新型城镇化建设中的问题与实现路径

2022-11-08文丰安

北京社会科学 2022年6期

文丰安

一、引言

城镇化水平是一个国家社会经济发展程度高低的重要体现。纵观世界发展史，特别是发达国家的城镇化发展之路可以发现，城镇化是国家发展的必由之路和必然选择，城镇化的发展有利于解决我国一直存在的“三农”问题，并有利于提升经济水平。改革开放30多年来，我国城镇化取得了快速发展，2021年末常住人口城镇化率为64.72%。但我们在享受着城镇化带来的经济福利的同时，也面临着一些城镇化建设中的突出问题，其中表现为土地城镇化高于人的城镇化，人的城镇化又无法超越工业城镇化，这种不合理不同频的发展特点，引发了不合理的城市规划、过度的旧房拆迁、过重的债务负担、工业与其他发展不同频现象。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城镇化工作，2013年中央城镇化工作会议强调“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”，建设以人为核心的新型城镇化道路是符合我国历史和借鉴世界历史之后的必然选择。随后，中央召开的多次中央城镇化工作会议，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务，推动我国城镇化建设取得了历史性成就。2021年中央召开的城镇化建设会议，对城镇化建设提出了更高要求，将提高质量这一要求作为建设新型城镇化的目标，这表明以人为核心的新型城镇化建设理念的基本形成。

以人为核心的新型城镇化，重点在人这个主体上面，特别关注农业转移人口这一群体。2022年国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，“坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务”。以人为本的新型城镇化要求重点关注人的生活质量，比如农村进城务工人员城镇医疗保险问题的完善、城市公共设施和城市公共服务的完善、城市生态环境水平的完善等多个方面的指向。同时，它还强调城市建设的生态质量，拒绝以牺牲生态环境来换取城镇化的建设之路，主张在遵循自然规律和五大新发展理念的基础上合理利用自然，合理规划用地，进而实现人与自然、城镇发展三者的协调发展，在“望得见山水，记得住乡愁，看得见发展”的共识之下，构建出新的中国式田园新型城镇新风貌，这也正是新型城镇化的新意所在。

二、研究现状

以人为核心的新型城镇化，是实现整个社会可持续发展和社会资源可持续利用、社会资源得到合理配置，并且十分注重人这个主体性，不仅为人民提供更多的就业机会和更多的就业保障，而且还注重培养他们的就业能力，使人们在经济、政治、文化、社会等各个方面的质量都得到大大提升，从而实现人的幸福城镇化这一目标。在新发展阶段下，新型城镇化是符合我国历史的必然选择，学者们从不同的方面进行了系统的研究，主要包括什么是以人为核心的新型城镇化，为什么要建设以人为核心的新型城镇化，以及建设新型城镇化的作用体现在哪里等。

就以人为核心的新型城镇化的含义而言，从城市精神角度看，城市精神是城镇化中的灵魂，塑造引领城市和人发展的城市精神是完善城镇化健康机理的表征；从人文精神角度看，新型城镇化之“新”、生态之“和谐”，应体现在其“人文内核”上；从人文情怀角度看，人文情怀是新型城镇化最本质的精髓。总之，建设具有人文情怀的新型城镇符合时代要求。

就新型城镇化与生态文明建设之间的作用而言：从基本原则角度看，新型城镇化建设应当在自觉遵循生态文明建设的基本原则、基本规律的前提下进行；从科学设计角度看，亟需通过科学设计生态文明建设融入新型城镇化的技术路径，实现城镇“三生空间”共享共赢；从融合发展角度看，要将新型城镇化与生态文明建设在行动要素层面进行整合，以实现二者的协同推进与融合发展。总之，在新的发展阶段，要在促进城镇化快速发展的同时，照顾到生态文明建设，实现二者协同发展。

就以人为核心的新型城镇化的作用而言：从经济社会发展角度看，以人为核心的新型城镇化建设是中国经济社会发展的必然趋势。从新型城镇化战略框架构建角度看，构建新型城镇化发展的战略框架，可为政府及相关决策部门建言献策。从国家战略角度看，新型城镇化已上升为国家战略。从以人为核心角度看，要深入推进以人为核心的新型城镇化，促进各地城镇化健康发展。从阶段性发展角度看，中国已进入“以人为本”的新型城镇化阶段，明晰新型城镇化建设与农民土地权益保护之间的关系，以期为推进新型城镇化的有序发展及农民土地权益的有效保护提供方向。从全面深化改革和保障角度看，新型城镇化道路是我国全面深化改革的重要部署，是我国经济和社会稳定发展的基本保障。总之，推进新型城镇化建设，对于促进经济的快速发展，保障我国政治制度的良好运用等方面都发挥着重要作用。

就新型城镇化建设的实现途径而言：从促进革命老区发展的角度看，旅游业的发展和新型城镇化建设是促进革命老区社会经济发展的两个重要方面；从规划发展角度看，以人为核心的新型城镇化是一项复杂的系统工程，需要合理规划城镇布局，实现社会稳定和谐与经济可持续增长；从农村金融与新型城镇化的关系角度看，农村金融机构发展与新型城镇化建设相辅相成、共同助力经济平稳运行；从政策协调角度看，新型城镇化相关支撑政策进行协调性分析，才能更好地发展新型城镇化。总之，实现新型城镇化的建设，是一项巨大的工程，要想快速实现这一目标，需要将目标进行细化，从而有条理、有计划地实现这些目标。

学者们从以人为核心的新型城镇化的含义、与生态文明建设之间的作用，以及它的实现路径等多方面进行了阐释和研究，产生了一系列研究成果。但是在以人为核心的新型城镇化的重要性、城镇化当中存在的一些问题和这一目标的实现途径上还比较欠缺。因此，在这些方面还需要进一步研究，从而为推进以人为核心的新型城镇化建设提供参考。

三、以人为核心新型城镇化建设的重要性

随着我国发展进入新阶段，特别是乡村振兴战略的顺利实施，人们对城镇化建设的要求更高，建设更好的新型城镇化也有利于满足人们的要求。这是加强社会主义现代化建设的重要一步，更是我国拉动经济增长、解决城乡二元结构不合理的重要一环。在新形势背景下，新型城镇化建设对于保障我国脱贫攻坚成果，朝着实现第二个一百年奋斗目标迈进都有着重要意义，其重要性不仅仅是时代需要的体现，更是应对经济发展进入新常态的需要，同时它更满足了乡村地区转型的需求。

(一)现代化发展的必然选择

建设以人为核心的新型城镇化，重点要落实到人这个主体上，要一切从人的实际出发，因此要在资源合理利用的前提下，为农村进城务工人员提供更多的就业信息和就业保障，让他们有更多提高自身生活水平的机会，同时要提升他们的居住空间和基础保障，避免以往农村进城务工人员居无定所、病有不可医等问题的出现。通过关注农村进城务工人员这一主体的实际需求,不断完善相关政策并不断建设新的基础设施，让农村进城务工人员更加具有城市归属感和一体感，体验在城市也有家的感觉。只有这样才能够解决以往城镇化建设过程中存在的问题，才能避免“空城”“鬼城”等现象的出现，体现出以人为核心这个要点，实现城镇化快速发展，实现经济的飞速提升。

(二)有利于拉动经济增长

在城镇化过程中，大量农村人口向城市转移，农民消费群体也向城市消费群体转移，这使得他们的消费观念得到了极大的转变和提升，从而拉动城市内需消费动力。推进城镇“扩散效应”和乡村内生动力融合发展是新时代城镇化高质量发展的重要途径。当城市获得充足的内需消费力时，城市经济就快速增长起来，城市基础设施、房屋构建就会得到相应提升和完善。随着城镇化建设步伐的进一步前进，城市创新能力大幅提升，城市新型产业不断涌现，这将吸引一大批外资企业进入城市进行投资，这对于快速提升城市规模和吸引更多外资、扩大农村进城务工人员的就业机会和就业保障、提高收入和消费水平、促进经济发展具有重要意义。

(三)有利于降低二元结构中的需求约束

城乡二元结构一直不太合理，但是在城镇化进程中，非农产业的专业化对于扩大中间产品的需求起到了重大的推动作用。中间产品的需求扩大，有利于带动相关产业的增长，有利于增加城市的消费能力，促进农民传统的消费观念转型，因此，建设以人为核心的新型城镇化，解决好城乡二元结构的需求约束问题，对于促进经济快速增长有非常重要的作用。

(四)城市现代化发展的必然要求

随着我国城镇化的发展，每年各地都有许多农村人口进入到城镇地区就业或者打工，这部分人往往比较年轻，大多属于“80后”“90后”“00后”。相较于老一辈创业者，他们有更高的学历和更高的文化知识素养，同时城市拥有更多的窗口，更能满足他们的好奇心和追求心，所以他们留在城市的愿望也比较强烈。因此，建设以人为核心的新型城镇化，更能给这些外出打工的农村年轻人一个实现梦想的平台，也更能符合现在城市人口分布的情况，更加符合城镇化现代化的发展要求。

(五)城镇化发展必然规律

坚持以人为核心，着力提高城镇化发展质量。在推进以人为核心的新型城镇化的发展过程中，最注重的应该就是人。可以说，人不仅是城镇化建设的主体，还是城镇化建设的享有者。因此，在建设以人为核心的新型城镇化过程中，我们要切实贯彻落实习近平的批示指示精神，坚持做到以人为核心，秉持以人为本的理念，大力提升户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率，顺利实现以人为核心这一建设目标。要在循序渐进之中，推进以人为核心的新型城镇化建设，满足人这个城镇化核心主体的需求。

四、新型城镇化建设中的问题

当前，我国已经进入全面建设社会主义现代化国家的新征程，新型城镇化建设也在积极开展，但由于多方面原因，也存在着半城镇化现象严重、土地改革制度还需要进一步完善、公共服务供给机制还不太完善等方面的不足，需要进行理性审视，找准根源。

(一)半城镇化现象严重

半城镇化现象是指，随着城镇化的进程，大量农村人口向城市转移,但受城乡二元结构不合理的需求约束影响，他们没有城市居民身份，因此也无法享受到与城市居民同等的权利和利益。例如，我国劳资关系严重失衡，资本为谋求自身利益以其强势地位使农民工的利益受损。在国家经济快速发展的同时，农民工为城市建设做出了巨大牺牲和贡献，但这一部分人并没有享受到务工所在地带来的发展成果，在此过程中获得的收益远远低于城镇居民。且一部分企业由于效益不高或所在城市经济增长率低迷，存在拖欠农民工工资的现象，这些“血汗钱”的恶意拖欠甚至根本不发的情况，严重挫伤了这些农民工的积极性。不仅如此，半城镇化现象的存在，导致农民工难以获得城市之中的技术进修机会和就业保障，在劳动报酬方面也与城市工人存在着差距。如果这种不合理的现象不得以解决，那么将不利于以人为核心的新型城镇化的建设。

(二)土地改革制度还需要进一步完善

众所周知，城镇化建设需要对土地进行合理规划，但是由于我国相关土地制度还不完善，因此在城镇化建设过程中，还面临着很多由此引发的问题。因受耕地限制，在进行城镇化改造过程中，需要避免破坏耕地，同时还要考虑到土地占有者的赔偿和利益问题等。例如，我国乡镇企业在发展社会主义市场经济中具有重要作用，乡镇企业消化了大量农村内部劳动力，在一定程度上减轻了大中小城市的负担，对于维护社会稳定具有重要意义。特别是在我国实施西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地的战略后，相关地区的经济都得到了快速发展，大批的劳动力由涌向城市开始更多地转向内部消化。这些地区的企业大多为劳动密集型企业，资本有机构成低，所以具有极强的生命力，能够长时间为乡镇提供较多就业岗位。但乡镇企业的发展需要开发大量土地，因此，只有解决好耕地问题、土地占有者问题和城镇化进行中土地合理规划三者之间的问题，才能够加快城镇化的脚步，使得这一目标实现。

(三)城市公共服务供给制度不完善

我国户籍制度的存在，对农民流向城市产生了极大的行政限制。农民工在医疗、居住、教育、劳保福利等方面无法享受与城市居民平等的权利和经济待遇，即使已经在城市定居，由于制度的不公平性，也对城市缺乏归属感。例如，在就业制度方面，一些大中城市对外来人口在进入行业和工种时就进行了诸多限制。调查发现，受多重因素影响，农民工很少享受覆盖城市职工的养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，没有最低生活保障和失业保障，被完全排斥在城市社会保障体系之外。在推进城镇化的过程中，由于基础设施和相应的城市社保体系的不健全，使得进入城市的农业转移人口难以享受到合理的社会保障体系，同时其子女的教育问题和学业问题也同样难以得到实际的保障，这使得很大一部分农业转移人口无法获得城市里面的归属感和安全感，从而使他们的参保意愿降低，且很难提高。

五、新发展阶段以人为核心的新型城镇化实现路径

新型城镇化建设是乡村振兴的战略引擎，推动以人为核心的新型城镇化是城市发展规律所趋、澎湃发展动能所要、实现共同富裕所使。因此，必须坚持规模扩张和质量提升并重，加快转变城镇化发展方式，超常规推动以中心城区为重要载体的新型城镇化建设；必须坚持新型城镇化和新型工业化双轮协同驱动，坚定不移走新时代开放创新之路，聚力开创新局面；必须加快推动产城人文一体的新型城镇化，实现新型城镇化与乡村振兴全面对接。基于此，本文认为，推进以人为核心的新型城镇化建设的实现路径应包括以下几个方面。

(一)保障农民的合法权益

农民群体由于受自身受教育水平的限制，特别关心自己的财产权利是否受到侵害，因此在建设新型城镇化目标实现的过程中，要多关注农民群体的利益，关注其最迫切的需求。目前，农村居民不愿意进城落户的一个重要原因就是，他们担心失去自己农村土地的相关权利。因此，要从农民这一心理层面出发，对那些想在城市落户的农村居民，必须要保障好他们在农村的土地权利，使其原有权利不受侵犯，加快农村土地制度改革，使农民真正安心、放心，切实保障他们的合法权益。在此基础上，还应给予他们一些城市落户的优惠福利。只有这样才能推动三权落实政策的实施，提高他们对城镇化建设的热情。

实现城乡居民的社会公共服务均等化。一直以来，平等的待遇是农民进入城市追求的目标，但是一些问题没有得到很好的解决，如前所述，进城务工的农民难以享受舒适的居住环境，难以获得与城市居民一样的社会保障和就业保障，并且他们子女的教育问题也难以得到相应的解决。针对以上存在的问题，城镇化建设需要考虑农业转移人口真正的需求是什么，解决他们在城市生活面临的一些挑战，解决好他们担心的事情，让他们与城市居民享受一样的公共化服务体系。

大力发展城镇经济，为新型城镇提供物质基础。物质基础是实现一切的保障，是其他目标实现的前提。因此，要想实现以人为核心的城镇化建设这一目标，必须要通过经济的快速发展积累一定的物力、财力、人力，只有这样才能为其他目标提供相应的支持。

(二)推进城乡社会保险一体化建设

“病有所医、医有保障”是大部分人的普遍追求，社会保险问题是城市和农村居民一直关心的问题。受城乡二元结构的影响，城乡之间的社会保障体系并没有很好地衔接。相比而言，城市居民享有更多的社会福利，但是农业转移人口却难以享受到同等的福利对待。因此，推进城乡社会保障相关政策的完善，让农村进城务工人员享受更多的社会化服务，给予他们与城市居民一样的医疗卫生服务，降低他们在城市看病的成本，给予完善的社会保障支持，这将会增加他们进入城市居住或者是生活和工作的热情。也只有这样，才能更好地推进城镇化建设目标。

运用互联网的智能作用，实现传统城镇转型。我们现在所处的社会已经是一个智能的社会，在这个社会里面，科技的发展是其他目标实现的重要支撑，因此，在新型城镇化建设过程中，要特别注重互联网技术这个重要武器，发挥它的重要作用，实现传统的城镇化建设模式向新型智能化城镇化建设模式转型，包括城镇管理创新等方面的系统创新。智能城镇建设涉及面非常广泛，包括信息通信产业管理、城市交通、医疗卫生、教育、社区管理服务等诸多领域，必须建立一个综合统筹机制予以协调推进。各级政府在智能城镇建设中发挥着重要作用、扮演着重要角色。但是在这个过程中，要做好城镇化建设的合理规划，切不可盲目跟风和冒进建设，不能仅仅为了城市的发展，就以牺牲其他建设为代价，只有做好与其他工作之间的统筹兼顾，合理化发展，才能够真正实现智能城镇化建设，实现传统模式向智能模式的转变。

(三)从城市的实际特色出发，合理规划城市发展路径

每一个城市都有其自身发展特点和发展状况，要从当地城市的实际情况出发，做到实事求是，在了解清楚一切之后，合理规划城市建设，实现经济、农业、工业和人的和谐发展态势。只有不以牺牲其中任何一个为代价，才能实现城镇化建设目标，实现协同发展。

遵循新发展理念，推动新型城镇化持续发展。党的十八大以来，习近平一直强调“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，为此，我们需要不断确立好新发展理念的五大指导方向，确立发展这个首要任务，加强创新性思维的培养，让城镇化在发展中能够顺应时代发展的潮流，同时还要注重发展与生态之间的协调性，不能以牺牲环境为代价作为发展的增长动力。以环境为代价这种想法是不长久的，也是不理智的，更不符合持续发展的要求。城镇化发展还要注重开放的态度，在建设城镇化的过程中，要将“引进来”和“走出去”相结合，把国外先进的城镇化建设经验学过来，在这样一个基础上，才能让我国城镇化发展壮大。