人工智能时代政府治理的适应性转变与策略调整*

杨 蕾 石 杨

政府治理是国家治理的重点领域，被不少国内学者认为覆盖了中国治理实践，并密切牵动着国家治理体系和治理能力现代化进程。进入21世纪以来，随着新一轮科技革命和产业变革的到来与深入发展，互联网、大数据、人工智能等技术迅猛发展，各国政府治理都面临着机遇与挑战。2016年初，“阿尔法狗”智能系统在围棋领域战胜人类世界冠军，成为人类社会迈入人工智能时代的标志性事件。为更好地将人工智能运用到政府治理当中，充分发挥其巨大优势，众多国家都展开了人工智能发展行动。英国政府在2016年12月发布了《人工智能：未来决策制定的机遇与影响》报告，提出利用其独特的人工智能优势来进一步优化政府治理，进而增强自身国力。2020年党的十九届五中全会指出，在当今世界正经历百年未有之大变局的背景下，党和国家要“树立底线思维，准确识变、科学应变、主动求变，善于在危机中育先机、于变局中开新局，抓住机遇，应对挑战”[1]。2021年7月，在上海世博中心举办的世界人工智能大会治理论坛上，专家学者们科学评估了人工智能应用的社会综合影响，肯定了其在提高公共服务和社会治理水平方面的积极作用，同时也认为必须要遵循人工智能发展的规律和特点，建立健全相应的法律法规、制度体系和伦理道德等，以确保人工智能安全、可靠、可控，从而为人工智能时代的政府治理提供有效支撑。因此，新时代的政府治理应积极转变思维观念，主动求变，不断完善治理体系与治理方法，科学应对人工智能带来的诸多风险与挑战。

一、 人工智能时代政府治理面临的风险与挑战

在致2018世界人工智能大会的贺信中，习近平总书记指出，新一代人工智能正在全球范围内蓬勃兴起，为经济社会发展注入了新动能，正在深刻改变人们的生产生活方式[2]。当前，人工智能渗透到了经济、政治、社会等众多领域，深刻影响着政府治理，然而，作为一项颠覆性技术，人工智能在为政府治理创造巨大发展机遇的同时，也在威胁现有的政府治理，使政府在治理理念、技术能力、信息安全与行政伦理等方面面临一定的风险与挑战。

(一) 社会转型对传统治理理念的冲击

当前是我国进行全面深化改革的关键期，是社会转型步伐不断加快的重要阶段。人工智能对社会各领域的不断介入，将深刻改变人们的生产生活方式。在经济领域，人工智能虽然能够极大提高社会生产力，但同时也会引发较为严重的失业危机，那些烦琐、重体力和无创意的职业将会被AI轻易取代，如会计、保姆、服务员、工人、客服等。在京东首个无人仓库里，智能机器人分担了快递从入库到分拣的整个过程。此外，社会岗位分工的调整也将影响社会财富分配方式，可能引发更为严重的两极分化。在生活领域，随着人工智能的不断升级，个人和家庭将会越来越离不开智能机器；人工智能甚至能充当生活伴侣，这将冲击传统的较为稳定的家庭单位，产生一系列新的社会问题。在公共组织领域，人机共生体将逐渐取代传统社会中仅以人为主体的社会组织，人与人之间从简单到复杂的所有联系将会越来越多地由人工智能来完成，从而严重挑战组织中人的核心主导权。这些发生在经济、生活和公共组织等领域的变化都将对政府传统的治理理念造成不小冲击。

(二) 技术落差引发数据霸权的风险

人工智能技术在推动社会进步、改善政府治理、为人类创造诸多便利条件的同时，也造成了政府部门与社会之间的“技术鸿沟”。科技互联网公司由于自身发展需要与较大市场需求，会广泛运用人工智能且不断加以改进。若政府和公共部门不及时跟进，出现技术发展上的懈怠，就会与大型科技公司之间形成较大的技术落差，从而导致双方信息的严重不对称。占领技术优势的一方会优先掌握大量宝贵的数据信息，由于“数据价值的大小与数据量的多少密切关联”[3]，因此掌握技术优势，也就把握了数据优势。如美国亚马逊公司在与政府的业务合作中，凭借其技术优势增强了与之谈判的能力，让政府有动力确保该公司的存续，并因此使其在国内政策议程中拥有了一定的影响力[4]。然而，即便目前我国各级政府已经意识到并开始重视对数据的掌握，但从现实情况来看，暂且还未能在数据上占据优势。一是由于少数互联网企业受到市场需求的刺激而大力研发和推广人工智能技术，对人工智能的研究也日益精进。二是因为政府的条块分割管理体制造成了彼此隔离的“信息孤岛”境况，政府部门的综合数据系统难以对接，难以进行数据有效交换，也增大了数据整合的难度。此外，智能治理作为政府一种全新的治理模式，既空前提升了数据的价值，同时又使政府形成了对数据的巨大依赖。在人工智能时代，一旦失去了数据的供给和充足数据的支撑，智能政务系统将无法有效开展自主学习与自主决策活动，而少数互联网企业拥有的数据优势却极有可能转变成对政府的权力优势，使政府面临数据霸权的风险。

(三) 信息安全体系面临更大隐患

美国国家安全局从2007年开始实施、直到2013年才被曝光的绝密电子监听计划(棱镜计划)，是美国有史以来最大的一起监控事件，不仅充分证实了政府信息安全的重要性，也反映了网络安全“无孔不入，无事不监”的现实。而颠覆性与破坏力更大的人工智能，又有可能给政府信息安全体系带来更大隐患。其一，目前的人工智能技术虽然发展迅速但有欠成熟，自身存在较多不稳定性因素，这就给黑客留下了一定空间。在自身防护系统不够完备的条件下，人工智能程序容易受人为干扰出现“失算”局面，使政府信息体系遭受恶意攻击。技术高明的黑客会利用程序漏洞绕过程序内部的防火墙，在智能监管失效的情况下从事欺诈犯罪活动，对社会造成恶劣影响，严重危害国家安全。早在2016年底，国内就有一家网络安全公司统计了当年影响较大的网络攻击事件，其中与人工智能相关的占到了60%[5]。其二，政府和公民将面临更为严重的隐私泄露危机。政府在从封闭走向开放的过程中，已经向社会大量开放管理数据，但由于缺乏强有力的政策支撑与法律保护，较易泄露或丢失个人信息，从而带来滥用数据和各种欺诈犯罪现象。2017年，国内有部分官方网站在进行政务公开时，由于同时公开了相关人员的身份信息，导致多起信息泄露事件的发生，给个人隐私和政府机密安全造成不小打击。2019年美国的“剑桥分析”事件亦是如此，一家私营公司花费百万美元与Facebook进行私下交易，通过购买五六千万用户数据来操纵政治选举。相比传统的安全隐患，人工智能时代的信息安全威胁更加具有瞬间性和破坏性。

(四) 传统行政伦理遭遇现实困境

行政伦理也是一种角色伦理，是一套基于“责、权、利”统一的行政行为准则和规范系统。长久以来，无论政府治理模式如何演变，人类社会所有的行政伦理都在遵循一个基本原则，即“对相对人的权力行使和决策，必须由同样的人组成的组织决定”[6]，还从未出现非人类主体裁决人类的行为。而人工智能则很有可能打破这个原则，在一定程度上替代人的行政行为，使政府行政运行体现一定的机器意志。若将智能机器当作行政主体来看待，则极易导致主体责任的缺失。人作为行政主体，做出的任何行政行为都体现了人的主观意志，并能够承担相应的行政责任。但因智能机器不具备主观意志，不能承担行政责任，一旦出现问题，将无法做到“责、权、利”的统一，不利于行政权威的有效维护。如政务机器人出现错误引导用户的行为，所带来的后果是由研发者、程序设定者承担还是由行政管理人来承担？当责任指向模糊时，多个行政主体之间可能相互推诿，从而造成公众对政府的不信任。此外，人工智能对政府治理的介入可能带来更大的行政偏见。系统内部的精确算法表面上似乎排除了行政行为的主观因素，但终究离不开人类的研发，智能系统或多或少会带入研发者的主观意愿与偏见，又通过固定程序无意间扩大了这些偏见，由此对行政相对人造成更大伤害，进而加剧行政紧张关系。

二、 人工智能时代政府治理的适应性转变

随着人类逐渐步入人工智能时代，国家也日益重视人工智能同政府治理的融合发展。为适应人工智能对政治领域的渗透，政府方面也做出了相应转变。2019年党的十九届四中全会强调，要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”[7]。推动政府在治理主体、治理对象、治理技术、治理过程等方面的适应性转变，成为实现政府治理体系和治理能力现代化的关键环节。

(一) 从单一到多元的治理主体转变

长久以来，我国政府在公共服务的需求确定与供给方面，充分发挥着“家长”权威，对社会公众往往做出“专断强制”的单向度行为，并凭借自身权力造就了绝对的信息优势地位。传统时代，政府由于全面掌握着信息资源，有长远的战略规划，并更多关注社会利益，因而能在一定程度上有效规避部分民众的短视行为，保护集体利益的发展。但随着社会经济的快速发展，社会利益与公众需求愈加多样化，这对政府治理提出了更高的要求，若仍仅靠政府单一主体把握信息资源，制定治理政策，则无法实现更好的治理效果。同时，大数据、人工智能等新技术逐渐打破了传统“全能政府”的“神话”。在人工智能时代，不仅出现了人机协同的场景，而且政企合作程度进一步加深，政民之间的互动方式也得到拓展[8]，政府治理呈现出由政府单一主体治理向政府、企业、公民等多元主体共同参与治理转变的多元协同新格局。

首先，多元治理主体开始出现。这既表现为政府人员运用人工智能技术实现人机协同治理，又表现为掌握智能技术的大型高科技企业在公共事务的参与中占有了一席之地，而广大公民在“主人翁”意识不断增强的前提下，也借助智能平台积极参与到政府治理当中，以实现越来越高层次的需求。其次，传统治理主体间的力量均衡状态正在被打破。便捷的智能化交流平台既加强了人们对公共事务的关注及其发表意见、施加影响的能力，也分占了政府部分权力空间；而大型高科技企业依靠技术优势和信息优势也在国内政策议程中拥有了一定的影响力。最后，治理主体间的交流互动模式得以优化。一方面，通过整合社会资源，调动中央和地方治理的积极性，建立起信息共享系统，实现社会各系统间的互联互通，打造从上到下的联动治理机制；另一方面，智能技术突破了时间和空间的限制，促进了治理主体间的交流互动与信息共享，实现了多元主体简洁高效的协同治理。

(二) 从“人-人”关系到“人-机”关系的治理客体转变

政府治理就其基本内容和治理对象而言，主要包含政府对于自身、市场及社会所实施的公共管理活动。无论是政府、市场还是社会，人都是其中的活动主体。以人与人之间构成的生产关系为根基，形成了传统社会以人为中心的“人际交互”关系。因此，传统政府治理面对的是自然人与自然人之间的关系。而在人工智能时代，智能政务机器人正在逐渐取代政府部门诸多简单重复的人力劳动，为公民提供全方位自助服务。它们依托物联网技术和大数据平台，施展包括知识库系统、场景识别、语音对话、在线办理等功能，一机分担多种角色，为用户办理各项有关证明，及时解决办事过程中的问题，并受理群众的一些非紧急诉求等。功能强大的智能政务机器人先后被“请”进了全国多地政务服务大厅，比如，南京栖霞区政务服务中心推出的“小栖”政务机器人，成都市武侯区上线的人工智能无人审批自助服务机，广州市启动的“人工智能+机器人”全程电子化商事登记系统，以及在南昌“上岗”的“小π”政务服务智能机器人，等等。然而，由于目前人工智能技术发展还有待成熟，智能政务机器人虽然是政府治理的得力助手，但也有可能出现越轨行为：一是当智能机器人具备了自我意识后，自身有可能成为犯罪主体；二是人工智能作为一门技术，其技术平台有可能遭遇黑客入侵从而导致政府机密被盗取，或是用户资料被用来进行非法交易。政府需要治理的不仅包括人与人之间的关系，还包括人与机器之间甚至机器与机器之间的关系。

由此可知，随着人工智能技术的发展强大，自然人与机器人(人工智能)之间的关系已经发展成为政府在治理过程中必须要面对的一种新型关系，而政府也开始将之纳入治理客体的范畴，打造“人-人”协作、“人-机”协作与“机-机”协作的政府样态[9]，实现对人-机“和谐共生”的新追求。

(三) 从电子化到智能化的治理技术转变

我国的电子政务建设始于1993年“三金工程”的实施，并于2002年进入整体实施和应用阶段(2002-2017年被称为“电子政务”阶段)。依托传统科层制结构的电子政务，是一种以信息机器和信息网络为载体的信息处理模式，关注的职能重点是对政府自身工作的信息化改造，主要表现为行政办公数字化、业务流程标准化与沟通渠道网络化[10]。通过建立与推广移动政务(包括微信、微博等APP)，政府及时将最新的公共政策传递给公民，指导公民合理合法行使自己的权利，服务于民又问政于民。由于从中央到地方的各级政府都看到了电子政务在提升治理水平与增强服务能力方面发挥的巨大作用，因而大力投入电子政务建设[11]。但我国电子政务建设在持续扩张中，却逐渐陷入了内卷化状态，即使不断加大人力物力的投入，对政府治理效果的改善也十分有限。随着人工智能嵌入政府治理程度的加深，有望突破电子政务在发展过程中遇到的瓶颈，推动政府从传统电子化向新型智能化发展。

一是办公智能化，主要是指办公设备与办公流程的智能化。采用人工智能技术将传统的自动化办公系统改造为智能办公系统，打造政府部门“无纸化”工作环境，为管理人员提供个性化服务。通过移动办公与共享政府知识数据库，提高部门之间在信息流转上的处理效率[12]，再造组织业务流程。二是服务智能化。政府部门通过运用智能技术，可以“科学准确地判断不同地区人民的不同需求与公共服务资源的合理分配”[13]，为公民精准推送公共服务，并定制个性化服务。在人工智能技术融入在线客服的基础上，智能客服这种连通人工客服系统和政务知识库的实践应用，通过分析实时语义，及时了解用户意图，并对其疑问进行精准回复。三是决策智能化。相较于电子政务初级阶段使用的管理信息系统，智能政务决策是一个包含了数据分析、决策专家、决策模拟和追踪评估的闭环系统，可以为决策者提供多种可靠的政策方案，并通过调整政策变量模拟不同方案的实施效果，检验决策者的要求和设想，辅助政府制定发展规划。四是监管智能化。依托人工智能技术，政府的监管职能得以强化和延伸：从监管主体看，由人类到机器；从监管依据看，由依靠经验到依靠大数据；从监管时间看，由“选择性”到“全时性”。智能化监管不仅可以节省人力与资金成本，减少人为差错，还能实现对监管对象动态的即时收集、分析、处理和反馈的一整套流程操作。

(四) 从封闭型到开放型的治理过程转变

在传统管理时期，政府长期作为单一主导者，统一行使管理权，牢牢占据主动支配地位，这在政府、市场与社会的相互关系中表现得尤为明显。政府不仅过度干预总是处于弱势地位的市场，还将其触角延伸到社会各领域。在政府管理下，社会团体、组织以及广大公民难以真正表达自己的想法，亦缺乏合法有效的渠道反映不同的意见和建议。政府治理的封闭性使得民众反馈与政府回应不能进行及时有效对接，可能导致公民对政府决策的不理解与不接受，甚至会引发政民的不良冲突。

在人工智能时代，大数据、云计算、区块链和人工智能技术驱动着政府治理变革，使其从封闭型政府走向开放型政府，旨在“实现公开透明和公众参与的有机统一”[14]。一是搭建开放平台。一方面，构建政务开放的基础性法律法规，除某些规定不得开放的情况外，坚持最大限度开放的原则；另一方面，利用人工智能技术开通政府与公众有效对接的多种渠道，方便公民随时了解、参与公共事务。二是开放管理过程。政府借助人工智能平台实时公布一些行政管理过程，让公民及时了解行政体制运行的实际情况。广大民众不仅可以获知政府相关信息、文件和行政过程，还能成为政府治理的参与者。同时，不同政府层级和部门之间的交流运作效率也会得到提高。三是开放管理数据。2009年美国开放数据门户网站Data.gov的上线，成为政府主动开放数据的标志性事件，此后其他国家亦纷纷跟进。如今，政府数据开放已经成为各国发展战略。政府通过官网公开数据，引导公民积极参与评价数据质量，从而接受公众监督，实现与公众良好的信息交互，以防数据造假与暗箱操作行为。这样既能保证政府管理数据的真实性和有效性，增强政府政策执行的公开性和透明性，又能提高政府决策的民主性和科学性。

三、 人工智能时代政府治理的策略调整

人工智能被视为当今新一轮科技革命和产业变革的“领头羊”，具有很强的“头雁”效应，并已通过模拟人类智能，进入政府公共服务领域。面对人工智能潜含的风险和挑战，为进一步发挥人工智能在政府治理中的治理效能，除了目前政府做出的一些适应性转变外，还需进行治理的策略调整。

(一) 树立智能治理的科学理念

随着社会发展和人类思维方式的日益转变，人们意识到，政府与社会高效、公正的协同治理是人与社会全面发展必不可少的前提，原有治理手段已经不能充分应对复杂多变的社会，新的治理手段显得尤为必要。政府和公共部门迫切需要改变传统的治理理念，在坚决维护政府权威和治理主权的原则下，重新思考社会服务理念和服务模式。由于政府依然是公共治理的根本性主体，其态度和看法在很大程度上决定了人工智能能否在政府治理实践中安全有效地发挥效用[15]。政府机构智能治理意识的不断增强，首先需要政府打破对人工智能的偏见，主动拥抱人工智能。正如习近平总书记所强调的，“要深刻认识加快发展新一代人工智能的重大意义……推动我国新一代人工智能健康发展”[16]。其次，要在人工智能涉及的众多领域采取一定的应对措施。在经济领域，“要妥善化解信息化、自动化、智能化对传统产业的冲击，在培育新产业过程中创造新的就业机会”[17]446，积极引导社会创造大量新的工作岗位、调整社会福利结构、出台新的保障政策解决下岗人员的生活与发展问题。在生活领域，要主动设置咨询岗位并鼓励咨询服务业发展，正确引导和处理个人与家庭的关系，谨防人工智能对个人私生活的过度干涉。在公共组织领域，要始终强调人的重要性，突出人的核心价值。政府要以全局性的思维与前瞻性的眼光，思考多元的治理理念与多样化的治理模式，以适应人工智能社会的发展。

(二) 加强党对智能治理的领导

人工智能的不断发展，会相伴产生一种离心化甚至碎片化的力量，严重之时可能会造成社会撕裂，因而通过组织把这种碎片化力量整合在一起尤为关键[18]104。在探索和建设中国特色社会主义的过程中，中国共产党始终处于领导核心地位；在打造共建共治共享社会治理格局的实践中，我们更加离不开党的领导。截至2021年，全国共有9000多万名党员和400多万个党组织，他们广泛存在于政府部门、国有企业及事业单位当中，对国民经济与社会稳定发挥着巨大的影响力。中国共产党的领导是政治、思想和组织这三方面领导的有机统一，其强大的组织和动员能力可以让国家的政治优势在人工智能发展过程中得到有效发挥。一方面，要牢牢掌握智能治理的领导权，制定合理的人工智能发展规划，加强科学领导，形成对国家整体向心力，为控制与遏止碎片化和离心化的力量提供有效的组织保障；另一方面，要继续完善人工智能条件下党的建设，打造智能党建平台，为党建工作发展插上智能技术的“翅膀”。加强党对智能治理的领导，既通过人工智能技术将服务功能最大化，又通过智能化平台及时了解广大人民群众的需求变化，从而在为整体决策提供参考的同时，预测未来可能发生的改变。

(三) 构建技术与人才培育机制

政府治理的创新离不开人才支撑，政府技术人才的水准也决定了政府治理的效能和效果[19]。近年来，我国人工智能虽然发展迅速，但在核心技术与人才培养等方面还存在一些短板。十四五规划中提到“激发人才创新活力”与“完善科技创新体制机制”，倡导全面增强人工智能科技创新能力，加强人才队伍建设。当前，大型科技公司构成了人工智能产业发展的“主力军”。政府要消除治理技术障碍，就必须深化政企间的合作，既要积极发挥科技企业的智能技术优势，又要着力打造智能人才的培育机制。首先，要注重对政府人员关于人工智能技术的学习教育，提升其认知素养，强化人工智能在政府治理中的应用；其次，要注重培养专业人才，可以通过外聘方式吸纳企业研发人员担当技术顾问，或邀请企业研发团队开展知识讲座和技能培训，助力打造一支政府内部的高技术人才队伍。此外，政府还要以开放的姿态加强与高校、企业的合作，推动智能治理的产学研用一体化，加快政府治理的现代化进程[20]。总之，政府除了要重视数据价值外，还需通过加大对人工智能技术平台的研发力度，提升自身技术水平，积极培育智能人才，打造专业的数据管理人才队伍，着力打破政府间、部门间的数据壁垒，确保数据安全和信息优势。

(四) 完善信息安全与伦理规范

早在2015年，我国就提出要尽快建成国家政府数据开放平台。2019年6月，国家新一代人工智能治理专业委员会发布了《新一代人工智能治理原则》，致力于发展负责任的人工智能，其中“安全可控”是相关各方在人工智能发展过程中应当遵循的八项原则之一。人工智能发展的不成熟可能给政府信息安全带来极大危害，因此政府在数据治理过程中要注意这样几点：一是要明确可以开放的数据、开放方式以及开放程度，并制定数据开放标准化程序，优先向社会开放同民生保障服务相关领域的数据；二是从立法与执法层面完善信息安全体系，推进信息保护的法律法规建设，对核心数据和个人隐私采取加密保护措施，防止信息外泄；还要“依法严厉打击网络黑客、电信网络诈骗、侵犯公民个人隐私等违法犯罪行为”[17]306；三是大力发展保障信息安全方面的技术，设置反“黑客”入侵与恶意操作的高技术防火墙，同时建立信息安全方面的监管方案与应急预案。

此外，政府部门还必须制定相应的伦理规范，其智能治理要基于两个主要原则：一是单独由人工智能或连同人工智能做出的决定应当是透明、公平并且可以解释的；二是所有的人工智能系统、机器人以及基于人工智能的决策都应该把人放在第一位[21]74。在人工智能将公共管理人员从简单烦琐的日常事务中解放出来的同时，人们也必须清醒地认识到，对于公共服务，技术只能在“服务”上发挥效用，而人才是“公共”的最强保障。因此，当面对一些在价值认知或规范适用等方面存在争议的事务时，行政机关及其工作人员需要提高警惕，不能完全依赖人工智能技术，而只能将其纳入辅助和参考的范畴，并依据具体情况做出较为妥善的处理，避免引起不必要的争端。

四、 结语

作为国家治理的重要领域，政府治理要在政府内部管理、政府对社会的治理以及社会对政府的约束等几个层面实现良好的效果，必须运用好政府在治理实践中的主导力量。在人类社会逐渐进入人工智能时代之际，政府管理人员的思想必须要革故鼎新，积极适应新时代，主动拥抱新时代的变革。只有主动求变，才能走在时代前列，也才会引领时代发展。虽然人类理性是有限的，人工智能技术可以在很大程度上弥补人类有限的理性。但同时，人工智能技术又具有两面性，既能推动政府智能治理，又可能带来社会、安全、伦理等方面的诸多问题。人工智能时代的政府不仅是数字型政府和协作型政府，更是智慧型政府，需要通过提高智能化水平，更好履行“为人民服务”的宗旨。目前在弱人工智能阶段，人类尚且掌握着对人工智能的控制权，而当未来社会发展进入强人工智能阶段时，政府治理将有可能面临人工智能“反客为主”的巨大危机。因此，国家和政府当前就必须要做好适应社会结构转型的各种准备，加强对人工智能发展的潜在风险研判并加以防范，维护广大人民群众利益和国家安全，确保人工智能在各个领域的可靠性和可控性。同时，我们也必须清楚地认识到，给政府治理插上人工智能的“翅膀”，将充分发挥人工智能的“头雁”效应，为政府赋能，实现更强更持久的治理效能，有利于进一步加快政府治理现代化步伐，从而推进国家治理体系和治理能力现代化的进程，提升人民群众的获得感、幸福感与安全感。