浅谈如何加强规范漳平市农村宅基地审批管理的对策建议

2022-11-07刘天坤

新农民 2022年26期

关键词：建房巡查宅基地

刘天坤

（漳平市农村合作经济指导站，福建漳平 364400）

农村宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强和规范宅基地审批管理对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。

1 主要做法

漳平市人口29.1万人，国土面积2955.73km，辖11镇3乡2街道176个行政村15个社区，农业人口24.28万人66783户。农村宅基地管理是新修订的《土地管理法》赋予农业农村部门的一项法定职责，漳平市采取的主要做法是：

1.1 建立工作协调机制

全市15个乡（镇）均在2021年4月底前已建立农村宅基地和村民住宅建设管理工作协调机制（以下简称协调机制），负责农村宅基地和村民住宅建设管理工作，组长由各乡（镇）党委书记兼任，压实主体责任，夯实领导责任；协调机制下设办公室，办公室主任由各乡镇分管领导兼任、明确宅基地管理具体业务人员，负责日常工作。成员包括乡村振兴服务中心、便民服务中心、综合执法大队、自然资源所、村镇站、林业站等工作人员。

1.2 健全审批管理制度

根据新修订的《土地管理法》有关规定和《福建省农业农村厅、福建省自然资源厅、福建省住房和城乡建设厅关于规范农村宅基地审批管理的通知》精神，漳平市先后下发《漳平市农业农村局、漳平市自然资源局、漳平市住房和城乡建设局关于规范农村宅基地审批管理的通知》（漳农〔2020〕157号）、《漳平市进一步加强农村宅基地和村民住宅建设管理实施办法（试行）的通知》（漳政综〔2021〕31号）等规范性文件，对农村宅基地申请对象资格条件、村级审查程序、乡镇审批流程、用地全程管理作出明确要求，进一步规范农村村民住宅用地审批管理，保障了农村村民合理居住需求，有效改善提升农村人居环境。全市15个乡镇（街道）均已建立宅基地审批“一个窗口受理、联审联办”制度，依托乡（镇）便民服务中心收件，由协调机制办公室具体审查，经协调机制集体研究后由乡（镇）人民政府审批；实行农村宅基地批准书、村民住宅建设规划许可证合并办理，制定并公布具体办事指南及流程图，努力实现群众办事“最多跑一趟”。据统计，2020年以来，全市共接收村民宅基地建房申请357宗，已批准283宗，批准面积3.039hm，其中：农村新建住宅申请审批30宗，已批准17宗，批准面积0.186hm；农村翻改建住宅用地申请审批327宗，已批准266宗，批准面积2.85hm。

1.3 实行农村住宅建设“四到场”制度

村民申请宅基地审批时，各乡镇按要求组织国土所、村建站、农业农村等相关部门（岗位）人员到实地现场察看。

批准后丈量放样涉及测绘相关专业知识，一般情况下是请第三方测绘专业公司进行放样。

目前，乡镇普遍未邀请市乡两级农村建房施工专业监管人员、服务专家参与施工安全等建房关键节点的巡查。

目前，全市只有拱桥镇验收2宗，其余2020年以来经过规范审批的农村村民建住宅，未接到农户的竣工验收申请，还未开展村民住宅竣工验收工作。

1.4 完善“一户一宅”认定标准

2021年，漳平市人民政府办公室印发《漳平市农村村民申请宅基地建住宅认定标准指导性意见（试行）》，进一步完善“一户一宅”认定标准，细化以户为单位分配取得农村宅基地具体条件和实施办法。同时，积极推进宅基地基础信息调查，应用村庄规划、第三次国土调查、农村地籍房屋调查、宅基地使用权确权登记颁证等工作成果，采取补充调查方式逐步摸清农村宅基地规模、布局、权属和利用状况等信息，建立统一规范的宅基地数据库。加强宅基管理利用统计，落实宅基地审批月报制度，规范数据采集、填报和审核等工作。因目前还未全面摸清宅基地规模、布局、利用现状等信息，未建立包含宅基地权利人、地类、四至方位、宗地面积、房屋建筑面积等信息在内的农村宅基地数据库，因此，对历史形成的宅基地面积超标和“一户多宅”等问题还无法按有关规定分类进行认定和处置。

1.5 规范旧宅基地管理

易地新建住宅，先建后拆的，村民与乡（镇）协调机制办公室、村级组织签订三方协议并作出承诺，新建住宅竣工验收后，须在6个月内将旧宅自行拆除或交村级组织处理，旧宅基地退还村级组织。实践中，部分农村村民利用厨房、猪圈等附属房拆除建新房，当着“拆旧建新”，而实际上老宅没拆除还保留着，造成新的“一户多宅”；多数农村村民的老宅是祖辈、父辈遗留下来的，为多户共有，部分村民建了新房但是老宅还有农户居住，无法将属于该农户部分的老宅拆除，只是在审批前签订承诺书，待达到拆除条件时才能拆除。

1.6 组建宅基地审批和执法机构

根据新修订的《土地管理法》及中农办、农业农村部、自然资源部等部委文件精神，农村宅基地管理（含执法）职责，原隶属于自然资源部门，现划转农业农村部门承担，漳平市进一步深化农村综合行政执法改革，于2020年12月在农业农村部门设立“农村宅基地管理股”，并在漳平市农业综合执法大队增设“五中队”，为宅基地管理工作顺利开展奠定良好基础。

1.7 建立农村宅基地管理动态巡查制度

建立乡镇、村、组三级动态巡查机制，做到对涉及宅基地使用、建房规划、建设施工等违法违规行为早发现、早制止、早报告、早查处。全市各乡镇建立了自然资源所干部、驻村干部及村干部等为主体的农村宅基地管理动态巡查队伍和动态巡查制度，并依法组织开展农村用地建房动态巡查，对农村乱占耕地建房进行执法查处。根据市自然资源局共享的数据，目前漳平市列入上级督查的新增农村乱占耕地建房问题共33宗（其中住宅类28宗），已处置到位30宗，已拆除正复垦3宗（住宅类3宗）。

2 存在问题

2.1 农村宅基地底数不清

目前，全市农村宅基地确权登记发证工作已全面完成，但包含宅基地权属、面积、用途、空间位置的农村不动产权籍调查数据库建设尚未完成，大多乡镇、村对辖区现有农村宅基地总数和农民合法住房及违法建房（违反规划建房、少批多占、超层数建房）情况不清。

2.2 村庄规划编制滞后且质量不高

目前全市已编制村庄规划的村居占比30.32%，进度缓慢，大多数村未完成的主要原因有：乡镇经费严重不足，工作推进难度较大；乡镇缺乏规划相关专业人员；村集体积极性、主动性不高。部分村虽完成村庄规划，但规划听取村民意见不充分、接地气不够、科学实用性不强，规划难以实行，现有的乡村规划设计在乡村风貌保护与提升方面未能发挥应有的作用，严重影响农村宅基地审批、村民合理有序建房和农村人居环境改善。

2.3 “一户一宅”及“建新拆旧”政策执行难

农村老旧房屋多数为多户共有联体房，没有办理产权证书，共有农户间权属不清晰，其中有农户申请建新房，对于认定和拆除旧房有一定的难度，很难将该户所有部分的老房拆除。

2.4 建筑风貌管控的要求过于具体

建筑风貌管控中对于农村独栋自建住宅不得超过三层，每户住宅建筑面积控制在300m以内；还有对屋顶、建筑立面都有很具体的规定。农村村民在建房过程中很容易与规定要求出现差异，导致无法通过验收。

2.5 历史遗留问题多

如，在职能划转、交接时期，又出现一段空档期暂停审批，农村村民又有建住宅的刚性需求，造成一些未批先建的现象。是否按现在的要求和程序进行补批，并没有相关的政策规定。

2.6 宅基地管理力量薄弱

一是缺乏必要的相关专业技术人员。目前宅基地改革和管理内设机构、人员编制没有单独设置，出现职责与机构设置、人员编制不匹配，宅基地改革和管理工作人员力量薄弱，缺乏具有相关资质的专业技术人员。如，审批放样、农户建房后组织验收等需要有测绘、土木、建筑等相关专业的技术人员才有办法开展。施工关键节点巡查到场也需要有具备专业知识的巡查员，巡查到场才能发现是否存在农房质量安全等问题，才能真正发挥管理职能，否则只能是走过场。二是农经管理力量薄弱。中央明确农村合作经济指导部门承担宅基地行业管理具体工作，但基层管理队伍不稳定、力量不匹配、能力不适应等问题十分突出，据统计，目前市、乡两级农村经营管理干部市均仅5.3人、乡（镇）均仅1.3人，一些乡镇还没配备农村经营管理干部。

2.7 宅基地行政执法难

一是相关法规制度还不配套。《土地管理法实施条例》尚在修订及与新《土地管理法》配套的行政法规等清理规范推进还不及时。二是乡镇政府执法存在主体不适的问题。新《土地管理法》明确了自然资源、农业农村部门关于宅基地的具体执法权，但将部门执法权下放乡镇目前还缺少法律依据。三是行政执法能力薄弱。市级农业综合执法机构和乡（镇）综合执法中心还不具备宅基地执法必要的专业执法能力。

3 对策建议

3.1 压实市、乡两级宅基地管理职责

严格按照“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”要求，构建农村宅基地共同责任机制，县（市）政府要加强组织领导，并做好宅基地职能划转后工作衔接，确保工作不断层、不断档，统筹组织协调相关部门、乡镇政府、村级组织依法履行职责；乡镇政府要切实承担起宅基地审批和管理职责，规范审批管理，优化审批服务，严格按新规全面启动宅基地审批工作。

3.2 严格宅基地用地建房管控

一是摸清农村宅基地底数。自然资源部门要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作，完善农村不动产权籍调查数据库建设，全面摸清全市宅基地规模、布局和利用情况。二是加快推进村庄规划编制。村庄规划是做好宅基地审批的前提条件，要不断改革创新，勇于探索实践，抓紧做好村庄规划。自然资源部门要充分发挥村民在规划编制中的参与和监督作用，加快编制“多规合一”实用性村庄规划，科学安排宅基地布局，严格按照经批准的村庄规划进行建设。三是加强村庄风貌管控。自然资源部门要加强调查研究，充分征求村民意见，组织编制推广具有地域特色、切合乡村实际的乡村规划设计。自然资源、住建、农业农村部门要构建乡村风貌全过程管控机制，加强农房整个建设过程的监管；要探索利用村规民约方式加强村庄建设风貌与农房质量安全管控。

3.3 加强宅基地管理队伍建设

各级要重视和加强农村经营管理队伍建设，加快推进农业综合执法机构改革和实体化运作，落实编制人员，充实队伍力量，加强业务培训，切实提高宅基地管理服务能力。建议按照“编随事走、人随编走”原则相应将宅基地审批与执法等相关人员编制由自然资源部门划转至农业农村部门，具体负责宅基地管理和改革工作。乡镇要整合现有资源和执法力量，加强宅基地管理和综合执法队伍建设。

3.4 强化宅基地执法监管

一要配套审批管理相关法规制度。加快推进与新《土地管理法》配套的行政法规等清理规范。二要下放宅基地执法权。积极推进宅基地执法权下放乡镇，由乡镇综合行政执法机构开展宅基地执法工作，集中行使行政处罚权，实现基层一支队伍管执法。三要落实动态巡查责任。进一步建立健全农村宅基地动态巡查制度，依法组织力量开展农村用地建房动态巡查，及时发现和处置涉及宅基地使用和建房规划的各类违法违规行为。四要加强联合执法。要建立健全宅基地执法联席会议制度，构建多部门联合、稳定长效的联合执法机制。各乡镇对本辖区内发生的违法用地建房行为，要及时组织联合执法，依法处置违法占地建房行为。

3.5 开展农村宅基地管理与改革试点

选择1～2个乡镇开展农村宅基地审批管理和执法规范化试点，加强调查研究，总结试点经验，完善相关制度，不断规范宅基地规划引导和审批管理服务，提升宅基地执法水平。探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住房的有效途径和政策措施，开展农村宅基地有偿退出试点，完善“三权分置”框架下宅基地退出机制，总结一批可复制、能推广、惠民生的制度创新成果。