打通村社分账节点 推进农村集体产权制度改革

陈 淑/江苏省南京市农村合作经济管理站

江苏省南京市持续深化农村集体产权制度改革，取得了一定成效。尤其是从2020年起，整市稳步推进村级集体经济组织与村民委员会分账管理改革，有力强化集体经济组织的市场主体地位，优化集体经济发展制度环境。

改革动因

深化农村集体产权制度改革的任务要求。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”集体产权制度改革越深入，越需要其他改革举措协同配合，增强改革系统性。村社分账节点不打通，农村集体产权制度改革整体效果就会打折扣。实施村社分账管理改革，是在全市全面完成农村集体产权制度改革阶段性任务基础上，巩固提升农村集体产权制度改革成果的关键一招。

构建新型乡村社会治理体系的客观需要。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，要“以完善产权制度和要素市场化配置为重点”，“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制”。推行村社分账，有利于推动村级集体经济组织与村民委员会各司其职，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务，促进农村社会治理能力提升和治理体系现代化。

切实解决集体经济发展困境的重要举措。城镇化进程中，农村居民转为城镇居民的不断增多，农村社区的居民构成日趋复杂。原集体经济组织征地补偿、集体不动产收益的分配问题需要通过分账管理加以明晰和妥善解决。南京城镇化率高，“小村大社区”现象突出，归属两三千人的集体资产要为三五万人的新社区提供社会公共服务，为集体资产流失、平调留下了空间。新出台的《农村集体经济组织财务制度》也明确，“具备条件的农村集体经济组织与村民委员会应当分设会计账套和银行账户”。

优势条件

具备坚实的工作基础。南京市委市政府高度重视农村改革，专门设立农业农村改革专项小组，建立了上下畅通、协调有力、运转高效的工作体系。作为全国第二批农村改革试验区，南京市持续深化农村集体产权制度改革，不断完善农村集体资产股份权能，积极开展试点试验。全市镇村组三级集体资产全部摸清，集体资产登记、保管、使用、处置等制度建立健全，涉农村社股份合作制改革和集体经济组织登记赋码全面完成，农村集体经济组织特别法人地位依法确立，归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度逐步形成，试验任务顺利通过到期验收。

具备清晰的改革思路。2020年，经市政府同意，南京市农业农村局、市财政局、市民政局出台《关于稳步推进村级集体经济组织与村民委员会分账管理改革的指导意见》，提出按照“一年开展试点、两年整体推进、三年完善提升”的总体部署，全面推进村社分账，进一步深化农村集体产权制度改革，逐步建立起职责明晰、稳定协调的基层组织管理体制，产权清晰、管理科学的农村集体资产运营管理机制，体系健全、科学有效的村级财务核算和监督机制，保障全面、合理统筹的农村公共服务各级财政分担机制，适应社会主义市场经济要求的充满活力的股份经济合作社运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，巩固和完善农村基本经营制度。

具体举措

试点引路示范引领。溧水区作为唯一的整区试点，按照“一年全面完成、两年完善提升”要求，将村社分账管理改革纳入全区重点改革清单，层层压实责任，项目化统筹推进，实时掌握工作进度，定期召开专题会商，及时破解梗阻难题，第一年即实现了94个股份经济合作社全部单独建账、轻装上阵。麒麟街道改革需求强烈，定为江宁区试点。该街道积极筹划，迅速推进，成效显著。各试点经验成果为整市推进提供了模板，树立了样板。2021年，村社分账管理改革被列为市领导联系重点改革任务和全市农业农村改革重点事项。全市攻坚克难、持续发力，提前超额完成年度村社分账改革目标任务。

设计前移指导前置。市级制定《关于村级财务村社分账的实施方案》，绘制改革“施工图”，为各区实践提供精细化指导和靠前服务。溧水区在市指导意见和工作方案基础上，率先出台《关于开展村级集体经济组织与村民委员会功能分离及分账管理的实施意见》，制定《农村政经分开资产负债权益划分工作方案》《关于村社分账会计核算操作规定》，在区级层面将改革蓝图转化为“实景图”。各区均出台专门文件。全市坚持扁平化交流、标准化生产、常态化协调。举办多层级多场次的专题培训，多个区组织镇街经管站站长、村会计到先行试点地方现场观摩学习取经。

分清权责分工协作。农村集体经济组织是承担集体资产经营管理服务等经济事务、由集体经济组织成员所组成的经济性组织。村委会是以办理公共事务为重点，为全体村民服务的基层政务性组织。两类组织要厘清职责分工、民主议事决策及开支审批权限。确保村集体经济组织和村委会在党组织的领导下，理顺权责关系，发挥主体互补性，构建分工协作格局，强化形成促进乡村发展和治理、带动农民增收推动共同富裕的整体合力。

账户分设资产分管。农村集体经济组织凭《农村集体经济组织登记证》办理公章刻制，申请开设银行账户。村民委员会保留原银行账户。农村集体经济组织依法代表集体行使所有权，包括资源性、经营性、非经营性等资产所有权，所有集体资产登记在农村集体经济组织名下。货币资金和各级财政补助资金按性质和用途分别划归村、社账户管理和使用。

核算分立账务分明。村委会账套主要核算公共服务管理费用和社会公益开支。村集体经济组织账套主要核算集体资产经营管理活动中发生的资产、负债及所有者权益变动。建立完善农村基本公共服务项目清单制度，按照行政管理类、社会公益类、村民福利类，逐项合理划分承担主体。农村集体经济组织根据收支情况从净收益中提取一定比例的公积金公益金。村委会利用公益金之外的村级集体经济组织资金，支出公务服务开支的，通过相关科目入账。分账后的集体“三资”使用情况根据有关要求进行公示。

“两实一虚”统一管理。全市完成农村集体资产监督管理综合平台升级改造，村集体经济组织和村委会业务纳入一个平台，实施财务管理、资产管理、合同管理、审批等统一管理。每个村设立“村民委员会账户”“村级集体经济组织账户”两个实体账户，满足两个组织分开做账的需要；设立一个虚拟账户，便于生成合并报表，满足统计、分析、管理的需要。组级集体经济组织账户也可纳入平台实行统一管理。

发展有劲保障有力。充分发挥农村集体经济组织功能作用，大力发展新型集体经济。对内组织分散化的成员，与农民建立紧密利益联结机制，盘活用好集体资源资产，促进资源向资产乃至可增值的资本转变；对外发挥平台载体功能，承接运营各类政府扶持项目，对接工商资本，形成政府、社会资本、村集体和农民合作共赢共享机制。完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制，完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保支持。□