多样化的选择满足了不同生产规模和种植模式的生产者的需求，农场主的生产积极性得到了充分的调动，也收获了不错的实际运用效果。

4.2 多种价格并存

目标价格、商品营销贷款率以及市场价格共同影响着美国农产品的价格形成机制，与传统的价格支持政策相比，这种综合的价格形成机制更为科学合理，可以更好地反映市场的供求关系，缓和价格扭曲。

4.3 及时调整目标价格补贴政策

农业生产受气候、自然灾害等的影响较大，目标价格补贴政策也要根据实际情况作出及时的调整。在补贴资格、补贴品种、补贴面积、补贴计算方式、目标价格水平等方面，美国政府每年都会有一定的改变，提高政策的有效性与实用性。

5 我国农产品价格支持政策的优化建议

5.1 加快农产品价格支持政策法制化步伐

农产品价格支持政策的长期有效实施离不开法律的保驾护航。加快农产品价格支持政策法制化进程，尽快建立健全农业价格支持保护法律法规体系，使生产者的顾虑和政策风险系数将大大降低，农民可以放心大胆地从事生产经营活动。

5.2 补贴方式多元化，加大直接补贴力度

将政策向农产品直接补贴方向发展，逐步由“黄箱政策”转变到“绿箱政策”。农产品直接补贴的范围要更加全面，对中西部地区及农业生产条件恶劣的地区加大直接补贴的力度。粮食直接补贴标准参照不同地区粮食的生产成本及价格差距制定，使之更加科学化、合理化。各部门建立协同机制，提升农产品价格支持政策的效率，将节省出来的资金直接补贴给农民，切实增加广大农民的收入。

5.3 加快农业保险的探索利用

2019年中央一号文件对我国农业保险政策提出了“扩面、增品、提标”的要求，并要求扩大“保险+期货”试点。随着市场重新获得农产品的定价权农民面临的主要风险就是价格风险，而这目前还没有被纳入政策性农业保险的保险责任。如果农产品价格大幅波动，无人可以帮助生产者承担损失。目前，虽然已有多地试点农产品价格保险，但还没有在全国范围内进行推广。因此，现阶段还需完善中国期货及期权交易平台，努力推动“保险+期货”的风险管理模式在全国普及，为农产品目标价格保险的普遍实施打下坚实的基础。

5.4 建设农产品价格信息平台

农产品价格信息平台的建立有助于政府提升对农产品价格的宏观调控能力。充足的市场信息、畅通的信息渠道和可靠的信息来源是供需双方达成交易的有力保障，减少信息的不对称可以维持农产品市场的供求平衡。加快农业部门的价格监测中心和大型批发市场价格信息平台等的建设，发布具有整体性与时效性的市场信息，有助于政府制定更加科学合理的宏观调控政策。

6 结论

单纯以目标价格代替最低价格不适应我国目前农业的发展情况，应采取分品种实施价格支持政策的策略。一方面，为实现粮食安全战略目标，对稻谷、小麦等关系国计民生的农产品，继续实行最低价格保护性收购。另一方面，调整农产品领域市场与政府的关系，把农产品的定价权交给市场，而政府负责对农民进行补贴，市场化改革与保障农民利益不可偏废，分品种施策，渐进式推进，推动农产品价格调控制度不断走向完善。