中国国家温室气体自愿减排交易机制优化途径初探

刘海燕，于胜民，李明珠

（生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100035）

引言

自愿减排交易[1]是指个人或企业在没有受到外部压力情况下，为中和自己生产经营过程中产生的碳排放而主动从自愿减排交易市场购买碳减排指标的行为。我国温室气体自愿减排交易制度是借鉴国际清洁发展机制（CDM）项目管理经验，在国内开展温室气体自愿减排项目备案及交易。2012 年以来，我国陆续出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》[2]等系列文件，对自愿减排交易实施统一备案管理，并建立国家温室气体自愿减排交易注册登记系统，实现核证自愿减排量（CCER）在全国范围交易。2017年3 月，为落实党中央、国务院“放管服”改革要求，并解决温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，主管部门暂缓受理自愿减排交易相关备案申请，但不影响已备案的温室气体自愿减排项目和减排量在国家注册登记系统登记，也不影响已备案的CCER 参与交易[3]。后因国家机构改革、应对气候变化工作职能转隶等，温室气体自愿减排交易机制重启面临诸多不确定性。2020 年以来，国际国内碳减排形势的重大变化推动重启工作加快进程：一是中共中央、国务院于2021 年9 月出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》[4]，提出实现“双碳”目标要坚持双轮驱动原则，强调政府和市场两手发力，发挥市场机制作用；二是生态环境部于2020 年12 月出台《碳排放权交易管理办法（试行）》[5]，规定重点排放单位可使用CCER 抵销碳排放配额清缴；三是国际民航组织于2020 年3 月认可CCER 纳入国际航空碳抵销和减排计划（CORSIA）的合格抵销指标体系[6]。国家温室气体自愿减排交易机制正面临制度转型升级和加速重启的关键时期，将为实现国家“双碳”目标、保障全国碳排放权交易市场履约抵销及CORSIA 减排抵销等发挥积极作用。目前，社会各界对中国国家温室气体自愿减排交易机制的重启给予高度关注，主管部门也表示将按照循序渐进等原则，加快建设完善CCER 机制。本研究结合长期以来对CCER 注册登记及交易的实践管理经验，分析了新形势下面临的主要问题和挑战，并提出重启优化管理的政策建议。

1 实践背景

从CCER 生命周期及运行实践来看，国家温室气体自愿减排交易管理体系主要涉及备案、登记和交易三大部分，包括备案管理、权属登记、市场交易、抵销注销等具体业务环节（图1），其管理体系的构建具专业性、系统性和复杂性。围绕每个业务环节，均涉及相关政策规则、系统平台、管理机构等诸多要素，为此各方管理主体均制定出台了相应的制度文件（表1），为CCER 的登记和使用提供政策依据、技术规范和支撑保障系统。

表1 温室气体自愿减排交易管理政策制度

图1 国家温室气体自愿减排交易管理体系框架

目前，我国已经建立了国家温室气体自愿减排交易注册登记管理机构和注册登记系统，实现在国家层面统一自愿减排项目和减排量备案、统一权属登记；国家温室气体自愿减排交易注册登记系统与9 个地方碳交易市场交易系统连接，形成以试点履约抵销、金融投资、公益碳中和为主的9 个地方CCER 二级交易市场；建立了中国自愿减排交易信息平台，公开减排项目技术文件、备案方法学、备案审定和核证机构等信息，接受公众监督。

由于国家温室气体自愿减排交易管理涉及减排项目、减排量、方法学、审定和核证机构、交易机构等多项行政备案，为落实国家“放管服”改革要求，需重塑原有核心管理流程，修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。

2 国家温室气体自愿减排交易管理进展

国家温室气体自愿减排交易管理活动主要包括备案管理、登记管理和交易管理，涉及主管部门对方法学、减排项目和减排量、相关机构等事项的备案，国家温室气体自愿减排注册登记系统管理，以及对交易主体、产品、价格等的管理等，相关进展情况如下。

2.1 方法学备案

方法学是用于确定温室气体自愿减排项目基准线、论证额外性、计算减排量等的方法指南[7]，由国家主管部门委托技术专家评估后予以备案，来源包括国际CDM 项目方法学和国内新开发方法学。据统计，目前我国已累计备案方法学200 个[8]；其中，CDM方法学转化173 个，涵盖能源工业等16 个行业领域；新开发方法学27 个。根据对已备案项目的统计①根据中国自愿减排交易信息平台网站信息及国家发改委相关项目备案函信息整理，参见http://cdm.ccchina.org.cn/ccer.aspx。，常用方法学包括可再生能源发电、农业甲烷回收、固废及垃圾处理、碳汇造林等36 个具体方法学。

2.2 项目和减排量备案

为确保温室气体自愿减排项目和减排量的完整性、科学性和有效性，我国建立了一整套完善的自愿减排项目和减排量备案管理流程，明确了项目业主、审定与核证机构、主管部门等主体的责任。在实践中，自愿减排项目经备案的审定机构审定后，由主管部门组织专家评估，通过评估的，由审核理事会进行评审（该环节在后期因“放管服”改革取消），对通过评审的，由主管部门进行备案；备案项目产生减排量后，由经备案的核证机构出具减排量核证报告，同样通过专家评估、审核理事会评审后备案；主管部门出具的《项目备案函》和《减排量备案函》是确认产生CCER 的根本依据。目前，我国已累计备案1315个自愿减排项目，涵盖能源工业、废物处置、农业、交通运输、造林等多领域，初步统计[14]可实现年减排量约1.6 亿吨。从项目所在地来看，除西藏外，其他30 个省份均有自愿减排项目备案，并集中分布在内蒙古、新疆、湖北、四川等22 个省（区、市）；从项目类型看，风电、光伏、水电、沼气、生物质能等5 类项目的数量和预计产生的减排量占比分别达到88%和80%。

2.3 机构备案

机构备案主要包括国家主管部门对审定与核证机构、交易机构的备案。审定与核证机构负责开展自愿减排项目审定和减排量核证业务，需在注册资本、业务范围、管理制度、赔偿能力、人员资历、从业经验等方面满足相关备案要求[7]。目前我国已累计备案12家自愿减排项目审定和减排量核证机构，包括中国质量认证中心、中环联合认证中心、中国船级社等。交易机构负责开展市场交易和管理，需满足注册资本、交易系统、专业人员、建立风控机制等方面的具体备案要求[2]。目前我国已累计备案交易机构9 家，包括北京等7 省市碳交易试点以及四川、福建等地方碳交易机构。

2.4 登记管理

在实践中，国家温室气体自愿减排注册登记管理主要包括登记账户管理、减排量录入、注销管理等，以及为保障系统日常运行开展系统安全维护和管理。截至2021 年11 月底②数据来源为国家温室气体自愿减排注册登记系统。，国家温室气体自愿减排注册登记管理机构已累计为9 个地方碳市场省级主管部门、交易机构开立了管理账户，为370 多个项目业主开立了项目账户并录入减排量超过7000 万吨，为1500 余个重点企业和投资机构完成一般账户开立。7 省市碳交易试点以及福建碳市场均建立了CCER 履约抵销机制，履约抵销管理由省级主管部门结合注册登记系统信息、交易信息等在线下实现；用户开展CCER 自愿注销的可直接通过注册登记系统完成。据统计，地方碳市场已累计使用2600 余万吨CCER 用于试点履约抵销，公益自愿注销CCER 超过100 万吨。

2.5 CCER 交易管理

针对CCER 二级市场交易，9 家备案交易机构均制定了CCER 交易相关管理规则。交易主体包括项目业主、重点排放单位、投资机构、一般企业等，尚未对个人开放；全国和地方碳市场纳入的重点排放单位（共计约5000 多家[16]）中只有小部分参与交易。交易产品以现货交易为主。交易方式包括公开交易（挂牌）和协议（大宗）交易等，并出台以涨跌幅限制为主的价格管理措施，但具体规定有所差异（表2），大部分机构对协议转让未设限制。

表2 各地方交易机构对CCER交易方式及价格管理的有关规定

据统计，截至2021 年8 月，全国累计成交CCER现货量约3.2 亿吨，成交额约27.8 亿元，均价8.6 元/吨；其中上海、广东成交量合计占比50%。根据月度成交统计，除个别月度的成交量在1000 万吨以上或200 万吨以下，以及成交均价超过20 元/吨或低于5元/吨外，成交量和价格总体趋势较为平稳。此外，部分地方还尝试开展了远期交易、回购、碳债券等业务，交易规模约在千万吨以上[17]。从图2 看，CCER现货交易市场在2018 年前后因受到暂缓备案影响较为低迷，2019 年后恢复活跃，分析其主要原因，一是地方碳市场深化发展后的配额总体呈收紧趋势加之全国碳市场启动带来的重点排放单位抵销履约需求增加；二是社会各界在国家提出“双碳”目标后对利用CCER 实现公益碳中和的需求升温。

3 新形势下国家温室气体自愿减排交易管理面临的问题挑战

我国温室气体自愿减排交易机制在推动各领域低碳发展、树立全社会低碳意识等方面取得积极进展，同时也面临新形势下多重挑战。

3.1 制度设计

在国家“放管服”改革新形势下，行政管理更加强调主管部门权责法定、依法行政。现阶段我国应对气候变化以及碳排放交易管理立法均在推进过程中，温室气体自愿减排交易机制的定位和作用仍无法得到法律保障。同时，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》正在修订，原有核心备案机制因涉及行政审批需要改革，为重启后减排量认定的科学性和严肃性带来一定挑战。我国温室气体自愿减排项目备案管理以借鉴国际CDM 项目管理经验为主，在方法学、项目类型、项目额外性要求等方面也需要结合实际进行更新和重新评估，以适应国家新的形势发展。

3.2 系统支撑

由于国家和地方碳市场政策设计及业务管理差异，现有国家温室气体自愿减排注册登记系统以满足地方碳市场抵销履约为主的功能设计已无法适应全国碳市场履约和国际航空业碳减排抵销的新要求。尤其是在实现合格CCER 项目识别、国际用户跨境交易以及主管部门履约抵销监管等方面需要全面提升和系统改造；需要进一步加强数据分析、监测预警、信息披露、征信对接等管理功能。此外，现有系统针对的CCER 管理流程集中在登记签发和抵销注销环节，在实现自愿减排项目全流程的精细化和数字化管理方面仍十分欠缺。

3.3 交易市场

交易市场主要存在以下问题：一是CCER 线上交易以来，前期受到地方试点配额宽松以及准入限制等影响，市场需求有限；但是自暂缓受理相关备案申请以来，因供给中断、试点配额同步收紧、参与全国碳市场履约抵销、社会公益碳中和需求增加等因素，市场总体已面临严重供给不足，保守估计，全国及地方碳市场年度履约抵销的理论需求量超过2 亿吨。二是受业务规模较小、价值评估和风险管理复杂等制约，CCER 金融业务仍在起步阶段，各方参与度较低。三是现有9 个地方交易所在交易主体、交易产品、交易方式、交易价格等方面存在的管理差别，加剧了全国CCER 交易市场的分割和差异。

3.4 保障机制

温室气体自愿减排交易机制运行需要全面的支撑保障，包括管理机构、平台运维、参与方能力建设、基础科研投入等多方面。现阶段仍存在资金支持严重不足、注册登记系统不完善、相关方能力建设缺乏等挑战。尤其是应对气候变化职能转隶以来，国家温室气体自愿减排交易省级管理人员均发生变化，亟待开展持续性、系统性管理培训。温室气体自愿减排交易机制领域的重大、基础性研究投入仍十分不足。

4 总结及建议

温室气体自愿减排交易机制是一项复杂、系统的高级环境管理工具，近年来国内学者主要围绕自愿减排技术领域开展了研究，包括完善项目评价标准[18]、项目开发与监管[19]、方法学[20]、避免项目碳泄漏[21]等。国际上，世界银行研究总结了全球23 个主要碳信用机制实施进展[22]；有国外学者研究了CDM 机制对印度工业[23]、对减少中国经济不均衡的影响[24]，分析了CCER 项目分布及减排作用[25]。本研究认为，在国家“双碳”目标背景及国际抵销接轨等新形势下，温室气体自愿减排交易机制将发挥更大作用，但亟须统筹加强国内法律制度、平台系统、体制机制等多重保障，建议以当前改革重启为契机，完善机制设计，重塑管理流程，积极谋划自愿减排市场的长远发展。

一是建议明确目标，完善顶层设计。围绕“双碳”目标，找准新形势下国家温室气体自愿减排交易机制的整体定位，以确保CCER 是具有国家公信力的碳减排信用为出发点，结合“放管服”改革要求，完善相关政策法规和管理体系，明确国家、地方主管部门监督管理职责，重塑既有自愿减排项目备案和减排量备案两个核心管理环节，充分发挥地方主管部门监督以及行业专家咨询作用，在“放”的同时必须确保项目减排量的环境完整性、真实性和额外性。加快温室气体自愿减排方法学、审定核证等配套技术指南的修订和更新。做好自愿减排交易机制与相关政策的统筹衔接，包括节能减排考核机制、绿色电力证书、新能源汽车积分制度等，避免减排量双重计算。

二是建议找准需求，全面提升系统平台支撑保障。加快推动温室气体自愿减排注册登记系统需求评估，开展注册登记系统改造，分阶段实现项目申请、项目管理、减排量管理、登记管理、监督管理等全流程的数字化和系统化，强化系统账户管理、统计分析、自动对账、信息披露等业务功能。建立注册登记系统运维专业技术支撑团队，加强应急处理机制建设，规范技术要求，提高安全等级保护水平，加强数据保密管理。加强网站信息平台建设，完善自愿减排数据库并及时更新，确保温室气体自愿减排机制管理的公开性和透明性。

三是建议加快重启，完善市场建设。尽快修订出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，加快全国统一的温室气体自愿减排交易市场建设，实现与全国碳排放权交易市场的制度化衔接，进一步完善全国碳排放权交易市场抵销具体规则和方案。积极对接国际国内碳市场抵销、碳中和需求，全面梳理已有公示审定项目、备案项目信息，尽早明确重启后各类项目的过渡衔接安排。以大型活动碳中和为示范，大力推动温室气体自愿减排公益与碳中和发展。

四是建议夯实保障，加强专业研究和能力建设。加大对国家温室气体自愿减排交易管理各项工作的投入，形成长效机制，设立专门资金用于项目管理、登记系统建设运维、信息平台维护等。系统总结交流国家和地方层面温室气体自愿减排交易管理经验，持续开展针对省级主管部门、碳市场纳入重点排放单位等的相关能力建设活动。加强自愿减排领域内科研投入，在方法学开发、碳金融等重点领域加强基础研究；开展采用国际减排量实现国家自主贡献的实施路径研究及形势研判等。