生态环境行政公益诉讼请求的矫正与重塑

李少伟,张 源

(1.西北政法大学民商法学院,西安 710122;2.甘肃省人民检察院,兰州 730020)

诉讼法上的请求权概念源于德国私法,指当事人请求他人为一定的行为(作为或不作为)的权利。其不同于人身权、财产权等原有权利或基础权利,诉讼上的请求权是这些原有权利或基础权利在救济上的折射和体现。诉讼上的请求权与诉权也存在本质上的差异,诉权是向人民法院提起诉讼上的请求,是针对国家司法机关所享有的公法上权利。请求权在整个诉讼程序中处于核心地位,尽管其源于私法,但却亦被广泛运用于公法领域。传统私益诉讼将“诉的利益”作为原告提起诉讼的资格条件,也是其据以确定诉讼请求的中枢。然而,伴随着公益诉讼的兴起,当国家利益与社会公共利益遭受侵害时,由于基础法律关系的客体为公益,而并非私权受到侵害时的个体利益。因此,法律授权由检察机关作为“公益代表人”行使相应的请求权。

行政公益诉讼的诉讼请求,承载着检察机关在办理公益诉讼案件过程中的实体要求。其不仅是修复受损国家利益及社会公共利益的判定依据,也是在对案件证据及事实进行综合考量的基础上所提出的限定审理及裁判范围,指引诉辩方向的重要航标。在诉前程序与诉讼程序、实体权利与程序事项之间起到承上启下的衔接、过渡作用。生态环境行政公益诉讼的诉讼请求“精准化”确立,有利于厘清司法权与行政权的边界,督促行政机关更加高效便捷地履行法定职责,实现维护社会公益的目的,进而助推国家治理体系和治理能力现代化水平提升。

一、生态环境行政公益诉讼请求实践样态

(一)司法实践中常见的诉讼请求类型

1.确认违法诉讼请求

确认违法判决是指“人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决,转而确认被诉行政行为违法的判决”。行政公益诉讼主要包括两种情形:(1)检察机关自始提出的就是确认违法的诉讼请求;(2)检察机关在提起诉讼时要求继续履行,在诉讼过程中行政机关依法履行了法定职责,致使诉讼请求全部实现,进而将继续履行之诉转换为确认违法之诉。由于客观原因的存在,部分案件行政机关在诉前阶段确实难履职到位,在提起诉讼后如果客观障碍消除或其履职进度加快,则在人民法院正式判决之前会达到公共利益得以维护的效果。并且,在实践中,人民法院对行政公益诉讼请求的审查更偏重于形式审查,对于行政不作为案件往往遵循“三阶段”的审查模式:其一,审查行政机关是否具备该项事务的法定职责;其二,判断审查行政机关是否履行了该职责;其三,审查社会公共利益是否得以维护。

2.继续履行诉讼请求

继续履行是指在行政机关已经采取了法定措施之后,检察机关经审查认为其履职不到位而提出的诉讼请求。其与履行判决具有细微的差异,履行判决针对的是完全不作为的情形,而继续履行则主要聚焦不完全作为的情形。此模式需解决两点实践难题:一是在继续履职之诉中能否依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第72条确定履行期限;二是如何精准判断行政机关的履职程度。

3.“确认违法+继续履行”相结合的复式诉讼请求

“确认违法+继续履职”的复式诉讼请求样态在生态环境行政公益诉讼中占了大多数。在该模式下,检察机关针对行政机关的不作为请求确认违法,同时为了达到法律实施的目的,会一并请求人民法院判令被告履职或者继续履职。人民法院对该类诉讼在请求绝大多数情形下都予以支持,但也存在少量案件只判令继续履行,却对确认违法请求予以驳回的情形。如在“安徽省阜阳市临泉县人民检察院诉临泉县住房和城乡建设局不履行法定职责案”中,人民法院认为,针对行政不作为,判令继续履职能够完全实现维护公益之目的,且履行判决在本质上就是对行政机关不依法履职行为的否定性评价;而确认违法针对的是行政作为,只有当不作为案件已经失去了履职的必要性或者条件不成就时,才能确认行政行为违法。在“甘肃省张掖市山丹县人民检察院诉山丹县水务局不履行法定职责案”中,人民法院认为,继续履职与确认违法两者只能择其一,不能同时适用。因此,对一审判决中所作出的确认违法判项予以撤销,只作出了继续履职判决。

此外,“确认违法+采取补救措施”“撤销行政行为”以及“审查规范性文件”等诉讼请求较为鲜见。这在一定程度上受制于检察公益诉讼制度构建滞后的状况,也从侧面反映了司法实践中开拓精神的不足。此外,以案件数量为考核指标的评价体系在某种意义上也成为又一制约因素。

(二)生态环境行政公益诉讼请求的特征

1.生态环境行政公益诉讼请求中履职内容不明确

在司法实践中,对行政机关继续履职作出细致判断的案件较少,大多采取了较为模糊、笼统的处理方式。一方面,检察机关担心过于细致的诉讼请求会增加败诉风险,且关于行政机关如何履职,理应属于行政自决的范畴,司法权应当秉持理性与谦抑,而不能“大包大揽”,过度干预。另一方面,生态环境案件在确定履职方案时需具备较为扎实的专业知识,检察机关在不依托专业机构及专业人员的情况下,往往对履职的方式、期限等采取柔性处理方式。检察机关在提出诉讼请求时对行政机关履职的方式、期限、内容等事项不作硬性处理,具体表现为:其一,要求判令被告履行法定职责,而对法定职责的内容等不加以限定。譬如,在“湖北省荆州市江陵县人民检察院诉江陵县城市管理执法局不依法履职案”中,便只要求行政机关依法履行监管职责;其二,对行政机关的履职期限加以限制,而对履职内容未加以限定。

2.对检察机关提出的诉讼请求人民法院支持率偏高

在生态环境行政公益诉讼中,检察机关的胜诉率偏高。程序意义上的诉权即起诉的权利,而实体意义上的诉权是胜诉权。检察机关作为公权力机关,如果在司法实践中过分注重起诉案件的胜诉率,可能会出现诉讼构造不平衡的风险,也违背了检察公益诉讼的价值理念及创设初衷。按照常理,任何诉讼都存在败诉的风险,否则,诉讼的平等性便有待重新考量。究其原因,行政公益诉讼的提起主体及诉讼目的公益性在客观上导致了过高的胜诉率。一方面,在检察机关作为“公益代表人”,与审判机关同为司法机关,人民检察院与人民法院在诉讼过程中容易形成共识。公益诉讼的网状结构中,检察机关与审判机关在适用法律方面更易形成合力,共同推动行政领域与司法领域法律适用的协同性。另一方面,由于检察机关肩负神圣职责,诉讼阶段人民法院将审查重点更多地置于行政机关一方,这种审查思路,易于沿着检察机关的办案思路运行。

据此,检察机关诉讼请求履职内容的不确定性与过高的胜诉率息息相关,有可能产生滥诉的风险,也容易造成权力的失控,难以从规则上对检察机关败诉的后果予以评判。若如此,检察机关在行政公益诉讼中的主导性作用过于强化,行政公益诉讼“由量取胜”向“由质转变”的过程便愈加艰难。检察建议与诉讼请求衔接不足、行政机关履职标准不明确、判项内容难以执行等问题将成为制约检察公益诉讼发展的因素。虽然《行政诉讼法》第49条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第68条都对何为“具体的诉讼请求”进行了阐释,但其尚不能直接援引至公益诉讼领域,也难以为生态环境行政公益诉讼请求的精准化确立提供直接指导。

二、生态环境行政公益诉讼请求失衡的机理

行政公益诉讼是人民检察院通过对行政机关不依法履职行为加以纠正达到实现维护公共利益之目的诉讼种类。从其内容来看,行政机关不依法履职包括不作为和作为两种形态,而司法实践中大多针对的是行政不作为的情形,诉讼请求呈单一化趋势。检察公益诉讼的诉讼请求,是阐明对人民法院诉讼的法律主张的过程。诉讼请求失衡的原因大致如下:

(一)主观诉讼的不当干扰

我国公益诉讼制度在顶层设计时基本沿袭了传统诉讼原理和规则,呈现出“公益诉讼私诉化”的特征。在主观诉讼视阈下,当事人追求的是自身利益的最大化实现;而客观诉讼中的原告方并不与诉讼中的公共利益具有直接关联。现行行政诉讼构架难以为生态环境行政公益诉讼提供周全的制度保障。在诉的利益标准判定上,传统行政诉讼之诉的利益判断基础是“法律权利”标准,只有当法律规定的实体权利受到侵害时,才能通过司法程序予以救济和保护。而行政公益诉讼的客观属性,决定了其并不以保护主观权利为焦点,而应当以实现公共利益的维护为追求目标。通过法律赋予特定主体作为公益代表人,以“公益标准”将与受损权利无直接关联的主体纳入原告范畴,赋予其法定起诉资格。基于诉的利益基准所呈现出的差异性,生态环境行政公益诉讼起诉主体在主观诉讼机制下尽力将诉讼请求向客观诉讼靠拢,但过多强调客观诉讼“利益范围”标准,容易忽略主观诉讼机制“法律权利”视野下的实体规范。

一方面,“确认违法+继续履职”的复式诉讼请求存在难以自洽的矛盾。确认诉讼较之其他种类的诉讼类型,具有鲜明的补充性和后备性。因此,从理论渊源及适用逻辑来看,生态环境行政公益诉讼中检察机关将诉讼请求描述为“要求确认行政行为违法,要求行政机关继续履行法定职责”显然欠妥,两者之间存在着某种矛盾与冲突,也不符合确认违法请求补充性及后备性的功能定位。在“甘肃省武威市凉州区人民检察院诉古浪县林业局不依法履行法定职责案”中,检察机关诉请确认被告未对公益防护林履行监管职责的行为违法;并要求被告继续履行监管职责。人民法院全部支持了该诉讼请求。另一方面,“继续履职+采取补救措施”的诉讼请求还存在适用上的瑕疵。根据《行政诉讼法》第76条,只有在作出确认违法判决时,才能要求行政机关采取相应的补救措施。但在实践中,却出现了将继续履职与采取补救措施搭配适用的情形。采取补救措施并不是一项独立的诉讼请求,只能依附于确认违法而存在,即两者之间是“没有前者就没有后者”的关系。行政机关不履行法定职责案件的司法审查强度直接影响着行政监督权的现状和当事人合法权利的保护力度。针对行政机关的同一“不依法履职行为”,既不能在要求“确认违法”的同时让其“继续履行”,也不能在要求“继续履行”的同时令其“采取补救措施”。在“湖南省衡阳市衡东县人民检察院诉衡东水利局不依法履行法定职责案”中,检察机关诉请被告在全面履职的同时采取其他补救措施。显然,此处检察机关将“采取补救措施”作为了一项独立的诉讼请求,与“继续履职”并列适用。人民法院认为采取补救措施的前提是确认违法,且其只能作为一种附加手段,遂只判决被告依法履行监管职责,驳回了采取补救措施的诉讼请求。

生态环境行政公益诉讼请求的提出,必须具有翔实的实体法与程序法依据。然而,实践中检察机关在提出诉讼请求时所依据的实体规范依据不充分。

(二)“双阶段”职能定位模糊不清

在行政公益诉讼中,检察机关肩负着双重职能,其一为维护公共利益;其二为督促行政机关依法履职。在绝大多数场合,这两者是手段与目的的关系,即行政机关依法履职以实现维护公益的目的。但是,也应通过拓宽行政监督职能助推行政执法规范化运行。在诉前阶段,检察机关的监督范围涵盖了行政机关的前期执法行为,是对其日常履职行为的监管;而诉讼阶段更加侧重于在启动司法程序之后行政机关的履职状况,诉讼活动的强制性有效保障了诉前程序的“柔性监管”,两者在适用程序上呈现出递补关系。但是,司法实践中检察机关在“双阶段”模式下对确定诉讼请求的影响认识不充分。诉前程序应更多地关注行政监督职能,通过“柔性司法”以维护公益,进而形成合力实现公益诉讼目的。一旦检察机关提起诉讼,则意味着诉前检察建议完成阶段性任务,柔性手段难以发挥其积极效应,遂通过诉讼的强制性赋予其监督刚性。为了确保案件“诉得出去”,检察机关往往将确认违法的诉讼请求作为“兜底性”条款,且检察建议内容与诉讼请求的转化与衔接未能打通梗阻,导致诉讼请求的“精准化”难以实现。

最高人民检察院制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》)第84条规定了撤回起诉与变更之诉的模式。司法实践中,检察机关将两者视为递进关系,人民法院对于检察机关的撤回起诉请求与变更确认违法请求,提出后被允许的可能性大,司法审判未充分发挥审查作用。在“广东省茂名市茂南区人民检察院诉茂南区国土环境和城乡建设局不依法履行法定职责案”中,检察机关诉请人民法院要求在判令被告继续履职的同时,确认其怠于履职的行为违法。由于在诉讼进行中涉案危险废物已被处理完毕,检察机关撤回了继续履职的诉讼请求,人民法院遂判决确认行政机关怠于履职的行为违法。那么,在生态环境行政公益诉讼领域,检察机关的撤诉权是否应当受到限制?根据《办案规则》第84条之规定,在诉讼过程中,行政机关依法履行了法定职责而全部实现诉讼请求的,人民检察院可以撤回起诉。该条文模式下将撤诉权认定为检察机关的权利,其可以根据具体情况自由选择,主要是基于保障后续变更诉讼请求进而要求确认违法的考量。在私益诉讼中,“个人事务自主决定”语境下原告在不损害国家、集体及他人利益的前提下可对诉讼请求自由处分,在满足自愿且不违法的法定要件下,人民法院应尊重其意思自治,申请撤诉的条件相对而言较为简单。但生态环境行政公益诉讼在权力模式、诉讼构造上皆有别于私益诉讼,其裁判结果并不会对公益起诉人产生直接影响。公益诉讼权由检察机关或其他组织行使,而行使权力的主体在诉讼过程中并不直接追求自身利益,而是以“公益代表人”的身份履行法定职责。其享有无差别的完整处分权,倘若履职不到位或者出现履职误差,则难以补救损失。因此,检察机关作为生态环境行政公益诉讼的起诉主体,应当在诉讼请求的处分权上受到适当限制。

(三)功能主义导致的认识错位

公益诉讼与私益诉讼不同,主要体现在主体及客体等方面。生态环境行政公益诉讼中提起诉讼的合法主体只有人民检察院。生态环境行政公益诉讼强调对生态环境公共利益保护的专业性、修复性,这并非公共利益的创造或增加。但在司法实践中,出于种种原因,以追求胜诉率作为公益诉讼的工作指标,导致出现只有行政机关败诉,公共利益才能得到维护的认识偏差,背离了公益诉讼制度的创设初衷及价值理念。加之客观诉讼应对机制不足,以及主观诉讼的思维态势的困扰,致使环境行政公益诉讼的作用发挥出现偏差。

三、生态环境行政公益诉讼请求的路径优化

司法权与行政权之间并非是单向度的监督制约关系。两者之间的相互支持与良性互动是实现共赢的基础,行政公益诉讼要最大限度地实现维护公益的目的,而非简单地程序性结案。在生态环境行政公益诉讼中,要将诉前程序作为解决矛盾纠纷的有力手段,围绕公益特性,采取“紧凑性”而非“宽泛性”的诉讼请求确立方式。一要坚持维护公益原则。检察机关在确定诉讼请求时,国家利益与公共利益能否实现最大化维护是公益诉讼的出发点与落脚点。对于与维护生态环境公共利益关联度较弱的内容,不应当纳入重点考量范畴。二要秉持司法谦抑原则。行政公益诉讼中检察权与行政权行使要协同共治,在实现生态环境修复的同时,还应协调一致,不能出现检察权代替行政权的诉请。要充分尊重行政机关的首次判断权,实现权力的平衡与制约。

(一)诉讼目的定位及认知偏差的矫正

关于行政公益诉讼的目的,目前学界存在四种不同的认识。其一认为,诉前阶段检察机关履行的是行政监管职能,进入诉讼程序后才实现对特定公共利益的维护,检察机关不能既当程序的启动者,又做监督者。其二认为,诉前阶段检察机关兼具维护公益与监管行政执法两项职能,而诉讼阶段的职责则主要在于维护公共利益。其三认为,诉前程序是为了督促行政机关依法履职,而诉讼程序则是为了维护特定社会公共利益。其四认为,诉前程序与诉讼程序在目的上具有一致性,皆在于督促行政机关依法执政。实务部门的观点认为:从性质上看,检察机关提起诉讼是履行法律监督职责的职权行为。行政公益诉讼是检察机关对行政违法行为进行有效监督的一种方式,在检察建议的监督方式不足以保障监督效果的情况下,通过提起诉讼启动诉讼程序,由人民法院对行政行为是否违法作出实体裁判。首先,检察机关的宪法定位不能动摇,其监督者的身份具有深厚的历史渊源和强大的制度保障。公共利益的直接维护者和最大保障者是行政机关,检察机关不能超越该项职能;其次,法律监督权虽然在“四大检察”中略有差异,但总体来看,其呈现出程序性属性。事实上,检察机关只是通过督促行政机关依法履职,对其在特定公益领域不依法履职的行为进行纠正,从而实现维护公益的目的。再次,将督促行政机关规范执法作为维护公益的手段,可以较好地将诉前程序与诉讼程序连接起来。一般而言,由于职能部门的划分及检察权的配置,检察机关的诉讼职能与监督职能往往分化。公益诉讼兼具监督与诉讼两项职能,可根据监督对象的不同细分为“行政监督”与“诉讼监督”两种形态。其中,诉讼职能主要是指对破坏生态环境行为提起诉讼的权利;监督职能则是指对行政机关依法履职情况的监督。这两种职能在生态环境行政公益诉讼中存在转化、过渡的情形。在诉前程序中检察机关发挥的是监督职能,因而要对行政权给予相应的尊重,检察建议内容的确定上也应更具柔性;但诉讼程序要求诉讼请求更具“精准刚性”,此时检察机关不仅仅要督促行政机关纠正违法行政行为,而且要保护公共利益及维护公共秩序。

公益诉讼的客观机理对诉的利益及司法审查方向产生了重要影响。根据审查力度的不同,司法权对行政权的审查可划分为三个不同档次。在生态环境行政公益诉讼中,应当秉持最高强度的司法审查,既审查公共利益的受损程度,还要审查行政行为的必要性和正当性。诉前程序作为行政公益诉讼的必经程序,是囊括实体、程序等多方面内容的综合性程序。一旦进入诉讼程序,检察机关在提出诉讼请求时必然会对检察建议的内容进行提炼和取舍。因为诉前程序的“柔性”决定了双方之间是一种协同配合关系;诉讼程序则更多地偏向于“刚性”,需要对不同环节的行政行为进行精准划分,以实现维护公益的最终目的。在司法实践中,检察建议与诉讼请求往往与特定公益维护之间仅具有间接关联。在生态环境保护案件中,公共利益之所以得到维护,其直接原因在于行政机关纠正了违法行为或者履行了法定职责。在“重庆市人民检察院诉石柱土家族自治县人民政府不依法履职案”中,提出的两项诉讼请求为:制定完善科学合理的生态修复方案、切实加大修复工作力度。此案中,检察机关并未提出明确的整改措施,也未提出修复方案。

在生态环境行政公益诉讼中,不论是行政机关的依法履职行为还是检察机关对其不依法履职的审查,在本质上属于“形式合法”的范畴。但行政机关自身履职或检察机关经过审查后督促其履行法定职责时,则属于“实质合法”的范畴。在形式合法与实质合法之间,生态环境自身存在的修复周期等存在把握上的困难。如,受天气、季节等环境因素的影响,部分违法行为造成的后果很难在短期内达到恢复预期。若不考虑上述客观因素,检察机关提起诉讼难以收到实效。对于生态环境公益诉讼中行政机关的履职标准,应当综合考量履职期限、实体依据和客观条件等内容因素,进而实现诉讼请求确立路径的精准化。

(二)单一性诉讼请求的司法适用

1.确认违法诉讼请求

确认违法诉讼请求的意义在于对行政机关的不作为行为给予否定性评价,以督促其在将来执法过程中规范其行为。然而公益诉讼的根本目的在于通过督促被告履行法定职责以维护社会公共利益。从该视角出发,确认违法请求难以起到维护公益的实效。在私益诉讼中,行政相对人诉请人民法院确认行政行为违法是为后续的赔偿程序埋下伏笔,但是行政公益诉讼中并不涉及赔偿程序。我们追求的目标应当是纠纷的实质性解决,而不是程序性结案。根据确认违法请求的补充性及优先性特征,其在整个诉讼中难以对行政机关起到实质性规制作用。但是,对于程序性事项,确认违法诉讼请求尚存在适用空间。例如,行政机关在诉前程序中未在法定期限内回复检察建议书,而事后回复已经无必要时,可确认行政违法之诉。对于涉及行政机关实体内容的事项,要慎用确认违法请求:一方面,确认违法请求的适用前提在于行政机关已经无必要再履行职责。生态环境遭受破坏,应当要求行政机关继续履职,而非单纯确认违法;另一方面,如果行政机关在诉讼过程中履行了法定职责,则更无提起诉讼之必要。

2.继续履职诉讼请求

对于损害公益的行为,行政机关往往可能同时或者先后采取多种方式予以规制。所以在行政公益诉讼中,司法机关的履行判决应当具有适当的概括性,以尊重行政机关在处理具体事务上的专长。然而,如果检察机关的诉讼请求过于概括,将达不到维护公益的目的。因此,在履行之诉中,诉讼请求不宜过于概括,但又必须妥善处理好司法权与行政权的关系,准确把握行使边界,以实现司法权对行政权的协同配合。继续履职的诉讼请求在本质上包含了对行政机关前一阶段执法行为的肯定,并寄希望于其能依此轨道继续履职,主要适用于行政机关履职“起点”及“中途”无差错的情形。《行政诉讼法》第27条规定:人民法院在作出判决时,应当明确履行期限。而在提起行政公益诉讼时,在诉讼请求中不对履行期限予以事前明确,避免增加审判压力。因为在诉前阶段,检察机关对整个案件事实进行了详细调查核实,在必要时亦进行了鉴定,其全面了解侵害行为的程度及整改难度,对于整改期限有一个合理的预期。此时由其在诉讼请求中提出并经人民法院认定,符合司法效益原则。至于履行期限的确定,则应当根据个案情形综合考量。在“广东省惠州市惠阳区人民检察院诉龙县林业局不履行法定职责案”中,检察机关诉请被告督促违法行为人对公益林进行修复。人民法院判决,被告应修复完成至鉴定验收合格。这无疑为检察机关确定履行之诉的诉讼请求提供了一种更为周详的思路,即在依照法规难以对履职方式、标准等作出判断时,应当引入专家辅助人,根据专家意见合理确定诉讼请求。

检察机关提起行政公益诉讼,借助法律监督权将传统行政领域的公益保护延展到司法领域,开创了一种具有公益司法保护内涵的法律监督方式,是诉权与法律监督权的有机结合。诉前阶段与诉讼阶段的关系决定了检察建议内容与诉讼请求息息相关,检察建议作为行政机关督促整改的依据,是诉前程序的核心所在,其理所当然地延展至诉讼阶段,检察建议的内容也相应地转化为诉讼请求。但是,由于实践中未厘清行政监督职能与诉讼职能的界限,检察机关在确定诉讼请求时精准性受限。

3.撤销行政行为诉讼请求

检察机关提起诉讼后,如果行政机关在人民法院判决前已经积极履职,从而诉讼请求得以实现的,最妥当的处理方式是检察机关撤回起诉。因为此时公共利益已经得以维护,公益诉讼的目的亦得以实现。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第83条及最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)第25条之规定,如果行政机关在诉讼过程中已经督促违法主体进行整改,但同时又具有《行政诉讼法》第70条所规定的情形,此时在撤销原行政行为的同时,可诉请行政机关重新作出行政行为。在私益诉讼中,由于提起诉讼的主体维护的是个人的权益,因此,人民法院在作出撤销判决时尚需考虑其是否与国家及公共利益相冲突。但生态环境行政公益诉讼与之不同,不论是在诉前程序还是在诉讼程序中,行政机关针对行政相对人采取的执法手段都与公共利益保持一致。在“山东省滨州市沾化区人民检察院诉滨州市沾化区环保局不依法履行法定职责案”中,由于在诉讼过程中皮革废料已全部处理完毕,因此公益起诉人撤回了诉讼。然而,实践中还存在终结诉讼的情形,例如,在“湖北省随州市曾都区人民检察院诉随州市曾都区林业局不依法履行职责案”中,检察机关并未撤诉而是建议人民法院终结诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第121条的规定,此处的终结诉讼显然不属于法定情形。撤销行政行为诉讼请求的提出,一方面可有效避免受地方保护等因素影响;另一方面可在对行政机关不依法履职给予否定性评价的同时,要求其重新作出有利于维护生态环境的行政行为,有效纾解实践中因采取“确认违法+继续履职”诉讼请求的困境。

4.附带审查规范性文件诉讼请求

根据《行政诉讼法》第53条、第64条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第68条的规定,人民法院可对规章以下的规范性文件进行附带审查。公益诉讼作为客观诉讼,是将检察机关的法律监督职责视为立法监督在司法领域的延伸。因此,检察机关在行政公益诉讼中对规范性文件予以附带审查具有体制机制优势,且生态环境领域的法律体系庞大、规范性文件众多,有的行政机关在执法过程中倾向于选取自己熟悉或者本地出台的实施细则,而这部分文件受效力层次等方面因素的制约,在文本质量上存在弱项。生态环境行政公益诉讼除了维护公共利益的职责外,还应当充分发挥客观诉讼的功能,将法秩序统一的维护视为附带目标。

具体而言,规范性文件不得违法宪法、法律法规和规章的规定,不得违背上级机关制定的规范性文件。否则,相抵触的条款只能作为无效条款。检察机关在附带审查是否相“抵触”时,应当结合立法理念、立法体系及政策等内容进行综合考量:其一,规范性文件不得限缩上位法规定的行政相对人范围,或者扩大上位法规定的权利主体范围;其二,规范性文件不得对行政相对人享有的权利予以限缩或者剥夺,或者扩大上位法规定的权利范围;其三,规范性文件不得对行政机关的履职期限进行延长或者对行政相对人主张权利的期限予以限缩;其四,规范性文件不得扩大或缩小上位法给定的行政处罚、强制措施范围、方式及种类。此外,检察机关目前不宜对规范性文件的制定程序是否合法进行附带审查,宜对实体内容、主体权限、文件效力等进行审查。

5.精细化处理预防性诉讼请求

目前,关于生态环境预防性行政公益诉讼的探讨不多,其倾向于民事公益诉讼领域。有学者认为:预防性环境公益诉讼是指以预防生态损害为目标的环境公益诉讼,是环境公益诉讼的理想形态。亦有直接引用最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条规范性表达的做法。生态环境预防性行政公益诉讼一方面可对损害生态环境的重大风险采取事前预防措施,另一方面也可实现对行政机关不依法履职行为的预防。据此,检察机关在确定预防性诉讼请求时,应当从上述两个层面加以考量,在规制重大风险侵害社会公共利益之时,事前对行政机关可能存在的怠于履职的行为予以提醒。

(三)复式诉讼请求的司法适用

1.“继续履行+确认违法”的诉讼请求

如果检察机关针对行政机关未依法履职而要求其继续履行法定职责,且行政机关未在法定期限内回复检察建议书,则两者可以同时适用。但倘使检察机关一方面要求其履行法定职责,一方面又对行政机关未依法履职的行为要求确认违法,则存在矛盾。

2.“撤销行政行为+确认违法”的诉讼请求

在生态环境行政公益诉讼中,撤销行政行为的诉讼请求对于维护生态环境的意义显著,确认违法诉讼请求如前所述,只能针对程序性事项,且公益诉讼的客观属性决定了检察机关并非同私权主体一般在诉讼中享有实体处分权利。撤销行政行为偏向于对实体行政权利的处理。此时如果行政机关未依法履行法定职责,且在诉前收到检察建议后未在法定期限内回复检察机关,则出现了实体权利与程序性权利的重叠,为“撤销行政行为+确认违法”诉讼请求的适用提供了条件。

3.“确认违法+附带审查规范性文件”的诉讼请求

确认违法针对的是行政机关未在法定期限内回复的程序性事项,而对规范性文件的附带审查,不仅需要对行政行为的实体内容予以判定,还需要结合该文件的其他内容综合考量。在实践中,如果检察机关对行政机关据以履职的依据存疑,且行政机关未在法定期限内回复检察建议内容,则可以在确认违法的同时对该规范性文件进行附带审查。

(四)生态环境行政公益诉讼请求的确立方式

1.精准化确立行政公益诉讼请求

检察机关在制发检察建议或确立诉讼请求之时要综合考量法律适用及督促整改的可行性。结合《行政诉讼法》第25条规定的“负有监管职责的行政机关”与第26条规定的“作出行政行为的机关”的规定来看,厘清这两者之间的职责权限与义务内容,从案件事实、法律适用、执行难易等方面加以综合考量。

2.精准化确立行政机关履职期限

根据《检察公益诉讼解释》第21条第2款规定,行政机关的履职期限一般情况下为两个月(自收到检察建议书之日起),特殊情形下缩短至15天。但是《中华人民共和国大气污染法》等涉及生态环境的单行法却大多采取了弹性期限的规定。在确定行政机关的履职期限时,应当对其事前履职情况、事后整改难度及所需时间等进行全方位综合判断,并酌情考虑生态环境自我修复状况等客观因素的影响,依法合理确定履职标准和期限。

3.精准化确立行政机关履职方式

检察机关在确立诉讼请求时应当明确行政机关是基于何种事实才出现了未依法履职的情形,并提出具体的整改措施,以实现对公共利益的最大化维护。对行政机关履职方式的精准化规制,有利于明确履职目标,更好地发挥生态环境公益诉讼的保护和预防功效。