基于政府间府际关系的畜禽养殖废弃物治理政策优化——以治理中小规模养殖场户畜禽粪污污染为例

王欢，乔娟，舒畅

（1.四川农业大学管理学院，四川成都 611130；2.中国农业大学经济管理学院，北京 100083；3.农业农村部管理干部学院，北京 102208）

1 问题的提出：畜禽养殖废弃物治理政策的本源

“十三五”以来，我国开展一系列控污治污攻坚行动，形成了较为系统的畜禽养殖废弃物治理政策体系，但是，地方政府在执行中央政策时仍然存在措施偏离政策目标、激励措施落实不到位[1]、治理主体间制衡关系较为复杂[2]、较少考虑到地区异质性[3]等问题，究其原因，本质上是政策制定者（中央政府）与政策执行者（各级政府和政府各部门）之间基于各自利益诉求的动态博弈。因此，研究央地政府和不同职能部门之间（即府际关系）在政策实施过程中的利益博弈，对理清治理政策实施偏差、矫正政策效果具有重要理论实践价值。

已有文献表明，畜禽养殖废弃物治理的正外部性要求政府介入[4]，形成的治理政策体系经历政策匮乏期、政策奠基期和政策发展期[5]，推动政策演化的主体从政府向社会公众转变，政策演化方式从强制性制度变迁向诱致性制度变迁转变[2]。

府际关系指政府间权力配置和利益分配关系，由央地纵向关系及地方部门间横向关系等构成[6,7]。随着超越科层制的斜向关系出现，府际关系已从十字博弈（纵向+横向）关系走向复杂网络结构体系[8]。基于府际关系视角的研究主要集中在环境治理、跨区域治理、乡村治理等协同治理领域[9,10]。已有研究缺少畜禽养殖废弃物治理中各级政府和政府各部门的行为逻辑分析，在探讨府际治理背后的利益博弈、剖析政策效果产生的根源方面，缺乏机理探讨和实证验证。

因此，本研究运用系统分析法，基于畜禽养殖废弃物治理目标、行为、效果、原因之间的逻辑关系，理清央地政府之间、不同部门之间利益诉求与行为差异，诊断问题，揭示起因，找出利益融合方案，并通过实证典型案例，具化不同政府主体间利益博弈的行为逻辑，总结讨论行为逻辑间的关联，为优化治理政策提供依据。

2 机理分析：畜禽养殖废弃物的府际关系治理逻辑

按照委托代理理论，政府施政要体现公共利益，环境治理是公共利益重要体现[11]。但是政府执行主体从层级上划分有中央政府和地方政府（省级、市级、县级、乡镇和村），从职能结构上划分有生态环境、农业农村、财政等职能部门。不同层级和不同职能部门会面临生态经济利益、近期远期利益、局部整体利益之间的矛盾，使其在政策制定实施中出现多重摩擦博弈，选择性执行和政策变通并不少见[12]，需要找出利益诉求的差异和融合路径。

2.1 新发展阶段下央地政府治理利益融合路径

央地政府参与治理有共同的经济目标、社会目标和环境目标，分别是畜禽养殖业可持续发展、从事畜禽养殖业的农民生活富裕、畜禽养殖废弃物不会对农业农村造成污染。但是我国央地关系属于科层关系，委托代理特点明显，导致二者在实现目标优选序上存在差异，有发生政策偏差的空间。

2.1.1 中央政府治理视角

中央政府立足于长远和全局利益，首要治理目标是养殖废弃物妥善处理，针对规模养殖场户出台了一系列相对健全的法规体系和监管制度，实现了规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到97%以上、全国畜禽粪污综合利用率超过76%的治理目标。但是由于地域辽阔，很难统一技术模式和主体协作范式，再加上央地委托代理关系并非完全利益统一，政策有效落地仍需不断推进。

2.1.2 地方政府治理视角

地方政府是中央政府委托代理人，理应承担治理责任，但是地方政府具有“有限理性”、利益多元化的自利性特征[13]，不能完全贯彻中央政府意志。以GDP 为核心的政绩考核机制也使地方政府遇到多项与环境治理相竞争的任务接踵而至时，常表现为“救火式”被动应对[14]，另外，地方官员任期短、考核追求“短、平、快”，倾向于投资投入少、回报快、风险低的建设项目[15]。

畜禽养殖废弃物治理项目不能为地方创收，还会带来环保、疾控、用地等压力，使得地方政府在财政资金配备、消纳用地流转等方面投入不足；另外，地方政府有实现区域畜禽产品稳产保供和社会长治久安的社会利益目标，存在对规模养殖场户间歇性惩治，对中小规模养殖场户“睁一只眼、闭一只眼”的现象。

委托代理理论指出委托方的监督和处罚对代理人产生强制性压力作用。为理顺央地生态环境保护事权，督促地方政府履行环保义务，中央政府采取两大举措：一是，将生态环境保护纳入地方党政领导干部重要考核标准。《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》将畜禽养殖废弃物治理纳入政府综合考核范围，考核结果作为地方政府综合考核评价的重要依据。二是，确立环保督察制度。《环境保护督察方案（试行）》要求环境保护“党政同责”，启动中央环保督察，跨层级与地方政府直接互动，发动全民监督，督促地方政府履责，有效减少地方保护主义的行政干预，但容易呈现“运动式”治理倾向[7]，特别是“一刀切”，不利于养殖业健康持续发展。

2.1.3 央地政府治理利益诉求、行为效果与利益融合机制

从系统分析结果来看（图1），央地政府间的利益诉求及行为效果的差异主要体现在以下方面：①央地政府目标利益排序存在根本性差异；②中央政府授予地方政府治理事务权，但地方政府不一定有足够的财政资金配套；③以往地方考核指标中，生态环境指标远小于经济指标的权重；④现行法律法规尚未专门对规模以下畜禽养殖污染防治的监督管理作出明确规定。由此来看，实现央地政府的利益融合可从增加融资渠道、优化考核方式、扩大监管渠道和多元共治等方面进行系统优化。

图1 央地政府治理利益诉求、行为效果与利益融合机制

2.2 新发展阶段下不同政府部门治理利益融合路径

2.2.1 畜禽养殖废弃物治理由单部门独立负责向多部门协同负责转变

我国生态环境治理监管体系具有“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”相结合的特点，除我国《环境保护法》赋予生态环境部门统一监管职能外，其他中央法规及部门规章都按照管理对象将监管权进行了部门分解，使监管权分散配置[16]。畜禽养殖废弃物治理也同样依托于此，各级生态环境部门和各级农业农村部门是与畜禽养殖废弃物治理密切相关的重要职能部门，此外，还有自然资源、财政等重要相关部门，这些部门执行职能过程中既要满足直属部门要求又要符合地方政府利益。

2014 年以前，仅有原环保总局颁布的部门规章《畜禽养殖污染防治管理办法》规范了各级环保主管部门治理义务和行为，效力有限，无法协调更多力量介入。

2014 年，《畜禽规模养殖污染防治条例》颁布，要求环境保护主管部门负责统一监督管理，农牧主管部门负责废弃物综合利用指导和服务，乡镇人民政府协助做好本行政区域污染防治工作。

2017 年，《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》要求财政、发展改革、原农业、原环境保护、国家电网等多个部门承担相应职责，其中原农业部门和原环保部门作为主要牵头单位。随后，原农业部颁布《畜禽粪污资源化利用行动方案》，要求农业系统的畜牧、种植、土肥、农村能源、农机等单位协同发力，加强项目资金整合和组织实施。

2018 年起，国家发展和改革委会同农业农村部整合、优化相关中央投资专项，重点支持畜牧大县整县推进畜禽粪污资源化利用基础设施建设，要求调动各级发改、畜牧、农村能源、种植等相关部门多方协同、同向发力。

2021 年起，中央财政支持开展绿色种养循环农业试点工作，确定县级人民政府作为项目实施主体，各有关省级农业农村部门、财政部门要建立种植、畜牧等行业紧密协作配合机制。

综上看出，我国畜禽养殖废弃物治理已经由单个部门独立负责向多个部门协同负责转变，这符合畜禽养殖废弃物治理复杂性特点，但受组织结构、部门间利益、政绩考核等多层次变量影响，横向政府部门间存在利益诉求差异，可能会造成博弈成本的增加。

2.2.2 不同政府部门的利益诉求与利益融合

以地方农业农村、生态环境部门为例，地方农业农村部门要贯彻农业农村部要求，落实重要畜禽产品稳产保供，做好养殖废弃物综合利用指导和服务，同时也要维护地方民生大计，执行法规体系及监管制度，选择适合地方情况的治理模式及机制。但是，种植和畜牧部门在有机肥施用标准、液态肥能否还田等问题上没有统一定论。

地方生态环境部门要贯彻生态环境部的要求，监督规模养殖场户的治理行为，与地方政府共同面对环保压力，重点整治规模养殖场户，坚持环评等常态化治理，配合环保督察等“运动式”治理，但要注意克服“应急式”处理、环评不够客观等弊端。

随着约束性生态环境指标被纳入地方考核体系和环保考核“一票否决制”的确立，生态环境治理绩效日益成为地方官员晋升的关键要素。畜禽养殖废弃物资源化利用迎合了各地政府部门利益需要，成为协调不同部门间关系的基本共识，通过帮助同一层级的不同政府部门组成政绩共荣体，给部门间利益融合提供了重要契机。此外，扩大监管渠道和落实多元共治仍是两大重要手段（图2）。

图2 不同政府部门治理利益诉求、行为效果与利益融合机制

3 案例选择与案例描述

3.1 案例选择依据及典型性

本文考察2017—2021 年南方A 区畜禽粪污治理情况，对A 区农业农村部门、生态环境部门等政府部门负责人，以及养殖场户、种植户和沼肥收运喷施合作社经理人等相关利益主体进行十余次调研访谈，目的是通过纵向案例研究法，反映各级政府和政府各部门间的利益冲突、利益协作的治理过程。

A 区典型性在于：①重点治理中小规模养殖场户污染问题。目前，中小规模养殖场户缺少专人管理，且位置相对分散，监管难度大；另外，中小规模养殖场户经济技术实力决定其更多愿意选择经济简易处理方式，一旦粪污找不到去处，很容易随意堆放、丢弃，这一群体是治理难点，因此，更有研究的理论价值和现实意义。②地处水系发达的山区，地方政府财政实力较弱，面临较大环保压力和治理难度，各级政府和政府各部门之间利益冲突性更强，代表性更明显。③时间段长，能够看到不同政府部门选择模式、对接协调、破解问题，实现“不伤民生、治好环境”的全过程。

3.2 案例概述

（1）污染概况。A 区位于河流中上游，水系发达，是小散养殖、点多面广、生产落后的传统养猪大区。截至2018年3月，A区共有生猪总存栏量24.196万头，其中存栏量10～199 头的养殖场户占89.98%。由于生猪养殖量大且分散，粪污利用因中小散户经济实力和劳力有限，加上回收利用渠道不畅等问题，导致粪污和沼液基本直排入江，导致污染日渐严重。据监测数据显示，2018 年1—5 月，A 区某河段横塘断面水质均为劣Ⅴ类，主要超标因子为氨氮和总磷，而畜禽粪污和沼液直排，是首要污染源。

（2）治理措施。2018 年5 月起，A 区以兼顾生态环境保护和百姓生计为基本前提，提出整区推进“截污、建池、收运、还田”的畜禽粪污资源化利用模式，以发动农户、利用市场为主，加强执法监管为辅，打通了粪污还田“最后一公里”。

（3）治理成效。整治后的主河道水质稳定达标，基本扭转水质恶化趋势，创建了现代有机生态循环农业产业园，打造了绿色有机农产品品牌。

4 现实检验：以中小规模养殖场户畜禽粪污污染治理为例

4.1 央地政府博弈：常态化治理+“运动式”治理为有效治理提供契机

A 区治理畜禽粪污面临央地政府利益博弈，突出特点有：①地方财政实力有限，不足以应对常态化治理补偿。2016 年，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，要求各地区依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户。2017 年，A 区安排财政资金1150 万元，关闭600 多个养殖场户，减少生猪存栏5.887 万头。值得一提的是，由于该地不是国家养殖大县，无法获得相关中央财政项目支持，再加上也缺少愿意且有经济技术实力的社会资本入驻，这里的财政资金均为地方财政资金，给地方政府带来较大财政压力，也给其很大自由空间将财政资金用于其他地方。一开始，A 区为尽快实现目标，一度选择“一刀切”，起到短期效果，但仅靠有限地方财政经费，不足以满足众多拆迁养殖场户的生计需求，引起很多养殖场户不满，增大地方压力。②探索集中收集、工业化处理模式失败，不符合当地经济社会自然条件。A 区地势崎岖、村路狭窄，且中小规模养殖场户分散，家家粪污量少，再加上当地雨季多导致粪污含水量大，第三方服务主体和中小规模养殖场户很难承担高额收集处理成本。地形地貌也很难为集中处理提供设施用地。中小种植户也很难为昂贵的商品有机肥付费。总体难以保证该模式的盈利性和可持续性。③生态环保督察入驻与问责让地方政府面临双重压力，倒逼其寻找有效治理渠道。2017 年，国家环保督察办公室发函指出，A 区某江水质与2016 年同期相比，横塘断面水质下降两个类别。2018 年，中央环保督察组入驻，受理的有关A 区举报案件74 起，其中60%与畜禽养殖污染有关。环保督察带来的问责压力加剧了养殖污染治理紧迫性。如何在有限的地方财政资金约束下，出台经济可行、不过度损伤产业根基和农民生计的政策措施，成为A 区亟待破解的难题。

4.2 不同部门博弈：环保高压下不同政府部门政绩共荣体的形成

在环保督察高压下，A 区政府各部门明确治理责任、整合政府力量、提升责任意识、统一制度规范，经历多次博弈摩擦，形成了政绩共荣体，为治理有效提供了制度保障。

（1）强化认识、统一制度。出台《生猪养殖污染整治攻坚包联挂点工作方案》，明确区政府牵头抓总，建立县（市、区）、乡镇、村三级联动包联挂点养殖场户机制和核查验收机制。

（2）明确部门责任、督促部门联动。出台《环境综合整治联合督查工作方案》，要求乡镇政府对直排户全覆盖处罚，整村组织挖建沼气池；生态环境部门联合畜牧局和乡镇政府监管养殖场户行为；畜牧部门负责指导、组织修建沼气池，规范沼肥收运喷施专业合作社市场化运作；农业农村部门指导种植大户施用沼液肥；林业部门负责组织动员林场、农场兜底消纳沼液肥。

（3）强化督查问责、及时纠偏纠错。将“粪污还田体系运行”作为县（市、区）、乡镇、村三级党组织书记“践诺晒担当”问效主题，得分作为年度绩效考评、评优评先、干部选拔任用重要依据。成立联合督查组，将基层党组织和党员在畜禽粪污治理中的表现作为督查重要内容，根据水质情况核验和分工职责倒追主管部门领导、包村领导、村“两委”干部责任。

4.3 政府与市场之间的博弈：多元共治下形成经济可行的治理模式及机制

A 区中小规模养殖户众多决定了养殖粪污排放量呈现单户量小、总体量大但分散的特点，再加上A 区山区丘陵地貌特征，导致养殖粪污在治理中面临处理收集经济成本高、缺劳力等难题，加大了治理难度。为此，A 区构建紧密利益联结机制，将养殖场户、种植户、第三方甚至社会群体都纳入进来，搭建起多元共治的监管体系。

4.3.1 选择经济可行的粪污处理技术模式

A 区受地理经济因素影响，选择简单易行的就近还田技术。A 区畜牧局筛选出防渗性能好、造价低于普通水泥池三分之二的塑胶材料作为沼气池用料，要求中小规模养殖场户建设每头存栏猪不低于0.2 立方米的标准沼气池，实现粪污就地腐熟发酵处理。该技术成本低、可学习，受到养殖场户普遍欢迎。截至2018 年底，A 区全部养殖场户完成截污建池。

4.3.2 搭建起种养主体“各取所需”的肥料市场

A 区组建11 家沼肥收运喷施合作社，仅投资300万元为合作社采购、改造25 辆收运喷施车，并引导合作社按照有偿清运、付费还田、成本自负、长期运营的原则，开展收肥上门、送肥到田、施肥到位的服务。据了解，每个合作社面向方圆20 多千米以内的养殖场户收取15 元/吨清理费、向种植户收取25 元/吨施用费，扣除运营成本，净利润能达到10～15 元/吨，能保障其顺利运营，产生良好经济效益。

4.3.3 发挥社会公众和政府的双重监管作用

A 区政府对直排养殖场户下达限期整改通知，整改不合格的由执法部门封堵排污口，并承担行政责任和罚金。要求养殖场户门口张贴环保监督牌，鼓励养殖合作社、有机肥合作社、沼液粪肥收运喷施合作社成员内部监督，欢迎村民社会举报并给予现金奖励。

4.3.4 明确尊重市场规律的服务型政府定位

2019 年，受非洲猪瘟疫情影响，A 区不少中小规模养殖场户退出市场，沼液粪肥收运喷施合作社短暂停工。2020—2021 年，随着生猪稳产保供政策推进，中小规模养殖场户复产动力十足，让合作社业务逐渐恢复。但是，受非洲猪瘟疫情防控难度大和养殖场户经营风险增大的冲击，部分中小规模养殖场户不太愿意找合作社消纳粪污，反而选择承包或转租农地消纳；部分种植户在获得施用粪肥受益后自行买车，还方便随时抽粪。可以看出，一旦粪肥生态价值能被普遍认知、得到经济体现，正外部性效应降低，可作为一种准公共物品产品或商品来交易，相关政府部门只需要在治理初期“扶上马送一程”，提供服务支撑作用，后续有机肥市场培育完善之后就可能自行运转。

5 总结与讨论：畜禽养殖废弃物污染的善治之路

根据研究设计，不难看出，A 区地方政府畜禽粪污污染治理经历了从“睁一只眼闭一只眼”到多方尝试却束手无策，最后精准施策治理有效的过程。A 区地方政府治理转型离不开府际间利益融合的影响。结合理论框架分析，实证案例在财政资金少、技术水平低、种养主体弱的情况下实现治理有效，从府际关系视角，有4 个经验值得重视：①中央政府需要通过严格制度安排和多重监管督察动态治理。央地政府的委托代理关系决定央地政府的利益诉求和行为效果存在差异，需要继续坚持落实生态环保“党政同责”要求，采取融入政绩考核范围、颁布规章制度、发布技术指南等常态化监督手段，结合生态环保督察等“运动式”、“突击式”监管手段，可以促进利益融合和有效治理。如案例所示，如果没有中央环保督察的强势入驻施压，对地方政府严格考核，A 区很难主动选择治理。②整合地方政策资源，帮助政府各部门间形成政绩共荣体。政府不同部门尽管受到部门利益诉求差异、双重领导管理体制的影响，但是可以通过组建治理领导小组，将治理绩效纳入官员和不同部门的政绩考评指标等方式，帮助地方部门形成政绩共荣体，完善府际网格化监督管理体系，为持续有效治理养殖废弃物提供制度保障。在本案例中，A 区成立养殖污染防治领导小组，由区政府牵头抓总，建立乡镇政府、生态环境部门、农业农村部门、林业部门等相关部门协同工作机制，整合政策资源，并设计绩效考核机制严肃治理行为，使得部门间尽管利益存在差异，也能趋同并发挥多部门协同工作优势。③疏堵并举，精准施策，构建紧密利益联结机制。在本案例中，A 区地方政府认识到“有利可图”的重要性，紧紧围绕种养户利益诉求搭建利益链条：帮助养殖户选择经济可行的技术模式，并配套严格监管措施，有“疏”有“堵”，而不是单纯禁养“一刀切”；了解到液态肥有需求群体，但收集和销路受阻，通过成立转运喷施合作社，坚持“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的市场化运作方式，将养殖户、合作社和种植户三者利益紧密联结，既弥补了财政资金有限的情况，又减轻监管压力，破解了粪污处理“最后一公里”难题。④搭建“政府—市场—公众”多元共治治理格局。A区无论是生态环保督察的群众举报制度，还是奖励合作社成员内部监督和村民社会举报行为，将公众作为重要主体纳入治理格局中来。政府作为监管者承担科层治理，市场主体作为履职者发挥利益治理，公众作为监督者发挥全民治理，不同主体发挥不同的治理行为逻辑，通过多主体博弈的良性耦合，超越了原来以政府为主导的单纯科层治理范式，实现“1+1 ＞2”的多元共治优势，破解了中小规模养殖场户分散造成的监管难题，既具有理论验证价值，也恰恰反映了当前政府主导环境治理向多元主体环境共治转变的趋势性。

尽管基于个案分析得出的结论在推广方面可能存在争议，但本文所列案例为理解政府治理养殖废弃物的行为逻辑提供了一种思路。畜禽养殖废弃物治理的环境正外部性属性和农业弱质性特点，带来的政府治理难度和复杂性是毋庸置疑的，各级政府和政府各部门如何参与治理实现政策落地需要更成熟、更理性、更经济可行的方式方法。这就需要研究者进一步深入探讨府际利益关系，通过利益融合，推动政府—市场—社会群体间的合作共治，来实现治理有效。