加快国有企业管治体系建设推动国企管治现代化

□ 北京 付云华

广义上来讲，企业管理是指企业所有的关联者对企业所进行的管理，包括公司治理和企业内部管理。狭义的企业管理即企业内部管理，是指企业经营管理的一系列管理制度、规章、程序、结构和方法，是对企业生产经营活动进行计划、组织、指挥、协调和控制等一系列活动的总称，尽可能利用企业的人力、物力、财力、信息等资源，实现经营目标。本文讨论的是广义的企业管理，既包括高层的治理，也包括内部的经营管理，简称为企业管治。国有企业是社会主义市场经济的“压舱石”，中国特色现代国有企业管治应着重健全分级授权体系、制衡监督体系、分工协作体系、制度流程体系、内部控制体系。也就是说，国有企业一方面应完善治理结构，构建决策科学、监督有效的治理机制；另一方面应加强内部管理，构建执行有力、运转规范的管理机制。

一、分级授权体系

习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建设现代企业制度是国有企业改革的方向，必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党委（党组）在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”中国特色现代国有企业制度下的公司法人治理结构中，党委（党组）是公司治理法定主体之一。国有企业的治理主体包括党委（党组）、股东会、董事会、监事会、经理层。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中指出：“进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构”。从中看出，国有企业治理重点在于厘清各治理主体权责边界，各治理主体不缺位、不越位，功能到位。因此，国有企业应建立分级授权体系，利用公司章程将各治理主体的权限法定化，按照《国有企业公司章程制定管理办法》要求，“确保出资人机构或股东会、党委（党组）、董事会、经理层等治理主体的权责边界清晰，重大事项的议事规则科学规范，决策程序衔接顺畅。”细化党委（党组）前置决策清单、董事会决策事项清单、三重一大事项清单、经理层经营权限清单。制定《分级授权管理办法》，明确出资人机构或股东会、党组织、董事会、经理层的决策权限，建立规范的治理结构。

按照中共中央组织部、国务院国资委党委《关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》要求，在公司章程中明确党建工作总体要求，写明党组织的设置形式、地位作用、职责权限，写明党务工作机构及人员配备、党建工作经费保障等内容和要求，明确党委（党组）研究讨论企业重大问题的运行机制。党委（党组）是中国特色现代国有企业公司治理法定主体之一，也就是现代国有企业的中国“特”色。

公司治理层面建立了分级授权体系后，国有企业内部管理也应将分级授权的理念向纵深贯彻下去，例如财务审批权限、人员选用育留权限、采购权限、资产处置权限、行政事务权限等。企业内部的分级授权，其实就是公司内部审批权限表，应编制常规的授权权限指引，对日常经营管理活动中按照既定的职责和程序进行授权，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、相应责任。科学设置审批层级，提高审批效率，同时做好重大事项的把关控制。企业是面向市场经营的主体，经营对市场的响应速度影响企业的效益，企业内部的分级授权很好地平衡了管控与效率的关系。

二、制衡监督体系

1.健全党内监督制度机制。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》要求强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实的监督检查。加强对制度执行的监督，加强对企业关键岗位、重要人员特别是主要负责人的监督，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门和单位的监督，突出“三重一大”决策、工程招投标、改制重组、产权变更和交易等重点环节的监督，严肃查处侵吞挥霍国有资产、利益输送等违规违纪问题。问题严重的，应当及时向上级党组织报告。落实党内监督责任，建立健全党内监督制度机制，强化日常管理和监督，充分发挥内设纪检组织、党委工作机构、基层党组织和党员的监督作用。国有企业内设纪检组织履行监督执纪问责职责，各级纪委监委派驻企业的纪检监察机构根据授权履行纪检、监察职责，代表上级纪委监委对企业党委（党组）实行监督，督促推动国有企业党委（党组）落实全面从严治党主体责任。强化纪律建设，梳理廉政风险单，狠抓廉洁风险防控，及时有效处理投诉等，利用巡视工作对国企管理的盘点作用，严格落实巡视整改要求，对照问题制定并执行整改措施，从国企治理层、经理层（管理层）到中层、基层，发挥巡视的监督校正作用，规范管理国有企业的治理决策和生产经营。

2.党委（党组）的监督把关作用。党委（党组）是国有企业领导核心和政治核心。党委（党组）支持董事会、监事会和经理层依法行使职权，参与三重一大问题决策，董事会决定公司重大问题，应当事先听取党委（党组）的意见，保证党和国家的方针政策在企业贯彻执行。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，明确了“三重一大”的事项范围和决策的基本程序。通过党组织意图在重大决策中的体现，充分发挥党组织的领导权、话语权和政治把关作用。坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，党委（党组）在选人用人中担负领导和把关作用，对董事会或总经理提名的人选进行酝酿并提出意见建议，或者向董事会、总经理推荐提名人选，会同董事会对拟任人选进行考察，集体研究提出意见建议。落实“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”国有企业领导人员20字要求。

3.强化董事会内部制衡约束。《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》中要求：董事会应下设战略委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会，也可设立法律风险监控委员会等董事会认为需要的其他专门委员会。董事会实行集体决策制，属于董事会决策范围的重大事项，不得以党政联系会议或其他会议方式代替董事会决策。同时应建立违规经营投资决策责任追究等机制。

4.加强企业内部重要岗位的权力制衡。严格规范重要岗位和关键人员在授权、审批、执行、报告等方面的权责，实行可行性研究与决策审批、决策审批与执行、执行与监督检查等岗位职责的分离，形成相互衔接、相互制衡的工作机制。

5.强化监事会职能。运用列席会议、听取汇报、座谈等方式，审查财务报告，了解企业经营管理实际情况，掌握重大决策和运营状况，行使公司章程赋予监事会的权利，履行监事会职责。监督企业重大决策和关键环节以及董事会、经理层履职情况。

6.充分发挥工会、职代会的监督作用。国资委和财政部联合制定的《国有企业公司章程制定管理办法》明确国有企业公司章程一般应当包括职工民主管理与劳动人事制度。公司章程作为企业的根本大法，确立了职工民主管理在公司治理中监督地位和作用。《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》要求“涉及职工切身利益的方案，须经职工代表大会或职工大会审议通过的，履行相关程序化董事会方可作出决议。”《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》明确“涉及职工切身利益的重大事项、制定重要的规章制度，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工群众的意见和建议。”可见，职代会、工会在国有企业管治中肩负着重要的监督职责。

7.充分发挥内外部审计的监督作用。加强财务监督，建立内部审计机构，开展定期审计以及经营管理中高风险和重要业务的专项审计，发挥外部审计的专业性和独立性，提高资金监管力度，严防投融资风险。

三、分工协作体系

1.治理层和经理层分工协作。从国有企业治理层来讲，党委（党组）把方向、管大局、保落实；董事会定战略、作决策、防风险；从国有企业内部管理来讲，经理层要谋经营、抓落实、强管理，企业的总经理、副总经理、财务负责人、总法律顾问、董事会秘书等高级管理人员由董事会聘任。治理层和经理层分工协作，将中国特色现代企业制度优势转化为管治效能。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中指出“坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的国有企业党组（党委）领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组（党委）；党组（党委）书记、董事长一般由一人担任，推进中央企业党组（党委）专职副书记进入董事会。”这体现出党组（党委）、董事会、经理层之间的协作，更好实现对国有企业的治理和管理。

2.国有企业内部运行各司其职。分工协作不仅指公司法人治理结构，也包括企业内部组织架构。企业应构建完善的组织架构，对权利的分散和集中进行规划，确保各职务的职责独立、不相容。组织机构的合理设置，能保证整个组织分工明确，职责清晰，保证每一个部门工作的正常运行，同时保证整个组织管理流程的畅通。一个合理的结构架构，能保持较高的工作效率，并且能充分展示员工的才能。

四、制度流程体系

1.中国特色现代国有企业应建立党务工作规章制度和规则。坚持和加强党对国有企业的全面领导，提高国有企业党建质量。中共中央印发的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》对国有企业党组织工作作出整体设计和全面规范，是新时代加强国有企业党的建设的基本遵循，对国有企业党组织的主要职责等进行了明确规定。国有企业党组织按照《中国共产党党章》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》建立党务工作规章制度和规则，做好党建工作，坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，坚持党建工作与生产经营深度融合。

2.加强董事会建设，制定董事会管理制度。明确董事会议事规则、决策程序和工作细则，建立规范透明的重大事项信息公开和对外披露制度，建立董事会决议跟踪落实以及后评估制度，改进董事会和董事评价办法，完善年度和任期考核制度，逐步形成符合企业特点的考核评价体系、激励机制和董事决策责任追究溯源机制。

3.建立经理层履职责任制度，即董事会授权下的经理层负责制。实行经理层任期制和契约化管理，将经理层的薪酬收入与管理水平、经营业绩挂钩，对经理层管理失误给企业造成不良影响和后果的行为追究责任。

4.企业内部管理层面，建章立制，依规治企。在分级审批权限体系下，应建立行政、人力资源、财务管理、资产管理、采购、招投标、合同管理、工程项目、投融资、担保等方面的具体制度。作为完备的制度，不仅应包括条款的表述，还应包括清晰的流程图，以及配套的表单。企业应采用不相容职务分离控制。在科学的组织架构设计和岗位配置基础上，全面梳理企业的管理和经营的业务事项，以达成工作目标为目的，建立工作流，将各部门、岗位与工作流结合，形成标准业务流程体系（SOP），搭建全面工作流程指引，从而建立运转有效、响应迅速、密切配合的制度流程体系。

五、内部控制体系

《企业内部控制基本规范》明确：“内部控制是由企业董事会、监事会、经营层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”内部控制应当在治理结构、机构设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率。由此可见，内部控制体系与分级授权体系、制衡监督体系相互依存、相互促进，并依靠制度流程体系、分工协作体系，将内控管理落实到每个岗位，涵盖企业及其所属单位的各种业务和事项，从而保障国有企业能够合法经营、合规运转、防范风险、协调有序、规范高效，合理利用内部的各项资源，提高经济效益，促进国有企业高质量发展。

国有企业应将合规管理和风险管理要求嵌入业务流程，促使企业依法合规开展经营活动，实现强内控、防风险、促合规的管控目标，提升管控效能。国有企业应培育合规文化，树立合规意识。《中央企业合规管理指引（试行）》所称合规是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等的要求。国有企业应加强对交易、财税、用工等重点领域和经营决策、制度制定、生产运营等重点环节的合规管理。国有企业还应树立和强化管理制度化、制度流程化、流程信息化的内控理念，加强对经营环境变化、发展趋势的预判，监测经济形势、法律法规、技术进步、工艺改进等方面外部因素带来的风险，及时识别、分析、评估经营管理中的内部风险，权衡风险与收益，并确定风险应对策略。

新时代国有企业管治更应突出中国特色，在国有企业改革过程中坚持党的全面领导，健全治理结构和制度体系，对标一流强管理，做强做优国有企业，着力形成权责清晰、科学规范、顺畅高效的管治体系，推动国有企业管治现代化，履行国有企业社会责任。