经济下行压力增大背景下机关后勤服务发展路径研究

李 森

(外交部机关及驻外机构服务中心，北京 100701)

党的十八大以来，中国外交工作取得了举世瞩目的成就：形成并确立了习近平外交思想的指导地位；充分发挥元首外交战略引领作用，积极开展主场外交和重大对外活动；倡导推进共建“一带一路”重大倡议，全面开拓对外开放与国际合作新局面；深化拓展全方位、多层次、宽领域、立体式对外工作布局，打造全球伙伴关系网络；积极引领全球治理体系改革和建设，贡献中国智慧、中国理念、中国方案；有效防范化解各类风险挑战，坚定维护国家利益和民族尊严；持续增进同世界各国交流互鉴。

外交后勤服务保障工作，紧密围绕外交中心工作，集中后勤资源在生活服务、物资采购、财务核算、公务用车、会务接待等多方面统筹履行服务保障职能。外交部机关及驻外机构服务中心成立于1994年1月，主要职能是为外交部机关及我驻外使领馆提供各类保障服务。服务中心现有员工3700余人，内设18个直属机构,在境内外拥有21个经济实体；在驻俄罗斯、法国等8个使领馆设有接待处；承接驻德国、美国等72个使领馆物业；在五大洲46个国家和地区开设了92家中国签证申请服务中心。随着新时代中国特色大国外交事业不断深入推进，服务中心通过品牌建设、自主研发和资质提升，外交保障工作能力得到有效提升。目前，所辖企业中技术先进型服务企业1家，已注册专有商标；高新技术企业2家，已取得3项信息安全产品认证、9项专利和30项软件著作权；5家企业通过国家ISO 9001—2015质量管理体系认证。所属单位已分别取得中央国家机关政府采购协议供货资质、定点采购资质、安防工程资质、进出口认证资质、国际运输代理资质、物业管理一级资质、车辆租赁经营许可、出入境和国内旅游业务经营许可、因私出入境中介机构经营许可，以及保险兼业代理资格等。随着国际国内经济下行压力不断增大，叠加疫情影响，服务经营压力凸显，盈利能力下降，不少服务板块已经到了盈亏平衡点。后勤经济具备一般经济属性，如何发展后勤经济，既是确保外交部机关及驻外机构高效有序运转的现实问题，也是服务中心破解难题、走出高质量发展之路的新课题。

1 机关后勤服务特性

政府治理分为两个层面：一是对社会的治理；二是对政府自身的治理。机关后勤服务属于政府自身治理范畴，主要以政府机关及机关工作人员为服务对象，提供办公场所、会议场所、餐饮、交通等保障服务为内容的公共服务。与社会服务机构相比，服务对象更为明确、服务范围更为清晰、服务要求更为严格。机关后勤服务作为现代服务业的组成部分，在社会参与度、服务可替代性上，能与市场经济进行更好融合，经济属性、商品属性较为清晰，相较于常规服务业，后勤服务特性主要表现在以下三个方面。

1.1 政治性强

机关后勤服务的对象是政府部门及政府工作人员，工作内容直接与党和国家的政治任务、行政职能、政府运作相关，后勤服务的质量影响政府行为效率，具有极强的政治性。

1.2 复杂程度高

机关后勤服务属于政府治理的一部分，其服务过程与政府运作“你中有我、我中有你”，涉及人员多、范围广，远比普通社会服务更为细致和精确。

1.3 标准要求严格

机关后勤服务的行为规范和工作要求更为严格，代表政府甚至国家形象，如国家级会议、会谈中的礼宾排序，出现差错会引起外交争端。这种严格标准的背后往往有着深刻的政治考量，对后勤服务提出了极为严格的要求。

后勤服务要遵循的重要原则，就是在降低成本和提高服务效率的过程中，注重服务质量的保证和提高。机关运行顺畅程度和广大干部职工满意度是评价机关后勤服务水平的主要标准。同时，随着社会服务业的发展，国家政策的变化，机关职能外延不断扩展，后勤服务需求的产生会动态调整。机关后勤服务要满足多重功能：从安全稳定角度考虑，要注意安全性、三防保密因素；从公共服务要求考虑，提升服务质量，提高公众满意度很重要；从经济效益考虑，交易成本的高低、经济收益等要素很重要。

2 经济下行期间机关后勤服务困难加大

2.1 综合成本不断攀升

我国企业低成本优势近年快速弱化，这在机关后勤服务中同样表现突出。

2.1.1 劳动力成本持续上涨

随着社会发展水平提高，我国劳动力成本不断上涨。2010—2020年，我国城镇单位就业人员平均工资年均增幅接近10%，在疫情严重的2020年仍然高达7.6%，而同期劳动生产率年复合增长率不足12%，原有的低成本优势快速消失。国际横向比较显示，我国工资上涨速度不仅快于发达经济体，也快于南非、巴西等新兴经济体。

2.1.2 企业税负较重

2017年中国大口径宏观税负为34.5%，已经高于美国并接近发达经济体平均水平，与我国发展阶段并不相称，近年有所降低。目前企业“五险一金”缴费比例占职工工资总额38%左右，是全球缴费比例最高的国家之一。

2.1.3 土地成本高涨

以北京为例，2016年北京市工业地产成交地面均价为1303元/平方米，2017年增长至2184元/平方米，是美国工业用地价格的约9倍。外交领事服务中心将要搬入朝阳区丰联广场新址，面积2904平方米，物业费30元/平方米，仅每年需缴纳物业费就高达105万元。

2.1.4 融资、用能、物流成本仍在高位

2019年中国工商业平均电价折合120美元/千瓦时，是美国的1.5倍；中国物流费用14.6万亿元，比上年增长7.3%，占GDP 14.7%，高于全球平均水平；中国一年期贷款基准利率为4.35%，不仅高于同期美国和日本，也是全球除巴西之外在主要经济体中利率最高的。

2.2 应对方式优劣分析

2.2.1 降低成本的优势与局限性

通常在面临效益下滑时有两种选择，降低成本和开拓新业务增长点。成本控制是企业增长盈利的主要途径，无论在什么情况下，降低成本都可以增加利润、抵抗压力、求得生存。企业通常会降低非生产性成本，包括裁员、降薪。从财务报表利润构成看，减少管理成本确实能直接提高利润水平，显著改善当期绩效。

需要看到降低成本并不能提高竞争力，也不能为未来业绩增长储备动力，即不存在惯性效应。也就是说，降低成本战略具有当期性和短暂性，不构成提升组织核心竞争力。通过对处于亏损边缘的部分上市企业进行研究，降低成本没有导致下一年度业绩上升。这表明实施紧缩性策略只是被迫之举，是没有更好的投资机会，无法打开市场，甚至可能进一步丧失竞争力。

2.2.2 新业务研发应区分行业对待

处在经济下行区间不能只求紧缩，更应开拓创新。开拓新业务增长点属于战略调整，需增加研发创新投入，短期看投入增大。同时，战略调整能否改善业绩，特别是服务机关与大环境有很大关系，有可能“叫好不叫座”，投入了人力物力，收入却无法弥补成本。长期看，研发会增加产业竞争力，提升未来业绩。从部分上市企业数据分析得出，研发工作滞后性一般为两个财务年度，即第三年业绩会有明显提升。

同时，不能忽视行业背景，朝阳产业和夕阳产业研发投入对绩效的影响是完全不同的。如该板块所在行业发展前景良好，只有由于疫情等暂时性困难造成业绩下滑，此时增加研发投入有助于提升业绩，如所在行业属于夕阳产业，那么减少成本支出可能更为可行。

后勤服务工作开展，往往难以考虑行业发展状况，而是以解决内部机关需求为导向。但应意识到，当进入的该行业发展前景良好，处于成长期，即使暂时处于不盈利的状态，通过增加自身产品竞争力或进一步开发更大的机关内部市场空间，仍然能够改善绩效。相反，如果该行业已经处于衰退期，效益下滑时，应该减少费用支出，将有限的资金布局新兴产业。这就是行业发展特性决定研发投入的差异性。

3 下一步工作建议

3.1 树立“团结就是力量”的理念

经济下滑、效益下降并不可怕，精神危机、信念危机才可怕。要以党建思想政治工作为抓手，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，多组织积极向上的文化活动，统一思想，提高凝聚力，加强与广大员工沟通交流，保持渠道通畅，让员工理解单位采取的各种措施，保持精神状态稳定，避免队伍动荡和情绪波动，进而影响服务质量和经营业绩。

3.2 对现有人力资源疏导存量，引进增量

经济下滑背景下，机关后勤服务承受了较大压力，但并未采取裁员、降薪等措施，员工队伍稳定。应在此基础上尽快调整人力资源结构，以人员在中心各单位流动、出国工作等多种方式，消除不合理配置，形成相对稳妥的分流。同时进行战略人才储备，重视对行业领军型人才的引进，拓展领军人才引进渠道，创新领军人才引进机制，优化领军人才生态环境，发挥领军人才引领作用。高端人才在经济景气时很难引入，现在却是人力资源重点优化的好时机，“抄底”相应人才以提升服务、经营的专业化水平。

3.3 尽快提高信息化水平

信息化是不可逆转的趋势，信息技术正以其广泛的渗透性、无形价值的凸显性与传统产业结合，发展成为新经济增长点和企业发展的助力器。像机关服务中心这样轻资产的服务型机构，信息化程度还不高已经严重制约自身发展。要认识到信息化是一次深刻的社会革命。通过大数据和网络空间，推动服务中心主动进行思维模式和服务经营模式的自我颠覆，加速产业信息化与信息产业化过程，“智慧服务中心”“外交后勤”App将使服务中心在互联网中奔跑起来。

3.4 优化绩效考核体系

服务中心的绩效考核体系是建立在一个较为复杂的多元化集团基础之上，目前的评价指标较为综合，更注重结果管控，对一线业务单位与机关职能处室的绩效考核导向不明显。绩效考核关乎生存与发展，意义重大。开展绩效考核首先要分析战略定位问题，这是制订绩效考核体系的基础，决定着绩效考核的导向。从考核到评价，再到奖惩，体现出公平与效率。精细化的处理方式，应是“一家一策”，精细化处理方式，综合考虑战略发展目标、中心管控、多元化业务、指标权重的特点，多方面进行指标考核。避免由于战线较长、多元化板块较多，绩效考核指标设置的不科学导致服务中心总体战略目标分解之后，各业务板块偏离核心战略目标。

3.5 加大中心协同发展力度

中心各业务单位在本行业深耕多年，积累了相当的资源、渠道与人脉，应认真谋划，寻找适宜的切入点，协同发展。领事服务中心策划2022年召开“一带一路企业发展研讨会”，以我众多办证企业为基础客户群，事前发放调查问卷，详细了解他们在“一带一路”发展过程中的关切与困难。我方积极对接部有关司局、驻华使馆。召开研讨会，中外各方到会沟通研究，中心各单位现场推介本单位业务，中心领导亲自到会推动，形成上下左右联动状态。

3.6 推进“机器人代工”进程

智能制造是发展趋势，目前中国是全球机器人最大市场。机器人将成为服务行业重要支撑装备，也将成为服务中心降低成本的重要手段。现在机器人投资回收期已缩短至1.3年。机器人代工，不仅提高劳动生产率、降低劳动力成本、推动向高端转型升级，而且物联网、5G、人工智能技术和机器人的深度融合将带来前所未有的多领域跨行业合作,有力整合服务中心众多板块迈向智能化、模块化,将服务中心创新能力和产业竞争力推升至新高度。

机关事务治理的实践经验表明，只有以体制机制为抓手，不断深化改革创新，才能真正解决面临的问题，推进机关事务治理现代化。机关事务治理的本质，是在管理总体格局中，如何定位政府各部门之间的关系，如何进行权力配置，如何划分各方职责。从机关事务治理主体角度分析，直接决定其行为能力和管理效能。机关后勤服务发展应该与国家治理体系现代化同步，完善社会主义市场经济体制，解决经济社会生活中的深层次矛盾和问题、促进科学发展，保障机关高效运转，实现财政资金节约，服务水平提升，保障效率提高。机关事务工作是运用公共资源服务机关使其正常运行的管理实践，其特殊性在于，既担负服务保障职能，又要符合后勤经济运行规律。随着我国在推进治理体系与治理能力现代化方面不断发力，如何实现从制度优势到治理效能的有效转换，将是机关服务中心下一步工作的创新命题。