河长制实施现状及对策分析——以江苏省连云港市为例

◎于欢 王涵 河北师范大学

河库健康影响人民群众的生产生活，河湖水库治理保护事关城市的社会经济发展。2005年8月15日，时任浙江省委书记的习总书记在浙江安吉考察时提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。在党的十八大会议中，中国特色社会主义“五位一体”总体布局提出“生态文明建设是基础”，明确要将生态文明摆在国家建设与发展的重要位置。在党的十九大会议中，我党提出了“加强生态文明建设”的目标，要求在全国范围内治理保护山水林田湖草系统。全面推行河长制工作，是践行绿色发展新理念、推进生态文明建设的必然要求，是完善水环境治理体系、保障水生态绿色安全、提高河湖水库治理保护水平的制度创新。

1.连云港市河长制的实施现状

1.1 连云港市河库的基本情况

连云港是江苏省所辖的一个地级市，坐落于江苏省东北部、海州湾西海岸，因其面向连岛、背靠云台山，又拥有天然海港，故得名“连云港”。连云港下辖3区3县，总面积为7615平方千米，属于温带季风性气候。

连云港市地处淮沂沭泗流域的最下游地区，位于长江水北调和淮河水供给的最北端。其境内河流稠密，水库众多，水利工程体系庞大。有大中小型水库143座，其中大型水库3座（石梁河水库、小塔山水库、安峰山水库）、中型水库8座、在册小型水库132座。有大小干支河道共5798条，其中流域性河道4条（新沂河、新沭河、蔷薇河和通榆河）、区域性骨干河道18条、重要跨县河道15条和重要县城河道45条。

近年来，随着连云港市社会经济的迅速发展，特别是工业化、城镇化的加快推进，其辖区内可利用的水资源日益拮据，生态保护和生态文明建设的任务愈发严峻。在河流治理保护方面，连云港市入河污水的排放量高居不下，侵占河道、围河造田、非法打砂等现象时而发生，在湖泊水库治理保护上也存在诸多的难题。

1.2 连云港市河长制的建立与实施

2007年5月，江苏省无锡市太湖蓝藻污染事件爆发。无锡市市委、市政府针对其辖区内水生态破坏严重、企业违法排放污水等问题，在全国率先推行了河长制。2014年，水利部开始在全国推广试点河长制。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。江苏省依据自身情况制定了《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，并以省委办公厅、省政府办公厅文件下发，在全省范围内部署打造升级版的河长制。同年，连云港市着手对市区主干河流的水面、排污口、沿岸建筑物以及绿化带等进行逐项检查，形成问题负面清单，勒令有关职能部门督查整改。2017年，连云港市在全市所辖的河库水域建立并实行了河长制。

按照分级治理、属地负责的组织原则，连云港市建立了市、县（区）、乡（镇）、村四级河长体系，市、县（区）和乡（镇）设立总河长、副总河长，并成立河长制办公室。截至2017年7月31日，全市10个县（区）、94个乡（镇）的推行河长制工作方案全面出台。全市共落实市级河长14位、县级河长103位、乡镇级河长891位、村级河长1755位。全市建立了“责任明确、协调有序、监管严格、保护有力”的河长制运行机制。

截至2020年底，全市现代河湖水库治理保护体系已基本建成，有关河长制的人员、机构、经费得到全面落实，人为侵害河湖水库的行为得到全面遏制，“互联互通、功能良好、水质达标、生态优美”的现代河网水系基本建立，群众满意度和获得感取得明显提高。

1.3 连云港市河长制实施后取得的成效

近年来，连云港市加速开展重点河库岸线的治理保护工作，全面谱写生态环保新篇章。全市河湖水库除发挥水利枢纽作用外，其景色观赏功能和生态保护功能正在进一步彰显，一大批水清岸绿的河库开始走进人民群众的日常生活，成为建设“山海连云，大圣故里”不可或缺的组成部分。

1）河道成为景观廊道和生态通道。青口河是流经赣榆主城区的一条重要的县级河流，该河流发源于塔山镇小塔山水库，中游流经赣马镇，下游通过青口镇水闸后汇入临洪河，从下口村进入我国黄海海域。过去一段时间里，青口河沿岸道路的通行条件较差，从主城区前往小塔山水库需要市民取道赣马镇。如今，这一问题已随着青口河沿岸道路的建成通车得到了解决。

2）沿岸环境正在得到改善。河库之美在于岸边。过去，一些河库岸线被周边村民长期侵占和毁坏，许多风光秀丽的河湖水库常常被住宅区、商业区的开发商非法圈地、乱盖乱建。现如今，这种现象正在得到改善。2019年以来，该市开展了以清理河库岸线违法圈圩、违法建设为主要内容的“两违”整治专项行动。全年开展的河湖水库“两违三乱”联合执法40余次，“两违”整治任务在全省率先完成，共解决“两违三乱”问题3800余件、违法圈圩3.6万亩、违法建设170万平方米。

3）水生态修复加快推进。走近灌南县石梁河水库，过去打砂船集结湖面、采砂厂侵占岸线的混乱景象早已不见踪影，换来的是无边无垠的壮丽湖面和杨柳依依的沿岸风光。为解决石梁河水库常年的水生态破坏、水资源污染难题，连云港市水利、环保、公安部门采取河长制治理办法，开展打砂、净砂、贮砂全产业链整治工作，终止了水库常年违法打砂贩砂的黑色历史。在开展打砂整治工作的同时，石梁河水库积极推进水库生态环境保护工作，前期项目投资6亿元，基本打通55公里环库生产道路，生态复绿350万平方米，库区岸线生态显著改善。

2.连云港市河长制实施中存在的问题及原因分析

2.1 连云港市河长制实施中存在的问题

随着连云港市河长制工作的深入开展和水污染防治办法的实施，本市主要河道的水生态环境持续向好，水体质量得到了极大地改善。但从本市河库治理保护的现状来看，水污染问题依旧不容乐观，河长制的工作依然任重道远。

1）部分河长责任意识和担当意识较为淡薄。开展河长制工作，核心是职责，关键是履职。本市少数河长对于推进“五位一体”生态文明建设、打赢水污染防治“三大攻坚战”、实现“绿色”新发展理念的重要性认识不够深刻，不能充分发挥“领头羊”作用，责任意识和担当意识不够强烈。部分河长履行职责不够到位，对自己分管的河湖水库不能做到“底细清、问题实、措施狠”，定期巡查往往流于形式。此外，少数河长巡查河库的日志记录得不够详实，缺少实际问题、解决措施、监督复核等内容，严重地影响到本市河长制的工作进展。

2）河长制运行机制尚未健全。当前，连云港市河长制处于探索试验阶段，还没能完全做到机制化、规范化和系统化运作。具体问题如下：一是监督考核制度不完善。当前，河长制监督考核机制缺少量化的考核评价标准，没有将其实施成效纳入政府考核中，没有使之成为考察领导干部的依据。二是日常巡河制度不健全。基层河长的巡河能力较为薄弱，不能保证河长制运行常态化。三是联合执法管理制度未建立。水利、环保、城管等职能部门不考虑全局、各搞一套，“共抓共治共享”的联合执法管理制度尚未健全。

3）河长制宣传教育不够到位。

自推行河长制以来，各县（区）河库治理保护取得了丰硕成果，碧水蓝天的水环境日益改善，赢得了广大市民朋友的认可与支持。但是，仍有不少人对河长制缺乏了解，部分河库沿岸存在生活废品乱丢乱扔、禽兽养殖废水偷排暗排以及秸秆露天焚烧等水污染问题。此外，还有少数黑心企业为了实现利益最大化，向河库违法排放工业污水，进而导致水生态破坏严重。

2.2 连云港市河长制实施中存在问题的原因分析

1）跨地区河库缺少统筹联动、协作配合机制，河库治理难度大。当前，四条流域性河道虽已采取属地河长制的治理办法，但是由于各河道的上下游隶属不同行政区划，其治理保护标准存在差异，且不易追究水污染问题的责任。例如，青口河是塔山镇、青口镇的界河，青口河上游流经塔山镇，中游为两镇界河，下游穿青口镇后入海，河道情况复杂，监督考核中难以认定两镇责任。

2）违法设立的排污口多、废水排放的标准低，影响河库水体质量。过去，入河入湖的排污口多数没有通过市环保部门的审查批准，大都属于私人开设。目前，我们仍然不知道全市共计设立了多少个排污口，这对本市水生态保护构成严重威胁。以赣榆区临沭河为例，通过假期的调查走访，我们发现其河道沿岸存在着大量企业和居民偷排污水的问题，极易诱发河流富养化。

3）河库岸线和水利设施的划界确权工作开展缓慢，巡河监查困难重重。一方面，未划界确权的河库岸线较长、水利设施较多。另一方面，巡河监察难度大。即便是已经完成确权划界工作的河湖水库、水利工程，其许多土地也被沿岸市民围湖造田、填河盖楼，对水生态保护构成极大威胁，对环保部门开展巡河监察工作形成很大的压力。

4）水利设施财政耗资多，管理维护成本高。一是省级河库。灌南县新沭河已连续多年未清淤，目前河道内淤泥较深，对本市夏季开展泄洪防涝工作构成极大的威胁。二是市级河库。近几年，通过有关部门开展河道清淤工作，河道基本实现通航，但缺少控制性水利设施。三是县级河库。县级河道大都投用于上世纪90年代，受制于当地财政预算的不足，长时间缺乏修理保护。

3.完善连云港市河长制的对策建议

（1）抓实河长职责，真正把河长制工作落实到位。全市各级政府要认真学习习总书记关于生态文明建设的指示精神，充分领悟开展河长制工作对打赢水污染防治“三大攻坚战”的重要性，不断增强自身责任意识和担当意识。各级河长必须贯彻落实“查、治、护”三项职能，经常监督管理下辖的河库，善于发现河库存在的潜在威胁，积极寻找解决方法，真正做到职责清、问题明、措施狠。各级河长办要逐步建立责任清单机制，采取量化的考核评价标准，健全职责追究与处罚机制，使河长制真正发挥生态保护的作用。

（2）加强联合执法，汇聚联防联控的河湖保护合力。水环境治理保护困难多、风险大、周期长，不仅需要处理好往届政府的遗留问题，还要与时俱进，用改革的思维去处理治水问题。公安、城管等职能部门要立足本职，继续加强处理河库污染问题的综合监督执法能力，扎实推进联防联控的治水模式；水利、环保等执法部门应积极寻找执法过程中缺失的法律法规，及时上报人大商榷立法，不断完善水生态治理保护的法律体系。

（3）健全管护机制，切实提高河长精细化治护能力。科学的河库治理保护机制是推进河长制实施的前提条件。连云港市要认真学习江苏无锡、浙江湖州等先行示范区治理保护水环境的成功案例与经验，结合自身具体情况，开拓创新、艰苦奋斗，力争总结归纳出一系列切实可行的方式方法。各级河长要注重学习河长制相关知识与技能，不断提高自身专业化治理保护能力。各级河长办要寻求建立河库日常监管机制，动员基层河长，努力发现和解决问题，竭力实现河库治理保护的精细化和常态化。

（4）全民参与，开展河长制理论宣传工作。在社会参与方面，连云港市宣传部门要充分利用多媒体信息技术开展宣传教育工作，推进水资源保护法、水污染防治法的普法宣传，提高全民治理保护河湖水库的责任感和使命感，培养全社会防治水环境污染的良好风气。在社会监督方面，要充分动员民间团体参与到河长制工作的监督考核中，切实担当好“民间河长”的责任。与之同时，在每年召开的全市河长制工作座谈会上，市委市政府需要对本市上一年度的河长制考核评价结果向全社会公布，接受人民群众的监督批评。