“包容型官员”在经济发展中的创新行为研究——基于“县长直播带货”的个案考察*

肖传龙 张郑武文

“郡县治，天下安”，治国安邦重在基层，基层经济发展航向在于基层领导干部。基层领导干部是地方官员中的“关键少数”，是各项工作的核心要素和中坚力量，担任所辖领域的“头雁”。若要理解基层政府行为逻辑，基层领导干部应被置于分析的焦点位置。基层政府并非抽象存在，其行为逻辑受到基层领导干部的深入驱动，基层领导干部的政治行为则受到制度、利益、关系、能力、身份等各种综合变量的深刻影响。尤其是在经济发展过程中，并非所有领导干部都有“吃螃蟹”的思维和创新行为。全国各地政治制度大同小异，同样受到压力型体制、单一制国家结构的约束，为何有的基层领导干部能在经济发展过程中敢于承担风险，开展创新实践？怎样的制度环境能有效促进基层领导干部实施创新行为？何种类型的基层领导干部能在经济发展过程中乐于创新、勇于创新、善于创新？本文基于对一名县域主要负责领导干部创新实践的实证研究，试图探究基层领导干部打破常规发展模式的影响因素，为基层领导干部创新经济发展提供可靠参考和有效助益。

一、 文献回顾与问题提出

习近平总书记指出,“领导班子是一个地方、一个单位的‘火车头’，建设好领导班子是夯实党执政的组织基础的关键，也是抓好改革发展稳定各项工作的关键”。领导干部对于地区的发展至关重要，引领当地政治、经济和社会等方向的全面发展，因此剖析领导干部行为逻辑尤为重要。为何有的基层领导干部选择碌碌无为、得过且过，而有的基层领导干部敢试敢闯、勇于创新，是什么原因导致如此迥异的局面？基层领导干部在经济发展过程中的创新行为，是地方政府为了优化经济结构和增进经济收益而进行的创造性改革。基层领导干部同属地方官员，两者行为逻辑具有趋同性，本文着重研究基层领导干部(地方官员)在经济发展过程中的创新行为，聚焦何种核心因素促使基层领导干部敢于尝试“新鲜事物”。

关于地方官员在经济发展中的政治行为逻辑研究成果很多，大体划分为制度形塑、责任驱动、结构使然等三个方面：首先，官员制度双向互动视角。地方官员行为与政治制度互嵌互构，制度深刻影响官员行为方式，同时官员也影响制度实施进程。其一，制度形塑官员行为逻辑。激励机制、晋升机制影响地方领导干部创新行为，即将干部年度绩效与晋升以及提高物质效益的资格挂钩的机制。这方面尤其围绕“政治锦标赛”的研究成果较多，地方政府竞争是中国取得经济发展奇迹的重要机制[1]158。周黎安指出，“地方官员之间的激烈的晋升竞争推动了地区间的经济竞争，各级地方政府不得不主动追逐关键性生产要素，以便获得产业发展的先机”[2]175。然而，经济增速快并不代表经济发展质量好，蒋德权等从经济效率的视角来考察官员晋升对地方经济增长的影响，认为在晋升机制激励下，地方官员往往选择提量增速，而不是提质增效[3]。此外，行政发包制、压力型体制等研究亦认为制度影响地方官员的行为指向。其二，官员回应制度强制势能。依据理性选择制度主义研究路径，将地方官员假设为在制度性背景下精于权衡利害关系的理性行动者，地方领导干部必须限时应对上级考核制度。地方官员在政绩激励制度塑造之下开展理性行动，他们处于不同政治情境之中，根据政绩评价指标结构的变化和激励强度的调整而选择施政的重心和方向，寻求政绩指标的最大化[4]。托马斯·海贝勒等考察中国政府绩效考核对县乡领导干部行为产生的影响，发现绩效考核体系和考核目标显然已经成为影响地方干部行为的一个重要指挥棒[5]。

其次，政治责任多层驱动视角。其一，避责层面。倪星、王锐认为避责逐渐取代邀功成为政府官员行为的主要特征，在上级和社会的双重压力下，政府官员的行为不断被重新塑造，政府内部的消极不作为逐渐取代了以往强有力的创新行为[6]。冯猛在理论层面建构了一个理解地方政府创新行为逻辑的“风险-绩效”分析框架：地方政府在创新行动中有风险规避和行政绩效获取两个具体目标。一方面，地方政府会选取可支配程度高及相关主体认可度高的要素实施创新，以规避创新风险；另一方面，地方政府会扩展创新要素规模和增加要素组合程度，以获取行政绩效[7]。此外，还有学者发现避责与容错机制之间存在内在关联，影响官员行为指向，不仅有主动避责与被动避责，还存在向下卸责与反向避责。其二，履责层面。政府具有发展经济的责任，目标责任制已经成为中央指挥地方政府落实公共政策的有效工具。“激励鸿沟”的制度设置可以有效诱导基层政府官员尽职作为[8]。其三，问责层面。委托—代理背景下将目标达成和干部升迁牢牢捆绑，而用数字来量化评估任务绩效造就了一种任何错误和失败都要规避的心态。这种对于责罚的低容忍度使得地方干部运用相应策略来设定目标[9]。

最后，国家结构系统影响视角。单一制大国的国家治理需要以强大的政治凝聚力和驱动力为首要前提,地方接受中央领导，中央在资源配置、职位晋升、考核考评等维度直接影响地方官员行为。近年来，在央地关系方面存在一个从分权到重新集权的过程，一个是以垂直管理为标志的软集权化，另一个则是以巡视与纪检体制为核心的干部监督与规训的强化[10]198。在中央垂直集中官员治理模式下，地方官员具备中央的代理人与自主的行动者双重身份，曹正汉认为中国治理体制的基本特征是治官权与治民权分设，形成“上下分治的治理体制”[11]。向上表态是单一制国家地方官员权力遵从的必然方向，针对制度弹性的强弱可以选择贯彻执行型、发展协调型、竞争表功型等三种表态形式，地方官员基于成本收益的考量会选择完全匹配、阳奉阴违、部分匹配等不同的行为匹配方式[12]。地方官员是地方政治能动性的具体实现者，拥有高度自主的积极性行为,当属“积极官员”[13]1。

以往研究成果对于理解地方官员创新行为逻辑提供了有益借鉴，无论是理论探索还是经验总结，可以形成这样一个共识：制度深度影响政府官员创新行为。制度属于外在因素，但是触发领导干部在经济发展过程中实施创新行为，是否还需其他因素？不同制度环境之中，所需触发因素也有差异。2020年初，新冠肺炎疫情突如其来，各地农产品滞销，湖南安化黑茶面临空前销售压力。身为县委常委、副县长的C县长决定利用抖音平台直播带货，并且一直持续至今，每场直播消费群体响应踊跃，销量喜人。通过针对C县长直播带货案例的实地考察发现，当地能够取得成功和持续发展在于他属于“包容型官员”，即政府官员行为既制度包容，亦身份包容，他的创新行为有极大的自主性、专业性和可行性。作为县域主要负责领导干部，什么因素驱动他开展创新,并且能够做到可持续和可发展？为了从理论层面针对这些问题进行深层次的解释，本文以湖南安化C县长直播带货案例作为研究对象，通过实证分析探究领导干部在经济发展中的创新行为与制度和身份的耦合关系。

二、 基层领导干部创新行为的典型案例

安化县地处湖南省益阳市，古称“梅山”，坐落在崇山峻岭、溪谷纵横的湘中北山区，同时也是革命老区，有着光荣的红色革命传统。从梅山峻岭，到资水河畔，走出了无数英烈，他们用鲜血给这片土地留下了无数红色的印迹。“靠山吃山，靠水吃水”，当地拥有大自然给予当地民众最为宝贵的自然财富，独特的冰碛岩孕育了可以创造财富的“黑旋风”——黑茶。安化县的黑茶产业从古至今闻名遐迩，它是我国紧压茶的发祥地，也是我国第一片黑砖茶、第一片茯砖茶、第一片花砖茶的诞生地，还是我国边销茶的摇篮，素有“中国黑茶之乡”的美誉。作为国家扶贫开发工作重点县、攻坚县，安化县将黑茶产业视作本土的特色产业与支柱产业，深耕多年打通产业链，使得当地农户在各环节中均能参与收益。脱贫摘帽之后，黑茶产业继续成为安化县巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重要抓手。2020年，突如其来的新冠肺炎疫情给茶叶销售带来冲击，茶农和茶企收入骤降，产业发展受阻。在“只采一季茶”品质保证的大背景下，茶叶长势旺盛，但是市场持续低迷，政府、茶农、茶企等各个主体心急如焚，偌大产业可能陷入轰然倒塌的危险境地。茶叶无法售卖，茶农种茶采茶没有收益，工厂无法开工，众多脱贫户面临“因灾返贫”的重大风险，众多企业产品遭遇滞销，堆积如山。该县筹备策划半年之久的安化黑茶开园节也面临夭折，一系列变故促使当地政府和官员开始探索新的解决之道。

(一) “以空间换时间”：县长直播带货“奠基石”

“在市场充分竞争的时候，让市场充分发挥作用，当市场尚未形成之时，运用政策工具引导产业发展”，当地县委领导干部如是说。安化最好的产业是黑茶，要使安化黑茶产业不落后于这个时代，安化黑茶就必须和互联网结合发展。安化山地面积占比达到82%，是典型的山区县、库区县，交通闭塞。黑茶产业链中营销环节最重要，而制约营销的瓶颈在于人才缺乏。省城长沙交通便捷、高校林立、人才众多，如能在此设置一处机构，通过为安化黑茶产业“招兵买马”以提高营销效率，招徕人才弥补安化区位劣势，便能乘其东风。2017年初，安化县经济开发区筹划建设长沙离岸孵化中心。2017年6月，作为武陵山片区扶贫干部，C县长由国家民委派到安化县挂职，主抓电商扶贫和国家现代农业产业园创建。身为经济学者，C县长谙熟电商发展的内在逻辑，也深知人才孵化的重要价值，于是他高度重视并积极推动安化黑茶离岸孵化中心项目。2017年8月，安化成功申报全国电子商务进农村综合示范县项目。2018年9月，孵化中心正式启动，成为全国首个县域经济异地孵化器。

安化黑茶长沙离岸孵化中心是“互联网+”茶产业人才汇集中心，是安化黑茶公共品牌传播中心，是安化茶产业转型的创新创业平台。日常运行采用“政府部门指导+平台公司监管+专业公司运营”三轨并行模式。离岸孵化中心为安化茶企提供十项免费公共服务，包括微信公众号搭建、线上销售通道建立、线下渠道扩展、电商专业技能培训、茶专业知识培训、品牌与产品策划服务、申请政策支持、溯源系统提供、办公场地提供、法律服务，起到汇集人才、传播公共品牌、创新创业孵化的三重作用，吸引了30多家茶企和机构入驻，聚集了互联网、直播、文创和供应链等各领域的人才两百多人。

(二) “以流量换销量”：县长直播带货进行时

C县长是某大学研究员、经济学博士，2017年6月至2020年8月，担任县委常委、副县长。他参与推动建成安化黑茶离岸孵化中心，将安化黑茶打造成当地扶贫支柱产业。2018年秋，第四届安化黑茶文化节举行，C县长首次接触抖音，开通抖音账号“C县长说安化”。新冠肺炎疫情突如其来，各地农产品面临滞销，安化黑茶承受极大销售压力。C县长认为必须采取行动，扭转局面，借助“天时地利人和”，利用一切现有资源售货。“天时”在于，疫情期间全国人民隔离在家，空闲时间较多，直播行业飞速发展，直播带货更是异军突起。“地利”在于，安化黑茶的长沙离岸孵化中心可以提供人才、技术、场地等要素支撑，传统电商阶段积累了优质且又合理的生产链和供应链，电商运营机构也在实践中积累了产业知识和营销经验，为直播电商发展提供了强大团队，奠定了良好的平台基础。“人和”在于，C县长注册抖音已有多时，对于新媒体尤其是短视频领域较为熟悉，通晓营销手段，懂得黑茶工艺，学识渊博、幽默风趣、平易近人，依托政府官员身份能在平台之中形成舆论效果。2020年3月1日晚9点半，C县长开始第一场网络直播。2020年10月17日，C县长获“全国脱贫攻坚奖创新奖”，2021年2月25日被授予“全国脱贫攻坚先进个人”称号。

(三) “以素人换网红”：县长直播带货未来时

如今，C县长不仅仅聚焦于直播带货，更重要的是还在思考如何让安化黑茶形成品牌效应，如何整合直播资源，帮助个体店铺直播。C县长选择自己先播，形成流量之后再由小主播接上，以建立前期的引流机制和客户信任模式。2020年，《政府工作报告》对数字经济在抗疫中发挥的重要作用给予了充分肯定，并明确提出要继续出台支持政策，全面推进“互联网+”，打造数字经济新优势。如何吸引更多的网红主播助力黑茶销售？当地政府趁热打铁，建立直播基地。由安化县委、县政府和抖音电商合作建设的安化黑茶抖音直播基地，选址在黄沙坪古茶市中心“裕通永”茶行，这是湖南省级文物保护单位，也是全国第一个茶类抖音电商直播基地。要在直播带货行业之中抢占先机，必须迅速占领市场。当地政府因地制宜，火速成立安化黑茶抖音电商直播基地，2020年8月开始建设，2020年10月投入运营，主要发挥直播、展示、培训和引领作用。此外，当地政府因时而变，打造“百千计划”。“百千计划”主要是指“直播带货”，由于“直播带货”红利充足、流量丰富、成本低廉，安化县委、县政府计划以三个月左右时间加快发展、抢抓机遇，发展1000名左右带货主播，同时培养和招募100名左右的运营人员，此为“百千计划”。2021年6月22日上午，湖南艺术职业学院、安化县政府与谦益吉安化黑茶供应链“安化黑茶直播与视频基地”成功签约，当地政府把握人才入口、调动平台优势，结合安化黑茶抖音电商直播“百千计划”，共建课程、合作办学，搭建校地企三方合作平台，探索长效合作机制，实现资源的有机结合和优化配置，共建共赢共享，联手助力乡村振兴，全面服务经济社会发展。

三、 基层领导干部创新行为的内在要素

C县长缘何能以县长的身份开展直播带货？基层领导干部直播带货案例甚多，但是往往昙花一现，C县长直播带货却能长久持续下去。每场直播人数不少、销量不低的内在要素又有哪些？通过案例分析发现，其中核心要素在于C县长为“包容型官员”。“包容型官员”即官员在推进政治活动和开展政治行为过程中，能够有效利用各种政治资源实现既定目标，包含外在政治制度的正向激励与包容、内在政治身份的有效控制与掌握，具备自主性、包容性和专业性等内在属性。中国官僚政治有三种特殊性格，即延续性、包容性、贯彻性，拥有包容性特殊性格的官员往往能适应、能运用、能接纳其他社会文化事象，并且能在各方面造出与它相配合的社会体制来[14]。C县长为什么敢于迈出直播带货这一步，或者为什么能够迈出去这一步，关键在于“制度包容”与“身份包容”。基于此，本文建立“制度-身份”分析框架，分析“包容型官员”的形成逻辑。

(一) 制度包容为创新行为提供重要基础

经济制度决定了对经济行为者的激励和约束机制，并取得相应经济成果，制度是经济得以持续增长的根本保障。德隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·A.罗宾逊在《国家为什么会失败》中将制度二分，认为经济领域和政治领域均存在包容性制度和攫取性制度。包容性政治制度和包容性经济制度组合构成良性循环，即激励投资和创新，允许创造性破坏，从而带来经济繁荣；攫取性政治制度和攫取性经济制度组合构成恶性循环，即投资和创新受到抑制，创造性破坏无法实现，经济发展停滞。攫取性政治制度与包容性经济制度的组合可以产生增长，但不可持续，包容性政治制度和攫取性经济制度的组合则极为少见[15]315。在C县长尝试直播带货过程中，制度包容发挥了重要作用。其一，国家层面。2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调，要充分运用大数据分析等方法支撑疫情防控工作；要以此为契机改造提升传统产业，培育壮大新兴产业。总书记重要讲话精神为推动经济社会数字化智能化发展指明了方向。其二，政治层面。当地晋升机制、考核指标、政策导向等制度规范中，经济发展指标始终占据重要地位，若能通过创新行为提振经济、发展产业，做出效果和产生政绩，随之而来的将是更为宽松包容的制度，为其创新行为带来深度激励。其三，经济层面。全县以安化黑茶作为支柱性产业，设立非常丰厚的激励补贴政策和税收减免政策，旨在促进黑茶产业做大做强，并建立离岸孵化中心，成为全国率先发展农产品电商的县域，数字经济得到大力发展。因此，当地直播带货本就拥有与其配套的人才、技术、政策等支撑，县长直播带货的区别仅是在于带货主播的身份为政府官员，在当地“县长遇见直播”具有契合性、包容性和可行性。

(二) 身份多元为创新行为带来叠加效应

“身份”一词既包含在日常生活中，也包含在各种形式的“身份政治”中。C县长直播带货之所以能够成功，在于其具备多重“身份”。他的多元“身份”是权力、能力与关系相互组合的集中体现。其一，握有权力的领导干部。拥有权力意味着拥有别人按照其意愿行动的能力，各种政治资源、社会资源可资利用。其二，为民服务的政府官员。C县长直播带货的行为契合民众心中的正向期待，县长主播的特征包括感知亲民、感知为民、感知爱民和身份权威感，在身份上具有“官方”公信力和权威性，无形中对产品质量形成背书。其三，精通专业的经济学者。C县长作为本省培养出来的经济学者，通过挂职返乡助力当地经济发展，具有造福家乡的乡愁情怀，再加上父老乡亲的密切关注，具备道德与声誉的双重督促。声誉能够作为一种隐性资产和激励约束要素，在公共组织和官员之间发挥着至关重要的作用。此外，C县长作为大学经济学教授、博士，知晓市场运行规律，先是建设离岸孵化中心，为发展电商经济奠定基础，后是将“特殊变成普遍”，打造“百千计划”，培养更多直播网红，让直播持久“保鲜”。其四，国家选派的扶贫干部。C县长作为国家委派的技术官员，具备发展经济的意愿与能力，当地的主导性产业唯有茶叶，茶叶寄托着当地人民脱贫致富的主要希望，而直播带货在C县长内心中是致富的有效路径和重要手段。此外，作为帮扶干部，与当地干部相比具有独立性、自主性，受到当地关系羁绊较少。作为政策制定者，基层领导干部的个人属性影响他们参与政策创新的意愿，这种影响是对制度结构变化的反应，而不是由制度结构变化决定的[16]。

(三) “包容性官员”的创新行为分析

“包容型官员”最重要的特征在于包容性，而包容性体现在制度环境与身份维度。“制度”具有高度的指导性与规范性，制度一经形成，便会对个体偏好形成影响，是一种外在的具有客观性的政治结构。“身份”具有叠加性、多重性与象征性，能够将个人权力资源与个人经验能力有机聚合，形成一种内在行为动机。本框架中，“制度”与“身份”彼此交叉，共同构建出四个“官员象限”，分别对应四种不同类型地方官员，如图1所示。第一象限基于“制度包容-身份多元”的施政环境，制度层面上领导干部受约束少、风险低，同时有正向的激励制度鼓励开展创新；身份层面上领导干部具有政治权力的行使权，具备相应的创新意愿与施政能力，同时受到社会层面的监督与关注，因此，是敢于创新的“包容型官员”。第二象限基于“制度包容-身份单一”的施政环境，领导干部的创新行为受到制度激励，但是自身内在驱动不足，甘愿稳中求进，属于“保守型官员”。第三象限基于“制度单一-身份单一”的施政环境，领导干部创新行为没有制度包容，且领导干部自身既无意愿也没能力，属于“消极型官员”。第四象限基于“制度单一-身份多元”的施政环境，领导干部有意愿、有能力，具备内在驱动但无外在鼓励，因而在创新过程中属于“观望型官员”。政治制度包容程度与官员身份多元程度是决定官员类型的两个核心变量，共同影响领导干部在经济发展过程中的创新行为。更为包容的政治制度与更加多元的官员身份，能够激发领导干部更多创新行为。“县长直播带货”的创新行为即是制度包容与身份多元共同塑造的结果。

图1 “制度-身份”分析框架示意图

四、 结论与启示

总体而言，制度、身份以及两者的相互作用，共同影响领导干部的创新行为，而保障创新质量，有赖于创新过程中的合理考核。

第一，制度结构是营造官员创新环境的核心保障。制度是人们普遍接受的社会游戏规则，更规范地说，它是为了决定人们的相互关系而人为设定的制约体系。其一，领导干部创新行为需要制度激励。制度构造了人们在政治、社会或经济方面进行交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式[17]。其二，制度包容的评判标准是制度效能。制度包容既能够预见创新失败可能承担的风险，也可获得创新行为带来的实打实收益。其三，制度具有强制性、合法性、根本性、全局性、稳定性、长期性等多重属性，其影响范围不仅只对领导干部有效，还对所有地方官员有效。因此，当制度包容时，地方官员也会理性选择追从领导干部的创新行为，有真正干事的动力与活力，而不是行政级别上的强制服从。

第二，身份元素是影响官员创新行为的关键要素。领导干部在经济发展过程中创新行为离不开特殊身份的加持。其一，工具要素。身份是领导干部品质、能力、文化、责任、地位、权力、关系等的集中体现，身份构建主要通过外在权力的“资质认定”与内在能力的“实践检验”。领导干部身份是各种相关关系和经验能力的叠加与匹配，为其行为提供工具要素。其二，价值要素。身份自带集体性、社群性属性，身份多元适宜融入不同圈层。身份被理解为社会或政治行动的产物，它被用来强调集体自我理解、团结或“群体性”的互动发展，这种发展可以使集体行动成为可能[18]。其三，合法性要素。领导干部创新行为落脚点在于优化经济结构和增进经济收益，以有效性累积合法性，通过行动诠释为人民服务的官员身份，该身份可以获得民众的权力认同、能力认可，为创新行为赋予合法性。

第三，制度与身份共同形塑领导干部的创新行为。无论是制度主义还是唯意志论，单个因素都难以准确解读地方官员政治行为逻辑。制度是一种外在约束，领导干部的不同解读可能导致不同政治行为，是激励创新抑或规避风险，还取决于领导干部内在的主动选择。假使没有身份所附加的权力与能力，官员容易趋向保守甚至走向消极。“包容型官员”的形成若仅有外在的制度包容，并不足以激励领导干部在经济发展过程中有效推进创新。唯有外在制度与内在身份共同塑造，结构性激励与个人层面的属性相互协同才能发挥作用。因此，制度激励对于创新行为的偏好至关重要，但往往仅对其中的一部分具有解释力，这种偏好和领导干部的个人内在品质之间的相互作用决定了创新行为的发生和走向。

第四，合理考核创新行为过程能够有效保证创新质量。创新活动具有风险与效益的双重特征。制度包容与身份多元为领导干部在经济发展过程中实施创新行为提供前置条件，应当鼓励高质量、有实效、解难题的真创新，追责无内容、蹭热点、离群众的伪创新。制度包容并不意味着制度放纵，对于伪创新应追究领导干部政治责任。国家治理现代化的责任政治逻辑涵盖权责结构、职责界定、究责机制等方面[19]。为保证创新质量，必须全过程考核、考评领导干部创新行为，积极压实相关责任，全过程追责“烂尾创新”，这也是对权力的合法行使进行过程监督。