论农村宅基地在城市化进程中的有效利用

2022-11-11张博文

现代农业研究 2022年5期

张博文

（黑龙江大学黑龙江，哈尔滨 150000）

1 农村宅基地制度的演变

1.1 建国初期

建国初期农民是享有宅基地的所有权的。建国初期经过长时期的战争动荡，产业凋敝，百废待兴。国家为了恢复生产，使没有土地的农民进行耕种，保证国家粮食供应的基本需求，便采取了将集中了国家大部分土地的地主和富农的土地平均分配给农民的政策。该政策的实行激发了农民的生产积极性，为战后重建打下了坚实的基础。农村宅基地制度的设立除了恢复农业生产外，还是我党对人民实现诺言的体现。在土地革命时期，我党就将把封建土地所有制变为农民土地所有制定为目标，这一政策的设立为建立工农联盟为基础的社会主义国家打下了坚实的基础。解放战争全面胜利后，在全国尚未进行土地改革的地区进行重新划分也是实现我党对全国农民群众最初的诺言。在1950 年的颁布的《中华人民共和国土地改革法》中，对于没收地主所有的土地及地上建筑有了明确规定，这也为新中国成立后的土地改革奠定了法律基础。在这个时期虽然没有将房屋土地与耕种土地相分离，但是根据地随房走的、房随地走的原则，自然也就享有了对宅基地的所有权。

1.2 三大改造时期

为了使我国进入社会主义初期阶段，实现把生产资料私有制转化为公有制，同时也是为了实现更好地集中资源进行农业生产，我国开始进行农业合作化运动。在1963 年颁布的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》对于农民土地及地上建筑物做出了较为明确的规定，同时也明确规定了宅基地的所有权归村集体所有，村民不可以随意流转。但是宅基地上的附着物归村民所有。村民对于宅基地有不设期限的使用权，村集体不能随意没收或者将其使用权转移给第三人。使用宅基地的村民可以将宅基地上的建筑物流转给第三人，但是宅基地仍归村集体所有。

宅基地制度的确立在我国近现代的发展中起到了重要的作用，一方面他使农民拥有居所，可以安心从事生产，为建国初期的经济恢复以及改革开放时期的经济快速发展打下了坚实的农业基础；另一方面，宅基地只保有使用权而没有所有权，这很好的限制了土地兼并，不仅遏制了财富的过于集中，同时也防止了财富与土地的过度捆绑。虽然随着城市化进程的不断加快，我国宅基地制度出现了一些问题，但是其做出的历史贡献仍不可忽视。

2 我国农村宅基地的特征

2.1 主体严格受限

根据《宪法》第十条的规定，村集体获得了宅基地的所有权。根据《民法典》第三百六十二条的规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。此处所说的“宅基地使用权人”在现行法律下我们将其规定为村集体中，具有申请资格的成员。从宅基地的无偿性和福利性角度出发，这样规定是符合具体情况的。

2.2 客体严格受限

为了防止国有土地被滥用，《民法典》第三百六十二条也规定宅基地所设立的客体是集体所有土地，这样也就对宅基地的设立进行了严格的限制，防止城市土地被人一设立宅基地的名义所滥用。

2.3 福利性

宅基地是我国“居者有其屋”思想的体现，也是实现共同富裕的一项保障措施，因而宅基地的获得都是无偿的，其出现的目的是为了保障集体成员维持最基本的生活。宅基地的获得来自于村集体的分配，村民不需要任何对等支付，这体现了宅基地的福利性。通过土地承包，村民实现“耕者有其田”，可以维持基本生计；通过分配“宅基地”，村民得以实现“居者有其屋”，维持日常生活。

2.4 不受时间限制

作为一种具有福利性质的特殊用益物权，宅基地本身并没有使用时间的限制，宅基地不会因为期限届满而自动消灭。并且使用人对于宅基地上所建设的附着物也永久的享有所有权，并有对其进行修缮维护的权利。

2.5 流转、抵押受限

宅基地作为特定主体才能享有的具有福利性质的用益物权，其本身也具有诸多限制。根据我国《土地管理法》第六十二条的规定，村集体成员每户只能有一处宅基地，而宅基地的面积大小严格符合当地的地方性政策规定；如果村集体成员转让或者出租了宅基地上的自己所有的房屋，然后再次向村集体申请获得新的宅基地的，一律不予支持。根据《民法典》第三百九十九条的规定，宅基地不得进行抵押。因此，宅基地也不具有进行抵押的资格。同时，宅基地的流转也受到严格限制，即允许宅基地在村集体成员间进行流转，但是严禁流转向村外成员。

综上所述，农村的宅基地具有极强的福利性这一特点，但是其本身也有严格的身份性要求，并且在流转上存在着诸多的限制。村集体成员可以免费获得宅基地，在宅基地上建造房屋，并进行非营利性活动，从而获得房屋的所有权与宅基地的使用权，这也从侧面体现出宅基地是一个以村集体成员身份而延伸出来的一个特殊的用益物权，其设立的根本目的还是为了保障村集体成员的基本生活，同时维护社会的稳定。

3 城市化进程中所产生的农村宅基地问题

新中国成立后，为减小城市压力，合理分配本就匮乏的社会资源，通过各种政策来限制城乡之间的人口流动，从而渐渐形成了一种城乡分割的社会结构。改革开放初期，为了更高效的利用庞大的农村劳动力，吸引农村人口进入城市，我国进行了农村经济体制改革，以此推动农村剩余劳动力进入城市，在这个阶段我国城市化进程大大加快。目前我国城市化率为63.89%，相比于改革开放前的19.4%有了巨大的飞跃，但是在告诉城市化这一过程中，关于农村宅基地的问题也不断涌现。

3.1 农村宅基地被闲置

城市化进程加快，会导致大量的农村人口涌入城市，从而造成宅基地被闲置，资源被浪费。农村宅基地被闲置主要是通过以下几个方面所展现出来的。首先，很多农民已经进城，但是不愿意转让宅基地，因为按照中国民间传统习俗来说，家中的老宅是祖宗的遗产，没有了老宅人也就断了根，便成了无根之木无水之萍。因而很多人虽然已经离开了农村定居城市生活，但是宁愿农村宅基地被闲置着，也不愿意将农村宅基地转让出去，或者是交回村集体。其次，宅基地转让十分困难。因为城市化进程对农村的影响往往是对整个村集体的影响，这有时候会导致一个村集体大多数人都举家搬入城市居住，而原本的村子并没有多少人居住。但是宅基地的转让是以同一村集体的成员为前提条件的，而大量的农村人口外流导致同一村集体内想要进行宅基地转让十分困难。最后，村集体成员占有多个宅基地。我国法律明确规定，一户只能有一个宅基地，宅基地的面积也受当地政策的严格限制。然而随着大量农村人口流入城市，大量宅基地被闲置，因而出现了一户占有多个宅基地的情况，从而进一步造成了农村宅基地资源被浪费。

3.2 宅基隐私下转让现象日益加剧

宅基地私下流转现象日益增多。我国对于宅基地的转让是有严格限制的，并且严令禁止宅基地转让给集体成员以外的人。随着城市化进程的加快，越来越多的农村集体用地变成了城市用地，农民通过宅基地上建筑的拆迁获得了不止一套的房子，获得房屋后的村集体成员为了追求财富最大化，便将房屋出租甚至是直接转让给村集体成员之外的第三人，这明显是与我国法律相违背的，而这种情况在东南沿海等经济发达领域更为明显。

3.3 小产权房诸多问题日增多

城市郊区以及城中区的拆迁，导致大量的小产权房，出现很多关于小产权房的问题。在法律上，小产权房是没有产权的，这种房屋既没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，其购房合同也不能在房管局备案，因此无法得到合法有效的房产证，并且也不可能拥有产权证。同时，在小产权房的交易上只有合同可以对双方进行限制，但是因为其是村集体成员向村集体以外的个体进行转让，因而无法进行过户登记，可能出现一房多卖的情况。

3.4 农民权益未受到平等保护

农村宅基地流转受到限制，侵犯了农民的合法权益。同样是自己花钱获得的的房子，城市居民可以自由流转买卖，而农村的房屋流转却因为宅基地与地上建筑物的不可分性而受到种种限制。虽然国家对土地管理有长远目标和宏观战略眼光，但是从农村集体成员的角度来看这显然是不公平的。同时，由于宅基地的流转受到很大限制，导致了农民想要迁徙也受到了很大的阻碍，从而导致了农民群体的发展受到了限制。

4 应对城市化进程中宅基地相关问题的建议

虽然我国目前的城市化率已经到达了63.89%。但是城市化的进程还远没有结束，我国的城市化率有可能在未来的一段时间内增长到75%甚至更高的一个水准，因此想通过城市化进程的停止来解决农村问题包括宅基地的问题显然是不现实的。

4.1 农村宅基地流转规范化

我国现阶段任然是对宅基地的流转进行严格的限制，但这些限制性规则毕竟是来自20 世纪50-60 年代的相关法律，在城市化进程高速发展的今天，有些规则已经显得不再那么合适了。

我国虽然面积辽阔，但是人口众多，尤其是在东南沿海发达地区发达地区，人口尤为稠密，但是与之相对应的土地面积却十分狭小，人均土地面积较少，人地矛盾激烈。而与之相反的是，在城市郊区和边远农村地区，不仅人口较少，甚至有大量土地被闲置。这也是为什么会在城市郊区出现小产权房的原因，其本质上还是一种供需关系的体现而小产权房这种不合法的宅基地流转也导致了社会矛盾的增多。宅基地流转规范化可以很好的解决人地之间的矛盾，小产权房的现象也会自然消失。

同时，农村宅基地流转规范化也可以加快城市化的进程，促进农村经济发展。对于城市而言城市化进程的不断加快，导致城市用地紧张，同时劳动力不足的问题也会限制城市化的进程。如果农村宅基地可以规范流转，则可以缓解城市用地不足的困境，并且将大量劳动力解放出来，为城市建设提供新鲜血液。对于农村而言，宅基地流转规范化可以将土地更高效的利用起来，从而吸引更多的外来投资，从而促进乡村经济的振兴。

4.2 完善农民有偿退出宅基地的相关规则

在传统思想中宅基地及建筑物是祖上留下的遗产，不能轻易舍弃，在这里宅基地就体现出了它原始的私人财产属性，而不是法律上规定的集体属性和福利性，自然谁都不愿意白白将自己的财产拱手让人。为了使农民愿意自觉地从村集体宅基地退出，国家可以对其进行一定的补偿。比如说如果农民外出打工的地点比较固定，且累计时间较长，农民工可以选择用其原有的宅基地和地上建筑物在打工地免费置换一套房子，或者是抵消置换房屋的部分价款；如果农民外出务工没有固定地点，且有意愿退出原有宅基地的，当地政府可以给与一定的补贴，以此降低其进城生活的成本。这些措施既可以促进农民进程务工加快城市化进程，也可以促进农村土地更高效的利用，还能降低农民进城生活的相关成本。

4.3 提高农民工的社会地位

目前，我国的城市化率已经到达了63.89%，然而户籍人口城市化率却只有45%左右，两者之间仍有近20%的差距，这一差距既是城市化率进一步提高的阻碍，也是农民无法完全脱离宅基地进入城市生活的客观体现。

我国每年都会有春运这一现象，而春运的主力大军就是农民群体。农民因为谋求生计和对城市的美好向往而离开农村进入城市务工，然而因为种种原因他们却不能在城市落户，最后还要回到农村，这就导致了我们常说的“伪城市化”现象出现，而且农民也不可能真正意义上脱离宅基。农民工进城往往从事的是一些最底层的社会工作，他们收入微薄生活艰苦，而近些年来居高不下的房价又使他们在城市中买房困难。而农民及其家属在城市也很难享受到与城市户口相同的社会福利待遇，他们在教育、医疗以及就业等方面都难以得到保障，因而最终还是要回到农村。面对城市的巨大压力，使想要进城定居的农民的宅基地合法的流转起来，既可以减少农村资源的浪费，也可以发挥宅基地上房屋的财产性的作用以及宅基地本身的福利性质，使农民能够更好地进城安家，减小其所面对的生活压力，提高其社会地位。