上海城市精细化管理文化的新探索——基层政区建制短缺下社区分类治理的思考

熊 竞

一、问题的提出

精细化管理是超大、特大城市治理体系和治理能力现代化的必然要求，而社区分类则是超大、特大城市治理重心下移和基层精细化的重要路径。政区建制作为行政区划的核心要素，也是政区作为空间治理工具集的核心政策工具，其制度功能在于通过建立一套适应特定治理空间的建制架构，实现对不同空间结构的区域进行分类识别和分类管理。

上海历经百余年城市发展过程，在有限空间上集聚了高密度、多来源的人口，形成了复杂多样的社区类型，这也是上海形成城市精细化治理文化的重要因素之一，所谓“螺蛳壳里做道场”“瓷器店中捉老鼠”等形象比喻即是精细化生活和精细化管理的一个生动体现。特别是20世纪90年代浦东开发开放大潮让上海城镇化进程进入加速期，而随着货币化分房改革和房地产市场的快速发展，不同的住房类型也让上海的社区加速了空间分异和类型分化，从传统城市单位制小区、郊区集镇小区、农村宅基地居住区逐渐演化为普通商品房小区、高档商品房小区、涉外小区、老旧公房（售后公房）小区、动迁房小区、大型居住区、农民集中安置居住小区等多样而丰富的居住空间。显然，现有的法定基层城乡建制类型，即街道办事处、建制镇、建制乡以及居民委员会、村民委员会，已无法表征多样而丰富的基层空间地域类型，也就难以有效地指导不同社区空间的治理。

尽管在管理实践中，上海基层也有零星的、局部的、粗放的、自发的、被动的一些社区分类治理思维和方法，包括对“大街、大镇、大居”以及国际社区、“城中村”“园中居”等规模不同、类型不一的基层空间进行差异化治理，但全覆盖、系统化、精细化、有主动性、有创新性的社区分类治理并未展开，这不仅使得政府基层治理精细化的要求难以适应，也使得居民对美好生活向往中精准化、个性化的需求难以得到满足。

特别是在深入贯彻习近平总书记“城市管理应该像绣花一样精细”的指示精神的过程中，粗放式甚至“一刀切”的社区管理和服务方式显然难以适应，而随着城市管理重心下移以及疫情防控下社区封闭管理等要求，如何将有限的治理资源精准高效地配置到不同社区，让有限的资源发挥最大的治理效能，提升社区治理的精细化水平，成为重要的课题。尤其是在应急管理的情形下，更是可能因缺乏类型划分而难以实现对危机的精准高效处置，例如上海在遭遇2022年卷土重来的新冠疫情时，如何根据疫情发展划分封控区、管控区和防范区，是有效统筹疫情防控和经济社会发展的关键，而这也再次凸显了社区分类的重要性。

从文献梳理来看，关于城市社区分类的研究可回溯到芝加哥社会学派的城市研究，罗伯特·帕克与伯吉斯、麦肯齐、霍伊特、哈里斯、厄尔曼等学者从人类生态学视角将城市空间划分为不同类型，例如伯吉斯环、霍伊特扇形模式、哈里斯和厄尔曼的多中心模式、麦肯齐的二元经济城市土地利用模式等。改革开放以来，中国关于城市社区分异分化的研究逐渐兴起，近年来随着超大城市精细化管理的推进，关于社区分类治理的研究也逐渐兴起：李红娟、胡杰成以城市化进程和人群特征二要素为社区分类标准，剖析了中国农村社区、城中村社区、商品房社区、老旧社区、产业型社区、外国人集中社区6种典型社区的问题和优化对策；冯猛则以“分类—匹配”为框架，以“社会交往度”和“资源活跃度”为标准对特大城市的社区进行了分类并探讨了治理路径；陈晓春、肖雷从目标、依据、表现形式等方面对社区分类治理的意涵和内容体系进行阐述；郭彩琴、卢佳月介绍了美国城市社会学家沃伦夫妇的“三—六”社区分类理论，并对苏州工业园区的社区分类进行了实证分析。然而，这些研究一方面缺乏从基层政区建制角度出发的探讨，另一方面对超大城市社区分类治理工作的内在困境和优化路径还未系统展开。

针对以上问题与不足，2019年上海市民政局出台《关于推进城乡社区治理突出问题分类指导工作的通知》（以下简称《通知》），提出“坚持统筹兼顾、分层分类，推进社区分类治理工作”，目标是“为民服务有依据”“基层治理有方法”“资源配置有导向”。本文试图在总结上海既有经验的基础上，梳理上海社区分类治理的难题，并提出下一步发展的思路与对策。

二、实践反思：上海社区分类的探索进展与挑战

上海自2019年在精细化管理要求下探索社区分类治理工作以来，浦东新区、静安区、黄浦区、徐汇区等纷纷针对区情特色开展实践，取得了一定的进展。但从更高目标而言，特别是从支撑疫情期间的基层治理而言，值得反思之处仍至少有以下5个方面。

（一）以房为主，见物不见人，偏离社区的本质

目前上海在社区分类中使用的原则，更多是考虑以房屋建筑特点作为分类的依据，但同一类型的房屋也可能因为老龄化、城市区位、开发时间等不同而呈现差异；与此同时，有些社区虽然房屋类型不同，但也可能因人群结构相似而在治理需求、治理资源上相似。

社区的本质是以邻里为单元的生活共同体，人与人之间的关系，人与社区之间的关系，社区与社会之间的关系，是反映一个社区更为本质的特点的划分标准。虽然住房类型能通过收入、阶层等来反映人与人、人与社区之间的关系，但它还不是最主要、最根本的社区特点。有的社区可能硬件很差，但邻里和睦、出入相友，大家对社区的归属感、认同感很强，具有一种开放包容的氛围，也能让居民有更多幸福感、安全感，政府在治理上也很省心。

（二）为分而分，分而不用，陷入形式主义泥潭

在调研中，笔者了解到有些地方还存在“为分类而分类”甚至过度分类的情况，例如在小区分类的基础上，对楼栋进行分类。这样的分类是否有必要？

分类思维是人类行为中的一个常规思维，每一个治理者甚至居民都会自觉不自觉地对自己关心的事务进行分类处理，但是分类的目的是在比较中找出共性规律。科学研究的目的之一就是在纷繁复杂的事务类型中抽象出一般规律，而分类则是通过掌握规律后根据具体情况，因地制宜，从普遍原理出发，结合具体实践做出相应判断。而目前的社区分类治理并不是这一逻辑，其通过多种类型社区的分析，并没有去思考“社区本源”，而只是进行常规分类。因此，这一分类的实践效果可能并不尽如人意，甚至增加了治理成本。

实地调研显示，部分居委会负责人对政府发布的社区分类治理手册并不知晓，甚至很多街镇干部也不甚了解。对于社区的分类，不管手册上的规定多么科学，但也是非常有限的，与实际情况有很大距离。实际上，社区之间真正的差异是非常细微和微妙的，居委会书记或主任以及社区工作者凭借个人的经验，就能做出准确的判断和分析，而不必非得有一个定义好的标准类型。

（三）基层报送，标准把握难，分类结果应用差

目前有些地方的社区分类工作路径，是在对街镇进行培训的基础上，由其自行对辖区内社区进行分类后报送区级部门，区级部门汇总、统计、核实后形成社区、小区的分属类别。这一方式，对街镇的工作要求较高，因为社区分类标准的专业性较强，稍有不慎就可能造成分类的偏差。例如对兼有商品房小区和老公房小区性质的混合型社区，在分类上就较难把握。笔者在实地调研中发现，某居民区由本地一家铅笔厂企业社区拆建而来，社区内几乎都是商品房小区，仅有小区围墙外零星几栋建筑是老公房，是一个典型的商品房小区，而该社区被划为了混合型。

（四）好上加好，马太效应，不利于实现共同富裕

目前的社区分类治理方式是否与共同富裕的目标有所冲突？区分了不同类型，会不会让好的社区更好？如果分类好了，好社区吸引更多好资源，不断获得先进称号，可能会产生“马太效应”，反而不利于共同富裕和基本公共服务的均等化。另外，社区分类更有价值之处可能还在于去分析为什么社区会这样分化，其空间分化的原因、趋势是什么，因为现在的类型只是暂时的，随着城市更新，这种类型也将动态调整。

（五）静态管理，缺乏调整，难以掌握社区动态

目前，上海的社区分类还未制定动态分类机制，即现有社区被划分为某类社区后就固定了类型，而现实中随着城市更新或者大型项目的开发，社区类型显然会发生变化，但如何调整社区类型则还未有明确规定。即使没有大的项目开发，从社区文化角度分类而言，随着社区治理的推进或者特定社区领袖的出现，社区类型也可能发生隐性变化，包括问题社区的转型等。在从量变到质变后，如何调整社区类型归属，也需要做好研究。

（六）行政有效，治理无效，社区分类实质不清

从社区分类治理的现有工作而言，市级相关部门以及各区和街镇都进行了较好的探索，然而，这种探索更多是自上而下的行政分类逻辑，对于基层治理而言，居民和社区组织自身在评价自己生活空间的类型方面，还有所不足。每个社区、每个楼栋、每个家庭对自己的需求类型、资源类型最为了解，而自上而下的分类可能并不能反映他们的真实需求和潜在资源，居民参与和多元共治的欠缺也是导致有些街镇陷入为分类而分类、分类结果的应用效果不佳等问题的原因。

三、双重路径：深化推进社区分类治理的技术性优化和制度性调整

应通过社区分类的技术性优化和制度性调整两个方面，深化下一步社区分类治理工作。

在技术性优化方面，包括：（1）确立市区联动、以区为主的工作思路，街镇则可不必再细分，即使再细分，也不固定标准和结果；（2）增加社区分类标准和指标的丰富性，结合“无疫小区”创建等工作，强化以人为本和韧性安全等指标；（3）进一步明确分类单元，不仅包括居民区、小区，还能将楼宇、商圈、场所等纳入分类；（4）提前制定社区类型调整的流程和机制；（5）强化社区分类结果的应用；（6）强化数字赋能，利用大数据对小区进行画像分类。

在制度性调整方面，包括：（1）强化分类思维的培养和工具方法的应用，但不必机械性地统一设定标准和结果。目前我国在街道、镇、乡的区分上也较为模糊，但也在一定程度上说明基层或微观尺度的空间分类的必要性并非很强；（2）强化根据特定工作进行临时性、应急性的分类，例如平时积累社区大数据，为疫情防控中封控区、管控区和防范区的划分提供支撑；（3）从“治本”角度而言，强化推进基层全过程人民民主，树立“分类标准在民心、治理智慧在民间”的观念，通过社区的全过程民主将分类标准设立和操作权利更多赋予居民；（4）适时组织修订市民政局《关于推进城乡社区治理突出问题分类指导工作的通知》；（5）选优配强居村领导班子，通过赋权、增能、减负，提升社区干部分类治理能力。

四、结语

上海百余年的城市化进程，也让上海的基层社区、小区快速分化，单元多、类型多、变动多的特点加剧了超大城市精细化管理的挑战。分类治理这根“绣花针”，旨在对社区和小区进行更为细化的类型划分，同时总结其需求和资源特点并提出对策清单。这不仅可以消除现有街道、乡镇以及居村委员会等建制类型不足所带来的超大城市基层粗放治理隐患，更是上海精细化管理的又一新探索。

当然，从前述反思中我们也看到，社区治理既要精细化，也要低成本，而既精细化又低成本的一个重要路径可能还是推进基层全过程人民民主，因为唯有通过基层民主和共建、共治、共享的方式，才能清楚且动态地了解每个社区的问题、需求、资源和对策特征，才能更好推进社区分类治理。因此，社区分类治理最终的目标应该是健全基层群众自治制度，通过社区共建、共治、共享，自我管理、自我服务、自我教育，民主选举、民主决策、民主管理，让居民们自己来决定自身的需求、问题以及破解之策。

随着中国城镇化从以数量、速度、建设为主，向数量质量齐驱、速度温度兼顾、建设治理并重的阶段转型，肇始于上海的社区分类精细化治理也必将扩散到其他城市，因此，后续研究应及时总结上海的城乡社区分类治理做法，形成可复制、可推广的经验。