宁阳县保安村集体产权制度改革路径研究

2022-11-10张春明

山西农经 2022年8期

□张春明

（1.青岛农业大学管理学院，山东青岛 266109；2.宁阳县农村经济管理服务中心，山东泰安 271400）

1 基本情况

保安村位于泰安市宁阳县以北，山东华宁矿业集团驻地，共168 户649 人，耕地40.87 hm，“两委”干部5 人，党员30 人。2020 年村集体经营性收入达到95.68 万元。作为典型的农业村，该村积极响应农村集体产权制度改革号召，通过广泛发动，精心组织，严密程序，于2018 年8 月26 日召开保安村股份经济合作社成立大会，标志着保安村集体经济组织正式成立。保安村“三变”改革（即资源变资产、资金变股金、农民变股东）的成功探索，理清产权归属，明晰权责，规范管理和服务，实现了村集体经济发展壮大。先后荣获“全省干事创业好班子”“省生态文明乡村建设先进村”“泰山先锋红旗党支部”等荣誉称号。

2 改革做法

2.1 广泛发动，讲透改革政策

2.1.1 研究改革，弄懂程序是基础

保安村按照宁阳县农村集体产权制度改革统一部署要求，及时召开村“两委”干部会议、党员大会、村民代表大会，认真传达上级改革精神，学习领会改革政策，研究部署改革工作流程，为产改工作做好铺垫。

2.1.2 广泛宣传，积极发动是关键

一项好的政策被很好地落实离不开广泛宣传发动。保安村将宣传发动作为关键性工作，通过逐户送发《致广大村民的一封公开信》，现场宣讲产权制度改革的相关政策，解答群众疑惑，耐心向村民解释组建股份经济合作社的目的、意义，获得了全体村民的广泛支持和衷心拥护，调动村民参与的积极性，将产改工作进一步推进。

2.1.3 群策群力，发挥集体智慧是保障

人民群众是历史的创造者，是社会前进的动力。该村召开村民代表大会通过改革决议，成立集体产权制度改革领导小组，支部书记任组长，对上级产改政策进行传达学习讨论，广大村民代表踊跃发言，积极献言献策，既保障了村民的知情权、参与感，又彰显了社会主义民主集中制的优势，奠定了保安村集体产权制度改革工作的坚实保障。

2.2 精心组织，做实改革程序

2.2.1 清产核资

清产核资是农村集体产权制度改革的第一环节，也是最基础的工作，良好的清理和核查工作是保障集体产权制度改革的重要举措。保安村第一时间组织人员成立清产核资小组，通过账簿摸排、书面函询、实地盘查、结果公示等环节，全面摸清了农村集体资产家底，全村共清理核实集体资产563.37 万元，净资产334.14 万元，其中经营性资产160.41 万元，资源性资产53.33 万元。

2.2.2 成员确认

成员确认是顺利开展农村集体产权制度改革的关键环节，涉及成员的切身利益，具体操作较为复杂。特别是在基层农村或社区受传统思想、村规民约、经济纠纷，以及婚嫁、学生上学迁户、工作户口变动等影响，使得农村集体经济组织成员身份难以界定。该村在统筹考虑户籍、土地承包、毕业学生就业等关系的基础上，制定了保安村成员资格认定办法。通过人口摸排公示、入户签字确认，共界定符合本村集体经济组织成员资格的农户共172 户成员647 人。后因山东省成员重复确认注销的相关规定，经重新界定，确定成员为168 户649 人。以上操作流程都张榜公布，保障了成员的知情权。

2.2.3 股权设置

在农村集体产权制度改革过程中股权设置十分重要，从股权构成角度出发，股权均衡性决定了成员地位的平等性，决定了在决策过程中实行“一人一票”制。在股权是否要设置“集体股”方面，要从实际出发，从社员意愿出发，维护村集体和村民合法权益。保安村村委干部深入成员家中，通过走访，根据村民委员会大会一致通过，决定将本村的改革资产量化，只量化经营性资产，股权设置只设成员股不设集体股，年终提取可分配盈余的40%作为公积公益金，剩余60%用于成员分红。将160.41 万元经营性资产量化为649 股，每股2 471.65 元，并实行不随人口变动而调整的静态管理模式。

2.2.4 组织成立

经过反复讨论征求意见，拟定了《保安股份经济合作社章程》（草案）和理事会、监事会候选人名单，并报请乡镇批复后，于2018 年8 月26 日召开保安股份经济合作社成立大会暨第一届成员代表大会第一次会议，成员代表表决通过《合作社章程》，选举产生合作社理事会、监事会和理事长、监事长，标志着保安村集体经济组织的正式成立。

2.3 多种模式经营，壮大集体经济

农村集体产权制度改革不单是形式上改完就结束，而是通过改革理顺各种权属关系，发展多种经营，壮大村集体经济。各地各村的经济发展情况和地域条件各不相同，推动村集体经济发展，要因地制宜，积极借鉴好的经验，有效促进村集体经济的良性发展。作为传统的农业村，保安村立足自身土地优势，整合盘活土地资源，形成多种经营模式共同发展的新路子。

2.3.1 村企合作，稳定增收

村集体的发展需要企业的带动，该村以“村企共赢”为发展理念，整合土地约5.33 hm，2018 年成功引进华宁纸箱厂、宁阳运通公司两家企业，村集体以土地入股，每年分享收益。村企合作提高了土地使用效益，形成集体经济稳定增收的长效机制，每年分红约3 000 元/667 m，每年可增加集体经济收入近25 万元。此外，两家企业还安置本村剩余劳动力100 余人，真正实现了当地就业，提高了村民的幸福感。

2.3.2 做活产业，扩大增收

村集体发展要激活内生动力，要立足本身优势，主动谋求发展路子。保安村两委进行市场调研后，结合当地土壤条件、作物生长习性等特点，选择花卉作为本村的增收产业。成立了保安村苗木花卉种植专业合作社，流转土地26.67 hm，村集体代为经营，每年以600 元/667 m的保本价兑付，每年可增加集体收入10 万元，激发了村民参与积极性。

2.3.3 资产租赁，促进增收

“清产核资”目的在于摸清家底，明确权属，管好用好集体资产，将清理出的多余资产资源进行处置，融入经济市场，实现效益增收。保安村清产核资后，盘活村集体闲置的旧厂房等闲散集体土地资源，通过公开租赁、承包经营等方式，将近4 hm的土地租赁给预制厂、建宁公司等8 家企业，年增加集体收入30 万元，实现闲置资源资产再利用，村集体经济再挖金，释放了村集体经济发展的潜力。

2.3.4 发展林网，持续增收

保安村立足传统农业村发展实际，切实抓好荒滩河道及边角地资源整合，发展林网6.67 hm。采取管护人、村集体“三七”分成方式，实现村集体和村民的经济双赢。放活管理权、落实处置权、确保收益权，提高管护人爱林、护林、造林的积极性。林网每7～8 年为一个采伐期，年均可增加集体经济收入15 万元。不仅良好地实现了经济效益，更有利于改善当地环境实现生态效益，也为村集体经济可持续发展提供助力。

3 改革成效

目前，正处在中国特色社会主义新时代，深化农村改革以及农村集体产权制度改革，对体现全面小康社会的成果，实现高质量发展，促进共同富裕，在更高层面表现社会主义制度优越性意义重大而深远。保安村大力发展集体经济，完善村级基础设施，与村民共享改革红利，保障了成员的财产权、知情权，真正将“以人民为中心”的服务理念贯彻落实到位，取得了很好的经济效应、政治效应和文化效应。

3.1 赢得突出经济效应

保安村发挥村集体带动示范作用，于2018 年成立了保安林木专业合作社。产权制度改革后使得合作社“焕然一新”，明确权责归属，注入新鲜动力，积极探索农业农村发展新模式——林间套种大豆，即结合新栽树苗较小的实际情况，同时充分利用土壤、光照资源，大力发展林油间作，间种大豆。2020 年大豆喜获丰收，共收获大豆约1.5 万kg。经村民大会表决一致同意，分配给专业合作社652 位社员，按照7.5 kg/人的标准和2 元/kg 的价格进行低价出售，根据市场价格7 元/kg 计算，全体成员共间接分得2.5 万元的经济红利，村集体直接增加经济收入9.5 万元。分配“共享大豆”让成员们获得了切实的收益，同时也坚定了合作社未来发展的信心。此外，保安村依托农机服务专业合作社，对成员粮食种植实行从耕到收一条龙免费服务，每位成员可享有隐形福利300 余元。如今，村内土地流转后，这些隐性福利以现金分红形式分配到每位成员手里，直接增加了成员经济收入。

3.2 赢得积极政治效应

近年来，保安村集体经济组织立足实际发展需求，通过定期清产核资、“三资”清理、村集体经济承包合同重点整治等专项行动，成为了宁阳县具有示范带动作用的先进典型，增强了村干部的法律意识、规矩意识，调动了其他村干部的积极性，激发了干事创业的热情，同时深入群众，帮助群众解难事，办实事，赢得了群众的信任，为下一步深化农村产权制度改革和发展提供重要的政治保证。

3.3 赢得广泛文化效应

在村集体经济发展壮大后，加大了村内基础设施建设力度，丰富村民文化娱乐活动。先后投资100 万元对村内街巷全面硬化、绿化，投资29 万元整治村西臭水沟，建起景观墙，实现生态效应；投资12 万元安装净水设备，让村民喝上放心水，健康水，实现卫生效应；利用村内空闲宅基地，投资18 万元建设文体小广场4 处，组建广场舞、太极拳等群众文化队伍，在重要传统节日开展各类文化娱乐活动，实现文化效应。

4 改革启示

现阶段农村集体产权制度改革在形式上已经基本搭建起了制度框架，涉及改革的资料全部都已填报到了山东省农村集体产权制度改革管理系统，但是改革之路不是一帆风顺的，总会遇到一些困难，还需要继续深化探索。

4.1 成员确认关要严谨

一是成员身份至关重要。集体经济组织成员的确认是农村集体产权制度改革的关键一环，关系着成员各方面权利。跟农村集体经济组织成员最密切的是土地承包和宅基地问题，如《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意。《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》明确规定，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，这就意味着只有集体经济组织成员才能享受到这些权利。二是成员增减要合规谨慎。在农村集体产权制度改革的过程中，由于村民个人、村干部工作疏漏、农村情况较复杂等原因，导致在成员登记上有遗漏或将不符合成员身份确认的村民确认了成员身份，这不仅影响了集体产权制度改革工作的公平性、公正性，而且也同样损害了其他经济组织成员的权益。所以，对于上述情况的解决，一定要严格按照确认成员的规定和程序进行查漏补缺。三是涉及公职人员的成员不要盲目注销。对于集体经济组织成员是否可以同时具备公务员、企事业单位等身份，目前学术界尚未有定论，且没有明确的法律条文具体规定，所以，针对该问题一定要征求当事人意见，不可一刀切，损坏其合法权益。

4.2 股权流转要审慎

股权流转作为深化农村集体产权制度改革的重要一环，是激发股权内生动力的重要方式，促进了集体资产的保值增值。股权主要以继承、转让、质押等方式进行流动，要明确标准，弄懂其中的权利义务关系，维护好村集体经济组织的权利，这种权利是基于成员股权的权利，包括监督权、选举权、收益权等。一是股权是以户为单位享有。根据《山东省农村集体产权制度改革试点方案》（鲁政办字〔2018〕158 号）规定，股权提倡实行静态管理，不随人口增减而变动，新增人口可通过分享家庭内拥有的集体资产股权权益。《农村土地承包法》中规定，承包地一般是家庭（户）承包的方式，某个家庭成员去世了，家庭其他成员也可以在承包期内继续承包。户内享受股权稳定了股权，解决了成员的后顾之忧，进城落户为实现城市化提供了基础。二是股权可法定继承。股权流转原则上是在本集体经济组织内部进行，按照法定程序进行继承。综合一些区域的经验可将继承者分为本集体经济组织成员和非集体经济组织成员两种。继承者是本集体经济组织成员的，依法继承相应的权利；继承者是非集体经济组织成员的，只享有股份所对应的财产性权利。《昌乐县农村集体资产股份继承管理办法（试行）》（乐农股改〔2016〕3 号）中明确规定，集体资产股份继承人不是本集体经济组织成员的，只享有继承股份份额对应的财产性权利，暂不享有村集体经济组织成员的其他权利。《济南市农村集体经济组织管理规定（试行）》（济厅字〔2020〕1 号）规定，本组织成员之外的人员通过继承取得股份的，不享有表决权。三是股权质押贷款要防控。股权质押贷款是将农村集体资产股份作为质押向银行金融机构申请贷款，由银行金融机构审核通过后可贷款，在约定期限内还本付息，还清贷款。出质人是指通过合法渠道获得农村集体资产股份的农户和农村集体经济组织。农村集体经济组织成员股权交易是自由的，同样也存在着出质人贷款后由于某种原因无法还款的情况。若是发生了上述情况，可由村集体经济组织成员或者集体经济组织偿还并收回该成员的股权，意味着该出质人（集体经济组织成员）的股权权利彻底丧失。《宁阳县农村集体资产股权质押贷款管理办法（试行）》规定，借贷双方可以与借款人所在集体经济组织、集体所在成员协商收购，原则上集体经济组织拥有优先回购权，受让人原则上应为本集体经济组织或本集体经济组织内部成员。

综上研究可以得出，目前的股权流转在很大程度上局限在本集体经济组织内部进行。如此操作，虽然维护了本集体经济组织的权益，但也造成了股权瘫痪，外面的资本无法进入，村集体经济得不到补充，无法实现多种股份合作的新形势。

4.3 “账务分离”要加紧

2021 年农村集体产权制度改革取得阶段性成效，山东省农村集体经济组织成功完成了第一次换届选举工作。这意味着农村集体产权制度改革后成立的村级集体经济组织要逐步发挥作用。

集体经济组织启动的首要环节就是“账务分离”，即村委会和村集体经济组织的财务账目分离，单独记账。根据2021 年3 月，山东省委组织部等五部门下发的《关于进一步规范农村集体经济组织运行和管理的通知》明确指出，要积极探索村民自治组织事务和集体经济组织事务分离。加大政策支持力度，稳步推进村（居）民委员会与村集体经济组织分账管理。像保安村这样资产量较大的村，村内收支往来较为复杂，涉及公益性和经营性收支量大，很容易造成经济账目混乱，滋生干部腐败问题。所以，“账务分离”工作刻不容缓。进行“账务分离”要做到两个明确。一是“账务分离”要明确资产产权归属。村集体所有的资产均归村股份经济合作社所有，包括资源性、经营性、非经营性等资产所有权，要登记在村股份经济合作社名下。村委会因工作需要，继续拥有其正在使用和管理的公益性资产的使用权，承担管护职责。货币资金以及各级财政补助资金按性质和用途分别划归村（居）民委员会、合作社账户管理和使用。二是“账务分离”要明确经费及来源。村委会基本运行所需资金主要来自各级财政拨款，在改革过渡期，村股份经济合作社应按照重大事项决策程序，将年终可分配收益的一定比例用于所在村的村民委员会公益性支出。村股份经济合作社经营所需资金主要来自投入资本、留存收益、市场融资等。属于生产经营范畴的各级财政拨款和补助资金，由村股份经济合作社管理和使用。