共同富裕进程中养老服务的地位作用与发展任务

王 羽

(中共中央党校(国家行政学院) 研究生院，北京 100089)

一、问题的提出

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。建党百年之际，我国顺利完成全面建成小康社会的目标，为促进共同富裕打下了坚实的物质基础。在迈向第二个百年奋斗目标的同时，我国已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段。全面建成小康社会后，党中央把实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。2021年5月，中共中央、国务院印发《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，支持浙江省率先对共同富裕的建设进行探索，提出“到2025年，浙江省推动高质量发展建设共同富裕示范区取得明显实质性进展”、“到2035年，浙江省高质量发展取得更大成就，基本实现共同富裕”。同年8月，中央财经委员会第十次会议研究了扎实促进共同富裕问题，习近平总书记在会上强调“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”。

共同富裕是全体人民的富裕，其中包括数量庞大的老年群体。老年人共同富裕的实现，离不开有效的养老保障措施，这既包括养老保险的合理分配，又涵盖养老服务多层次、高质量发展。学界已有关于养老保险与共同富裕相关问题的论述：养老保险体系建设与促进共同富裕具有内在的统一性，两者皆以人民为中心，力求实现分配正义、促进经济发展。为实现共同富裕，养老保险应围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续的发展目标，为老年人提供充足可靠的收入保障。作为国民收入再分配的重要途径，养老保险中补充性保险的发展有利于实现共同富裕。然而，当前我国养老保险中仍存在不同群体养老金差距过大、居民参保质量不高等问题，未来应缩小养老保险地区、群体间差异。

而养老服务在共同富裕进程中的相关问题，目前尚未引发学者的关注。在共同富裕的背景下，如何筑牢基本养老服务底线；使得广大老年人广泛享有养老服务；如何提高养老服务质量，满足多层次老年人的多样化养老服务需求；如何增强广大老年人的获得感、幸福感、安全感，促进老年社会的和谐发展，从而实现共同富裕，是我国未来养老保障体系建设中需要思考的问题。因此，本文在理解共同富裕内涵与要求的基础上，进一步梳理养老服务在共同富裕中的地位和作用，分析当前养老服务领域制约共同富裕的因素，并对养老服务高质量发展中的主要任务提出相关思考。

二、共同富裕对养老服务发展提出新要求

(一)共同富裕的基本内涵

中共中央、国务院印发的《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》指出，共同富裕要通过“全体人民辛勤劳作和相互帮助”，从而“普遍达到生活富裕富足、精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠”，最终“实现人的全面发展和社会全面进步，共享改革发展成果和幸福美好生活”。共同富裕包含生产力和生产关系两方面的特质：“富裕”反映出社会财富的占有，是社会生产力发展水平的集中体现；“共同”则反映出社会成员对社会财富的占有方式，是社会生产关系性质的集中体现。

共同富裕有以下基本内涵：第一，强调全民富裕。就覆盖人群而言，共同富裕是全体人民的富裕，不是部分人、少数人的富裕。第二，强调全面富裕。就内容而言，全体人民共同富裕不仅包含物质生活富裕，还有精神生活的富裕；共同富裕代表着政治、经济、社会、文化、生态环境五位一体综合协调的状态。第三，强调全民共建。就实现路径而言，共同富裕不是政府包揽，而是鼓励全社会共创财富，依靠人民的勤劳智慧奋斗出美好生活。第四，强调在发展中富裕。就实现过程而言，共同富裕不是整齐划一的平均主义，而是随着经济的发展、制度的完善而逐步分阶段实现的，是一个渐进式的动态过程。第五，强调价值的重要性。就发展目标而言，共同富裕的目标不仅局限于全体人民共建共享，还与公平、正义、平等、自由等价值理念息息相关，力求全面提升人民生活水平，实现建设社会主义现代化强国目标。

(二)共同富裕背景下我国养老服务面临新要求

1.要在积极应对人口老龄化战略中统筹发展

积极应对人口老龄化，事关我国经济社会发展全局，事关亿万百姓福祉。党的十八大以来，党和国家出台了一系列政策意见，及时、科学、有效地应对人口老龄化。党的十九届五中全会首次将应对人口老龄化上升为国家战略，并将其纳入“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局。这是基于我国由轻度老龄化社会向中度老龄化社会的演变趋势而做出的重大战略决策，意味着我国将全面进入应对老龄化的新发展阶段。

积极应对人口老龄化战略是中国应对老龄化的特色方案，为新时代养老服务工作的发展提供了根本依据。在此背景下，按照“各级党委领导、政府主导引领、社会有序参与、全民积极行动”的思路，充分发挥制度优势，调动各行业参与养老服务的积极性，构建多元共治、人人尽责的基本格局，从而推动老年友好型社会建设，为新时代养老服务发展提供强大合力。

2.要在共享理念下多层次、多样化发展

共同富裕的覆盖对象是全体人民，经济社会发展成果应由全体人民共享。养老服务中的“共享”，要从两方面来实现：一是不同层次老年群体获得养老服务时机会均等；二是老年人在获得养老服务中有多种选择。在共享理念下，养老服务要进行多层次、多样化发展，既要界定基本养老服务和普惠性养老服务的范围，明确不同层次的发展方向，兜牢养老服务底线，提升服务水平，满足老年人的多层次需求；又要创新服务方式，增加服务供给，将养老服务融入生活各个方面，提升服务可及性，满足老年人的多种类需求。

3.要在新发展阶段实现高质量发展

在全面建成小康社会的基础上，我国养老服务发展已具有强大的物质保障，能够支撑其从基本制度建设的“提速”阶段迈入满足质量和需求的“提质”阶段。此外，受家庭规模缩小、可支配收入增加、传统养老观念变化、老年人消费意愿提高等因素的影响，养老服务需求逐渐多样化、个性化。老年人不仅希望有所依、有所养，更希望有所安、有所乐、有所为。因此，养老服务高质量发展势在必行。

三、养老服务在实现共同富裕进程中的地位作用

(一)养老服务满足了老年人美好生活需要，为实现共同富裕提供民生基础

养老服务在保障和改善老年人基本生活、提高老年人福祉水平、优化民生保障结构中发挥重要作用。从社会保障、社会救助的角度来看，基本养老服务为老年人生活提供了基本保障，起到了兜底作用，确保老年人拥有基础生活保障性服务，并优先保障困难、特殊老年人的养老服务需求。从社会福利的角度来看，普惠型养老服务在政府和社会的共同作用下，按照保本微利原则运营，为老年人提供价格合理、服务优质的福利性养老服务，使老年人享受到更有品质、更高质量的现代化生活。因此，养老服务对缩小老年人生活差距、提高生活质量有重要意义。

共同富裕不仅包含物质、经济上的富裕，还有精神、文化上的富裕。养老保险是老年人实现共同富裕的物质经济保障，养老服务则更倾向于老年人精神、生活方面的富裕。党的十八大以来，养老服务逐步“提质增速”，不断满足老年人多层次、多元化的需求，走向高质量发展，为老年人分好养老服务这块“蛋糕”：从居家、社区、机构养老服务拓展到互助养老、医养结合、康养结合服务，既有助餐助洁、日间照料、医疗康复等基本生活照料和医疗卫生护理，又有老年教育、精神慰藉、社会参与等更高层次的人文关怀服务。养老服务供给的扩容，增加了养老服务的可选择性，大大提高了老年人的幸福感、安全感、获得感。截至2020年年底，全国共有各类养老机构和设施32.9万个，养老床位合计821.0万张。其中，全国共有注册登记的养老机构3.8万个，床位488.2万张；社区养老服务机构和设施29.1万个，其中全托型、日间照料型和互助型社区养老服务机构和设施分别有2.0万个、14.7万个、1.0万个，共有床位332.8万张。截至2021年年底，全国已有2 600多家综合医院设立老年医学科，500多家医院设有安宁疗护科，医养结合机构供给6 000多家，床位160多万张。

(二)多主体参与共建是养老服务的发展方式，也是实现共同富裕的必要途径

共同富裕的实现需要社会成员共同参与、相互协调、发挥所长、优势互补，构建人人参与、人人尽责的共建格局。对整体来说，不同主体参与社会建设，有助于取长补短、形成合力，将“蛋糕”做大，为共同富裕提供物质基础；对于各主体来说，将自身优势投入社会发展是主体性的体现，参与共同富裕建设是义务所在，应当通过辛勤奋斗换来美好的明天。

在传统社会中，家庭几乎承担了全部养老功能，社会力量则较少参与。随着家庭功能的变迁和养老观念的变化，社会逐渐分担部分养老功能，并在养老服务中占据不可或缺的地位。这推动了养老服务市场环境的优化，激发了市场活力，对整合和有效利用社会资源起到了积极作用。

我国养老服务供给主体较为多元化，主要有政府、社区、企业、社会组织、志愿者、家庭和个人，“共建”体现在三个方面：一是整合服务资源。养老服务和相关支持性政策将不同行业领域的优质资源应用到养老服务中，并融合多方服务主体，共同建设养老服务体系。在此过程中，也是对公共服务资源的梳理和整合，对公共服务资源起到扩充作用。二是处理政府与市场的关系。放宽养老服务市场准入标准，引入竞争机制，鼓励政府和社会优势互补、协同并进，搞活服务市场，增加供给，创造财富。三是扩大老年人参与社会。将老年群体看成社会上重要的人力资源，支持和引导老年人在社会上继续发挥作用。

(三)“共享”是养老服务的分配途径，也是实现共同富裕的最终目标

共享发展是共同富裕的根本宗旨，发展成果最终都要惠及全体人民，社会各主体的协作都是为了使每一位社会成员享受到美好生活。只有社会成员共享富裕，才是真正的共同富裕。让全体老人共享高质量养老服务，是我国养老服务体系建设的出发点和落脚点。老年人也是经济和社会参与者的重要组成部分，曾经为社会发展做出重大贡献，理应享受当下社会发展的成果。

老年人共享养老服务，必须强调分配的公平正义。养老服务作为社会公共物品，其供给要建立在社会正义和平等价值的基础上，使所有服务对象公平享有养老服务。养老服务中的公平正义体现在公共性和全民性中：公共性是指养老服务满足了公共养老需求、维护公共利益，具有非竞争、非排他的特点；全民性是指人人都享有养老服务的权利，不把某一群体排斥在服务范围之外。所有老年人都参与到公共养老物品的合理分配中，得其所应得，实现养老服务的公平分配。

四、共同富裕进程中养老服务体系的制约因素

党的十八大以来，我国养老服务取得不可小觑的进展，养老服务体系基本建成，一系列养老服务指标超额完成。然而必须看到，我国养老服务仍存在一定问题，其核心就是养老服务中供给与需求的矛盾，这使养老服务离实现高质量发展仍有较大距离，同时使推进共同富裕任重道远。

(一)发展不平衡导致服务机会享受不均

当前，我国养老服务供给中仍存在不平衡的问题，主要体现为地区间供给存在不平衡、城乡供给存在不平衡、不同服务方式供给存在不平衡这“三大不平衡”。供给方面的不平衡直接带来养老服务待遇的差距，即老年人享受养老服务的机会呈现非均等化。一是经济发达地区老年人养老服务选择性远多于偏远地区和农村地区。养老服务的发展与当地经济社会发展程度息息相关，偏远地区和农村地区的养老服务发展基础本就薄弱，而该地区又多为老龄化较为严重的地区，老年人口多使得本不充足的养老服务雪上加霜，人均可享受到的养老服务机会相对较少。二是养老机构中的老年人选择养老服务的机会，大于居家社区养老的老年人。近年来，我国养老机构和养老设施建设快速发展，各地养老床位迅速达标。然而，社区、居家养老服务的发展速度却远远慢于前者，其政策支持和设施建设还处于“慢速”阶段。

实现养老服务的均衡发展，提升养老服务均等化水平，就要解决养老服务供给的难题。主要需要解决以下问题：一是基本养老服务建设尚未达标。当前我国养老服务地区间因经济状况不同仍有较大差异，老年人并未享受到标准统一、内容一致、价格合理的基本养老服务，尤其是高龄、失能和半失能、经济困难和“五保”老年人，这与“确保人人享有养老服务”的基本养老服务建设目标存在差距，基本养老服务并未充分发挥兜底的保障作用。二是养老服务供给存在较为明显的短板。居家社区养老服务供给较少，非机构老年人的生活性需求、照护需求无法满足；农村养老服务供给缺口较大，服务设施建设、人员培训处于起步阶段，因地制宜的养老模式有待探索。三是养老服务资源配置效率不高。养老服务涉及个人、家庭、政府和社会等多方资源，而目前政府责任和市场资源、家庭支持和社会资源之间尚未实现平衡。经济欠发达、养老服务市场化程度不高的地区，仍存在家庭支持不足、市场融资困难、社会资本缺乏政策支持等难题。

(二)发展不充分导致养老服务供给与利用之间存在落差

随着社会主义现代化国家建设进入新阶段，老年人对多元化、多层次养老服务的需求快速增长，养老服务内容偏少、层次偏低等发展不充分问题逐渐显露，不符合老年人对高质量养老服务的期待。主要表现在以下方面：一是服务标准化程度不高。老年人是否能享受到规范的养老服务，是衡量养老服务质量的重要指标之一。而当前养老服务中尚缺少相关服务标准的制定，对于服务流程、准则、规范等没有详细的说明，即使部分省市、机构自行制定了服务规范，其标准体系也不足以支撑全国养老服务体系的建设和发展。二是服务的可及性不高。老年人因养老服务空间布局不合理、价格偏高难以负担、种类较单一等问题，对其参与程度较低。同时，也导致养老服务丧失吸引力、使用率减少，难以输送到老年群体。三是服务利用率偏低。养老服务供给和利用之间存在落差，养老服务潜在需求没有转化为有效需求，部分服务项目供大于求，比如养老机构出现大规模空床率，不仅浪费了养老资源，还影响了老年人对养老服务的满意度。

老年人对美好生活的期待与养老服务之间的矛盾，本质上是当前养老服务与无法满足老年人需求带来的矛盾。要想解决这一问题，切实提高老年群体的养老服务获得感，就要解决几方面的难题：一是未有效重视老年人需求。老年人的服务需求须通过专业力量进行评估和调查，明确服务需求数量，摸清需求类别。然而目前并没有针对老年人服务需求进行精准调查，也没有将养老服务进行类别、层次、数目上的划分，养老服务需求仍有待深层次挖掘解决。二是普惠型养老服务发展不充分。基本养老服务重在强调为特殊、困难老人提供基本生活照料，而对于众多普通老年人来说，则需要在普惠型养老服务中满足需求。然而，当前普惠型养老服务更像是“补缺型”服务，既没有实现“普”，即普遍立足广大老年人的服务需求；也没有做到“惠”，即通过服务价格可负担、服务内容可接受来惠及中低收入的老年人。三是政府责任与市场效率结合不充分。政府和市场的协作一直是养老服务资源配置的关键，但在实际服务中如何充分利用政府与市场的作用一直是难题。政府存在责任“缺位”、对养老服务管理不当的问题，导致社会参与动力不足、招标困难。市场存在定位模糊、融资困难的问题，无法有效对接政府资源。

(三)养老服务发展环境仍需优化

养老服务高质量发展离不开良好的发展环境，发展环境的优劣直接关系到养老服务是否能在高质量发展的基础上，实现可持续发展。构建养老服务发展环境既包括人才、技术的支撑，也离不开相关监管措施和手段。现阶段在养老服务发展环境中，仍有几个关键问题需要解决：一是缺少专业人才。我国老年护理员、老年社工师、老年心理咨询师等专业的养老服务人才并不充足，多数在岗服务人员非科班出身，学历不高、年龄偏大、整体服务水平低，仅是经过护理技能等培训上岗，没有经过专业训练和学习，专业能力有所欠缺。二是养老服务监管不到位。监管必须有法可依，而当前养老服务相关法律标准并未出台，缺少合法性的监督标准，综合监管体系无法建立。同时，缺少养老服务评估体系，养老服务考核评议可操作性不强，给其管理带来较大困难。三是科学技术手段利用不足。尽管我国互联网、人工智能、大数据等技术深入发展，但在养老服务领域中，相关科技的应用仍处于起步阶段。养老服务仍主要以线下为主，创新性灵活性不足；“互联网+”养老服务、养老服务数据平台的使用仅集中在个别城市和社区中，尚未全面普及；智慧养老服务种类较少，存在一定的门槛，还没有明显提升老年人的生活品质。四是老年友好理念贯彻不到位。深入贯彻老年友好理念，有利于营造孝老敬老助老的社会氛围，从文化层面完善高质量养老服务体系。然而，当前城乡、社区中老年无障碍设施仍不完善，一些基础布局对老年人出行和生活仍有一定阻碍；实际养老服务中对老年人的尊重、倾听、理解不到位，缺少人文关怀和措施。

五、共同富裕要求下养老服务的主要发展任务

新中国成立以来,我国养老服务体系不断调整，从最初以家庭为主、政府提供老年救助，发展到个人和家庭承担养老服务、政府提供支持并引入市场机制，再到多主体共同探索社会化养老服务，从多方面完善养老服务供给。在此基础上，秉持共同富裕理念，面对新形势，未来我国养老服务高质量发展主要有以下几项任务。

(一)“从缺到有”——发挥兜底保障作用，补齐养老服务短板

在共同富裕背景下，养老服务应以全体老年人为服务对象，充分发挥兜底保障作用，缩小区域差异，补齐现有短板，实现标准公正、均等享有。主要包括以下方面：

一是完善基本养老服务。面向全体老年人，建立基本养老服务清单制度，聚焦老年人生命安全、日常照护等基本服务需要，充分发挥“保基本”作用。优先满足特殊、困难老年群体的需求，解决其享受养老服务中的困难，突出基本养老服务的“兜底性”特征，做到尽力而为、量力而行。

二是推进社区居家养老服务。社区居家养老服务能满足大多数老年人养老需求，机构养老并不是我国养老服务体系主要方向。因此，要完善居家社区养老服务网络，建设街道(乡镇)综合养老服务中心，对社区及周边公共设施进行适老化改造，利用存量资源发展社区嵌入式养老服务；强调家庭养老功能，出台政策支持同住、照料行为，强化家庭的责任、赡养意识；引导专业化养老服务机构进社区、进家庭，推动专业机构服务向社区延伸，形成“15分钟”养老服务圈，为社区老年人提供基础生活化养老服务。

三是补齐农村养老服务短板。将农村养老服务发展与乡村振兴战略相结合，促进养老服务资源向基层、农村、边远地区倾斜。强调基层社区组织的依托作用，整合行政资源和社会资源，提高资源利用的效率；鼓励农村老年人之间相互扶持，因地制宜探索“互助幸福院”“抱团养老”“时间银行”等养老方式；结合农村老人养老需求和支付能力，发展农民用得起的农村养老服务。

四是充分发挥政府民生保障作用，落实兜底线、保基本的责任，强化底线思维。养老服务作为准公共产品，需要政府参与并起主导作用，提供合理的支持与支出。在基本养老服务中更要突出政府的主导地位，制定并落实国家统一的基本养老服务标准。

(二)“从有到优”——遵循福利普惠原则，满足多层次养老需求

共同富裕要求养老服务不仅要满足老年人基本生活需求，还要满足老年人对高品质生活、幸福和尊严的追求。因此，在基本养老服务均等化的基础上，还需要扩大非基本养老服务供给，丰富多层次、多样化服务供给，实现从“老有所养”到“老有颐养”。

一是增加普惠性养老服务供给。非基本养老服务要坚持普惠的原则，按照保本微利、公平负担原则，面向广大人民群众提供价格可负担、质量有保障的普惠型养老服务，将基本养老服务定价与当地城乡养老金水平相挂钩，充分考虑不同地区老年人的支付水平，并通过服务质量体现不同价格层次的养老服务，避免过度逐利行为。同时盘活已有设施和资源，降低土地、金融、税收、投资等准入门槛，支持养老服务供给主体低价或无偿享用，从而降低服务成本，提高运营效率。

二是推进养老服务标准化、品牌化建设。品牌化建设有利于发展养老服务品牌特色、突出自身竞争力；标准化建设有利于搭建服务流程体系，完善养老服务体系。标准化、品牌化发展是养老服务高品质多样化发展的必要手段。要在非基本养老服务中充分发挥市场作用，通过发展“养老服务+”行业，促进养老服务与文化、旅游、体育、家政、健康等行业融合发展，形成一批产业链长、覆盖领域广的养老产业，并依法对其保护。

三是重视多元主体之间的配合。我国养老服务秉持“共担、互补、协调”的工作机制，养老服务的主体有政府、社区、社会组织、非营利机构、志愿者和家庭。不同主体在养老服务供给中各有所为、相互补充、共担责任、协调发展。要深化公办养老服务改革，鼓励社会力量通过政府购买服务、政社合作等方式参与养老服务，完善公建民营机制，鼓励事业单位和社会力量公平竞争。

(三)“优中可持续”——营造良好发展环境，助力健康有序发展

推进共同富裕应将共享发展作为根本宗旨，使发展成果惠及全体老年人。同时秉持积极老龄观理念，在健康、有序、友好的环境中完善养老服务体系，实现质量、技术、制度、文化上的可持续发展。

一是专业化的发展环境。加强养老服务专业建设，强化专业人才培训，鼓励高等院校、职业学校开设老年心理学、老年营养学、老年社会学、老年社会工作等课程，重点培养老年医学、老年护理学、康复学人才。支持养老服务实习基地建设，从管理、服务、教育多方面入手，完善养老服务从业人员培养机制。积极开展护理员职业技能评级鉴定工作，广泛推进国家职业资格证书培训，并对养老机构院长或负责人进行管理培训。完善人才激励机制，通过职业奖补、表彰评优、落户政策、子女教育等方式提高养老服务人员待遇，改善就业环境，提升护理人员社会认同和荣誉感。

二是现代化的发展环境。提高养老服务中的科技水平，将现代科技同养老服务相融合，如智能机器人、高科技生活设施等，推进传统养老服务产业升级。普及“互联网+”养老服务，将智慧养老应用于老年人的日常生活、医疗保健、休闲娱乐等各个方面，实现科技养老。利用大数据提高现代化服务水平，建立统一的养老服务政务系统，实现养老信息、资源、数据的互联互通，提升资源利用水平和决策效率。

三是法治化的发展环境。推动养老服务立法，将现有成功经验上升为法律规定，用法律规范养老服务，通过法治化方式促进全国养老服务均衡发展，体现社会公平公正，保障老年人权益。健全养老服务监管机制，将政府监管、社会监督、企业自查相结合，对养老服务机构实施分类管理，对信用、质量、安全进行综合评估与管理；强化风险预测和防控机制，突出对服务过程、服务结果监管，完善“事中事后”配套监管模式。

四是老年友好的发展环境。完善老年人关爱服务体系，建立健全定期寻访工作机制，在养老服务中增加精神慰藉和人文关怀服务，建立社区养老心理疏导驿站，关注老年人的心理健康和精神状态；大力弘扬亲老敬老、养老助老优秀传统文化，使老年人得到尊重和平等对待；鼓励和支持老年人参与社会，重视并发掘老年人的知识、技能、经验，发挥老年人的专长和作用。

在中国特色社会主义现代化建设的新征程中，在共同富裕的背景下，养老服务的发展既要面对全体老人，又要针对特殊老年群体；既要提供物质层面的服务，又要满足精神层面的需求。我国要在政府、社会、市场、家庭的共同参与下，使老年人充分享受到改革发展成果，给老年群体带来获得感、幸福感、安全感，最终实现共同富裕的目标。