构建我国国土空间规划体系的相关探讨

文／盛韩微 中联西北工程设计研究院有限公司 陕西西安 710000

引言：

国土空间规划实际上是多规合一过去我国有各种各样的规划，特别是主体功能区的规划、土地利用总体规划、以及城市建设规划，把这三个规划结合在一个规划当中，就是国土空间规划。它背后的理念和价值在于生态保护、经济发展、城市建设等的综合考量，要求地方政府系统性地思考土地整体发展和规划以及利用问题。而国土空间规划体系的构建主要是为了对国土空间实施用途管制，确保我国国土空间能够合理开发。

1、关于国土空间规划的解读

1.1 国土空间规划的理解

构建统一的国土空间规划和用途管制制度是《生态文明体制改革总体方案》确定的重大改革任务。国土空间规划有3个方面需把握，因为规划是面向未来的，所以要把握未来发展态势；做好空间规划，必须要掌握一定规律；具体操作时候要有适当的方法，也就是国土空间规划应从不同趋势中把握有利的趋势，同时方法也要因地制宜，对于国土方案规划同样面临着发展趋势，国土空间规划主要需要以整个生态文明作为基础条件进行整体方案规划，现在空间治理已经是3.0时代，1.0时代是我国刚刚建国时期，计划经济下推动城市化和工业化，改革开放以后市场经济推动工业化，现在是以生态文明建设推动社会主义现代化建设，所以3.0时代与过去工业化时期是不一样的。国土空间规划中所说的空间规划也叫做三份原则、两份研究、一份规划、两份协调、一份成文，所以空间规划是一个体系，事前有规划、事中有监测、事后有问责。国土空间规划离不开土地，土地是人类赖以生存和发展的物质基础和空间基础，它包括了大气、土壤、地下空间、社会空间。也可以把土地看作是一个人力系统，水、土、气、生、光、人为一体化的，也就是说今天所说的生态文明是基于这六大要素体系的，人和其他五个要素之间的关系非常密切，所以要构建一套新的理论体系来支撑国土空间规划。

1.2 关于国土空间规划工作的重要指示

生态文明建设是党的十八大以来一项非常重要的体制建设内容，从2012年党的十八大召开时就已经明确要大力推进生态文明建设。2015年中央的生态文明体制改革总体方案明确了要构建以国土空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划。2016年2月中央城市工作会议进一步对于加强城市规划、建设管理工作提出了若干意见，比如划定城镇开发边界、推进城市总体规划和土地利用规划的衔接，推动两规合一，这实际是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。而建立国土空间规划体系、完善空间治理体系的思路随着19届三中全会党和国家机构改革决定的发布变得更加明确。生态文明思想包括了6个方面：（1）人与自然和谐；（2）绿水青山就是金山银山；（3）良好生态环境是最普惠的民生福祉；（4）山水林田湖草是生命共同体；（5）最严格是制度和最严密的法治；（6）共谋全球生态文明建设。这些重要的论述特别强调了生态文明的建设是关系中华民族持续发展的根本大计，现在已经到了一个重要的关键期、攻坚期和窗口期，还强调了生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。想要合理开展国土方案规划，应始终保持强化自然生态文明建设的基础定力，不能由于社会经济遇到困难和问题就产生懈怠或者抵触心理，更不能以牺牲自然环境作为城市经济提高的基础条件，严重甚至打破自然环境平衡，突破生态保护的底线。为了从根本上开展国土空间规划方案，各个地区政府应以自然生态环境作为基础条件，积极探索和研究以生态文明优先、绿色发展作为引导的高质量、高水平的发展趋势和途径，始终坚持底线思维模式，以国土空间规划为依据，把城镇、农业的生态空间和生态保护红线立足于本地资源禀赋特点，凸显出本地优势。

2、我国国土空间规划体系的情况分析

2019年，中共中央国务院正式颁布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，该项意见的提出标志着在生态文明新时代背景下，多规合一的国土空间规划体系的总体框架基本形成。过去我国空间类的规划类型众多，相关体系的形成反映了我国自新中国成立以来在建设新中国的过程中在不同的历史时期我国社会的一种发展需要。就像80年代我国提出了土地利用规划，90年代提出了海洋功能区划、到了新世纪提出了主体功能区的规划。这些空间类的规划类型在解决实际问题的过程中虽发挥了积极作用，但是在当前发展的历史阶段中有很多新的问题逐渐暴露出来。具体包括以下几方面：（1）规划内容的重叠和冲突，例如，在2016年海口多规合一的规划中，耕地、城市建设用地、和林地的建设应用矛盾突出，有很多的重叠，海南省的多规合一总体规划编制完成后，一共解决了1300多km的冲突空间，即便是一个面积只有1600多km的厦门市，图斑面积差异就能够达到306km，这些冲突问题大大降低了管控空间的有效性，对于资源环境的保护是不利的，不仅降低了行政审批的效率，也对公众参与监督造成了很多的新问题。（2）规划类型的多样性，我国关于空间类的规划类型有上百种，依据法律编制地占据1/3，而一些类型比较繁杂的规划由不同的部门管理，同时也建立了不同的管理体系，这样一来各部门之间的协调就会变得困难，不利于城乡规划改革的顺利实施。若从整体上来说，国土空间规划包括空间规划和发展规划两大类型，其中空间规划被划分为资源保护和建设开发，目前来看空间规划仍缺乏综合性，如此一来很多规划的矛盾就逐渐凸显出来。（3）内容繁杂、标准不统一，由于空间类的规划类型较多，不同种类的规划都有一套标准，如果编制期限和数据来源不同，则编制的进度也就不同，规划目标的对接就会出现困难。而且多归的标准体系各不相同，若在不同类型的规划中落实相应的技术标准，就会出现空间主体矛盾。（4）体系覆盖不够全面，国土空间规划中的空间规划注重空间落实，而国土空间规划中的发展规划注重战略指引，二者之间从纵向层面上来讲存在规划割裂的问题，不利于空间资源的合理配置，容易出现行政资源或者规划资源浪费的情况。而且当前我国普遍存在发展建设规划大于保护修复规划的现象，特别是在海洋或者沙漠等自然生态空间资源尚未做出有关环境保护的系统性规划。（5）体系定位模糊、实施有难度，虽然我国出台了不少有关建立国土空间规划体系的意见，但在法律层面上还缺乏权威性，难以确保国土空间规划的科学性和规范性。体系定位还不够清晰，要想全面落地实施还存在一定困难。（6）体系建设不能满足社会发展需要，随着我国社会经济的迅猛发展，国土空间规划的理念和体系已经跟不上社会发展的步伐，难以满足时代要求，虽然现阶段要求国土空间规划体系要逐步向生态文明和以人为本方向转变，但是在实际构建过程中，生态文明和以人为本的理念并没有完全得到落实，使得国土空间规划体系的科学性和权威性遭受到质疑。

3、构建我国国土空间规划体系的重要意义分析

从上述国土空间规划体系的情况分析可知，现阶段我国国土空间规划体系的构建还不够完善，存在体系覆盖不全面、定位模糊、规划内容重叠冲突等多方面问题，因此当下完善规划体系是一项重要任务，从国土空间规划体系构建的意义上来讲，它的重要性具体体现在以下几方面：（1）构建完善的国土空间规划体系能够督查耕地的保护情况、土地的节约和集约化利用情况、国土空间规划的编制执行情况、土地管理执法机关对土地管理以及法律法规的执行情况、土地整体利用情况。不仅如此还能够解决空间无序的问题，虽然我国自然资源丰富，但是人均占有水平较低，尤其是一些重要资源的空间分布与人口的空间分布不够契合，随着人们的空间开发活动不断增长，难以实现重要资源的合理配置，资源短缺问题、环境承载能力上限问题日益凸显，通过构建完善的国土空间规划体系，人类空间活动就有了规律，从源头上解决了资源短缺和环境污染等问题。（2）国土空间规划体系的构建是解决规划冲突的重要手段，过去的各类规划自成体系，相互衔接不够，种类繁多，导致空间上的重叠和内容上的重复，包括在技术方面也存在很多差异，时限不同，技术标准包括底数、底图都不一样，部门之间协调难度很大。其中一些主要的规划体系虽有自身优势，但也有一定的局限性，每一种规划在产生的时候都有它的历史阶段和定位，所以既有优势也有劣势。通过空间规划体系的系统性构建，能够对每一种规划的定位和功能进行明确，梳理清关系，解决部门规划矛盾，有助于形成规划合力。（3）国土空间规划体系的构建是规划体制改革深化的重要途径，过去的规划在政策层面或者法律层面都缺乏一定的科学性和权威性，地方政府对上级审批的把关经常有不满意的情况出现，重规划轻实施，加上要统筹五位一体的问题、区域和城乡的问题，在这些方面做得都还不够，再者是刚性的东西没有控制住，弹性的地方又不够，规划的技术体系互相不协调，包括用地分类的标准、编制规划的时间、分类的统计等都有问题，所以在实施的时候不清楚到底应该以哪个规划为主。基于空间规划体系的构建可以深化规划体制的改革，明确改革的具体方向，强化空间管控，填补空间规划的缺失，有助于各部门之间凝聚共识。

4、国土空间规划体系构建应遵循的原则

（1）体现战略性：国土空间规划体系的构建首先要体现出国家意志，按照党的十九大报告要求要划定三条控制线分别是生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界，这些指标都要通过国家规划来明确，并且通过国土空间规划纲要逐级经过省、市、县传递下去，体现出规划的传导作用，特别是一些约束性的指标，由此确保国家在生态文明建设以及其他重要发展战略上的落实。

（2）体现权威性：根据我国《建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的相关要求，现阶段的国土空间规划工作开展中不仅是为了建立体系，更主要的是监督实施，可以说规划编制的目的就是为了推进规划未来在政策目标上的落地实施，所以在权威性的强化方面要强调先规划后实施，规划一经批准就不得随意修改和违规变更，因此国土空间规划体系的构建要特别强调刚性管控的内容，以及战略的引领作用。

（3）体现操作性：就是上述所提到的各种指标控制线的分解落实，另外建立传导机制来推动政府管理的“放管服”的改革。要强调谁组织编制、谁负责实施，实现国土空间规划体系的“能用、管用、好用”。

（4）体现协调性：在我国土地资源的配置中，要想将市场经济体制的作用发挥出来，就要以宏观经济政策为主导，改变过去由政府主导的管理方式，加速城镇化建设。另外在体系构建过程中要以地区经济发展的实况为基础，强调各部门之间的协调性，政府部门要发挥出引领作用，将地区的经济开发交给市场，激发竞争潜力，利用规划体系为城镇化建设提供基础保障。

（5）体现适应性：当前我国社会经济正处于高速发展的阶段，新时期的国土空间规划体系的构建必须秉承绿色发展的理念，满足当下社会发展所需，加快土地利用方式的转型，做到与时俱进。其次要适应改革要求，针对相关空间规划的内容进行整合，吸取核心。此外，需借鉴一些发达国家的国土空间规划体系构建的经验，比如日本、美国、德国等国家，但需注意不能完全照搬，因为很多方面并不能适应我国的国情，在吸取其精华的同时还需统筹发展。

（6）体现循序性：我国国土空间规划体系一直以来都是自上而下进行编制的，不仅对整体空间规划体系做出了安排，对市、县、乡镇区域的空间规划也有详细的安排，是逐层递进、细化发展的。所以在新时期国土空间规划体系的构建上不能够忽视规划体系的循序性，只有环环相扣、统筹整体，才能使空间规划体系的作用充分发挥出来。

5、新时期我国国土空间规划体系构建的建议

（1）贯彻新时期社会发展理念：针对新时代的新问题，要重点关注生态文明建设，包括建设美丽中国，促进人与自然的和谐共生，贯彻新发展理念，推进区域协调发展战略和乡村振兴战略，无论是什么样的规划首先应该是一个注重集成和创新的规划，也就是并不能完全摒弃原有规划原则以及规划的相关内容，而是要集成原有规划的一些优点，在此基础上进行优化和创新。比如长江经济带流域、城市群等特定区域或者是特定领域的空间规划，要体现出其特定功能，在空间开发和保护利用方面要将当前的发展理念融合进去，做出针对性的安排。

（2）深化多规合一改革：不同部门之间的沟通不协调性是造成国土空间规划矛盾问题产生的基本原因。针对这一现实问题，可通过信息技术建立信息平台统一的数据中心，使各部门都能够使用统一的系统，实现国土空间规划的充分协调，在同一个时空维度和平面上对话，这样一来就能够及时交流问题、发现问题和解决问题，保障规划体系的落地和实施。地方政府部门要以国家、国土空间规划的相关政策要求为指导，提升对国土空间规划的重视程度，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是推动未来发展方式转变的一个重大举措。要通过信息平台建设、立法立规、体制机制改革来构建新时期的国土空间规划体系，解决规划不科学、重叠冲突、条块分割、执行刚性不足等问题，为优化国土空间开发格局奠定坚实的基础。

（3）提高规划体系的科学性：展开对规划范围内以及相关地域的资源环境承载能力和国土空间适宜性的评价，由此作为一个非常重要的科学评价基础认识所在地域资源环境方面存在的弱项，对于资源环境利用的方法以及生产、生活、生态3类空间之间存在的关系进行识别，通过识别进一步研究制定该地区生态保护红线的划定范围，永久基本农田控制线的范围，以及城镇开发边界控制线的范围，进而设定国土空间开发利用保护的底线。其次要意识到国土空间规划体系解决的是全域、全要素的规划，所谓全域是指过去城市总体规划，主要围绕着规划区以内的空间进行规划。而科学性是建立在陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间的统筹，包括区域的统筹和协调。通过统筹的方式让国土空间规划能够在一张图上进行规划，避免规划冲突的问题，真正提高管控能力。在此基础上，不仅要关注自然资源的利用和自然生态空间的保护，还要关注地方的人文禀赋，运用城市设计方法，提高国土空间的艺术性和舒适感，让人们对于国土空间的谋划和体系的构建有一个认同感。

（4）明确各部门职责、避免发生冲突：国土空间规划体系的构建重点强调的是协调性，不仅要统筹发展，还要确保相关领域的平衡发展。在国土空间规划体系构建前，各部门之间经常会发生矛盾，主要原因是由于职责不够明确，凝聚力不足，在空间规划方面缺乏一致性，不仅会导致矛盾冲突，还会造成资源的浪费，难以提升空间开发效率。在追究具体责任时，由于没有完善的体系，责任划分不明确，而无法进行追究。所以地方政府要加强重视责任划分的问题，明确各岗位职责，在发生冲突时能够有章可循，将责任落实到人头，避免分歧，进一步提高空间开发效率。另外要根据空间规划体系构建的要求，建立由多个部门共同参与协调的工作机制，完善管理流程，协调矛盾问题，保障国土空间规划的顺利实施。

结语：

国土空间规划是一个国家空间发展的指南，在规划过程中要明确规划主体，所以需要构建一套完善的空间规划体系来进行职责的划分，解决各部门之间的矛盾冲突。论文针对国土空间规划的内涵进行了详细解析，分析了我国国土空间规划体系的情况、规划体系构建的重要意义和原则，并提出了笔者的个人建议，希望通过论文的论述，能够为国土空间规划体系的构建提供一些参考，为我国社会经济的高质量发展贡献一点微薄力量。