提升政府转型中的数字法治素养

文_林 维

中国互联网络信息中心第49次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，我国网民规模已经超过10亿，网络普及率已达73.0%。互联网作为一种新型的信息传播手段，深刻改变了人们的生活方式和工作方式。随着新兴信息技术尤其是大数据和人工智能的快速发展，政府管理模式、运行机制以及治理方式都需回应时代发展的新需求。在传统政府治理机制日益数字化的背景下，亟须提升政府的数字法治素养。

一、法治政府的数字素养培育

党的十九大对建设科技强国、网络强国、数字中国以及智慧社会进行了战略部署。“十四五”规划建议再次强调要加强数字政府、数字社会建设，提升公共服务、社会治理等领域数字化、智能化水平。2021年11月，十三届全国人大四次会议表决通过的“十四五”规划纲要和同年12月国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》，对加快构建数字经济、数字社会、数字政府等发展目标也提出了更高的要求。

顺应信息网络发展趋势，将大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术广泛运用于政府依法行政过程，实现政府治理信息化与法治化深度融合，对于优化政府治理流程和方式、提升政府依法行政能力和水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、加快社会主义现代化强国建设具有重要意义。

当前，政府的数字化转型已从地方先行先试转向全国整体铺开。我国全面推进数字政府建设取得诸多成就：一是国家数据共享平台、“金字”工程、政府网站群、移动客户端、一体化政务服务平台等一批具有代表性的重大政务信息系统基本建成；二是数字政府建设初步融入“放管服”改革，通过数据驱动进行流程再造，形成“整体政府”服务思路，涌现出“最多跑一次”“一网通办”“不见面审批”等一批地方改革创新，破除信息孤岛，信息壁垒；三是出台系列配套政策规章，建立多项相关议事协调工作机制，形成数字法治政府整体发展格局。（鲍静：“全面建设数字法治政府面临的挑战及应对”，《中国行政管理》2021年第11期）在2020年联合国电子政务发展指数排名中，我国排名取得历史新高，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数大幅提升至全球第9位，达到全球“非常高”水平。（徐向梅：“‘一网通办’推进数字政府建设”，《经济日报》2022年8月19日）

基于数字政府建设成效显著，国务院2022年6月23日发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设工作提出了更新更高的要求，即各级政府要将数字技术广泛运用到政府管理服务中，打造数字化、智能化政府运作新形态，发挥数字政府建设在数字经济、数字社会、数字生态中的主导作用，为国家治理体系与治理能力现代化建设提供强有力支撑。

数字政府和法治政府的推进工作客观上叠加并进，实际上成为不同层面、不同理念下政府转型的不同路径，共同服务于国家治理体系和治理能力现代化这一目标。为了全面开创我国数字政府建设新局面，我国法治政府建设进程中需要重视法治政府数字素养的全面提高，其中不仅包括充分利用数字技术以提高自身依法行政水平和推动区域经济社会发展，还包括妥善治理数字社会以防止数据被无序滥用的风险。

就领导干部而言，法治政府数字素养的提升，一方面需要各级领导干部从理念上深入认识把握数字化发展内涵、实质及风险，增强自身数字治理能力，不断提高干部队伍数字思维、数字技能及数字素养，从数字化发展角度考虑筹划各项工作；另一方面需要领导干部主动推动法治政府建设，建立协同高效的政府数字化履职能力体系并增强对数字技术带来的风险防控预警能力。（陈巍、李铎：“着力提升法治政府的数字素养”，《光明日报》2021年12月25日）

就行政手段而言，法治政府数字素养的提升，需要各级政府积极运用数字技术提升依法行政水平，利用互联网、大数据、物联网和人工智能技术，提高政府履行市场监管、社会治理、生态保护和公共服务职能效率，超越部门、单位和社区之间的壁垒，打通数据“孤岛”，完成政府信息资源互联互通，以“放管服”为重点，推行“互联网+政务服务”和“互联网+监管”，努力将政府治理信息化和法治化深度结合起来，对政府各类办事流程进行优化革新，创新执法方式，丰富执法手段，提升执法效率，全面实现法治政府数字化，为公众提供高质量、低成本、高效率的服务。（陈巍、李铎：“着力提升法治政府的数字素养”，《光明日报》2021年12月25日；余凌云：“数字政府的法治建构”，《中国社会科学院大学学报》2022年第1期）

二、数字政府转型中的数字法治素养培育

数字政府不是数字技术赋能政府的过程，而是政府部门运用数字技术更好依法行政的过程，是用信息技术提升政府效能的过程，是实现国家治理体系和治理能力现代化的过程。（刘艺、张宁：“数字政府是实现法治政府的有效路径”，《检察日报》2021年5月18日）

2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”的要求。由“数字政府”向“数字法治政府”的提法转变表明，我国的数字政府建设不只是单纯的“监管的数字技术”或者“数字技术的监管”，而应当是一种适应数字时代要求的，对政府理念、机构、职能、流程再造的法治化进程。

在数字政府建设的法治化进程中，必须坚持技术维度与法治维度并重。（韩春晖：“优化营商环境与数字政府建设”，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期）数字技术发展为推进国家治理现代化提供了重要支撑，也带来了诸多问题和挑战，必须进一步增强对数字文明的法治供给，加强数字权利的保障。

数字政府虽是法治政府实现的一种有效机制，但是政府利用数字技术行使权力和履行职责时也同样要进行严格的行政执法，数字经济的各项权力都应在法治的轨道上运行。（刘艺、张宁：“数字政府是实现法治政府的有效路径”，《检察日报》2021年5月18日）例如，今年发生的郑州“赋红码”事件，共有1317名村镇银行储户被赋红码，其中446人系入郑扫场所码被赋红码，871人系未在郑但通过扫他人发送的郑州场所码被赋红码。这一事件不仅说明当下领导干部法治思维和法治素养仍然有待进一步提高和增强，更反映了在数字化背景下一些公务人员数字法治理念缺乏。相关人员严重违反传染病防治法，借助数字技术滥用权力，大大削弱了防疫措施的公信力，甚至造成人们对数字政府转型的疑虑。因此，在数字法治政府建设中确保法治化、规范化，确保公权力的行使效能在数字化技术支持下日益强化的同时，仍然能够得到全面覆盖、精准实效的监督。这就要求相关领导干部必须具备较强的法治思维能力，强化尊法、学法、守法、用法意识，强化履职尽责的科学性、预见性、主动性，善于运用法治方式、在法治化大环境下开展工作，以加快推进全面建设数字法治政府。

三、转型政府提升数字法治素养的重点领域

和传统社会相比，数字时代公权力的不当行使甚至违法行为的社会后果更具有扩散性和蔓延性，全面建设数字法治政府要高度重视以下几个领域。

（一）数字鸿沟问题

数字鸿沟，即由于资源、教育或技术的缺乏缺导致群体之间获取信息和通信新技术方面的不平等。伴随信息技术的不平衡发展，我国数字鸿沟也在逐渐加剧。当前我国数字政府建设需要重视的“数字鸿沟”主要体现在城乡数字发展不平衡、老年人数字接入有障碍、未成年人数字能力发展不平等等三个方面。

在城乡差异方面，第49次《中国互联网络发展状况统计报告》表明，截至2021年12月，我国非网民人数达到3.82亿，其中农村地区非网民所占比例达到54.9%，明显高于全国农村人口比例。2021年3月发布的《乡村振兴战略背景下中国乡村数字素养调查分析报告》显示，我国农村居民数字素养显著低于其他职业群体，农村居民数字素养比城市居民低37.5%。城乡发展的不平衡导致数字鸿沟，数字鸿沟又正在加剧这种不平衡。

在老年人问题方面，第49次《中国互联网络发展状况统计报告》表明，截至2021年12月，我国60岁及以上非网民群体占非网民总体的比例为40.8%，较全国60岁及以上人口比例高出21.4个百分点。根据2021年第七次全国人口普查数据统计，我国现有2.64亿的60岁及以上老年人，其中，近1.4亿老年人仍在使用功能机或者使用智能手机但不会上网，在网络上呈现“沉默”状态，特别是在新冠肺炎疫情之初，不少老年人因为不会使用或没有智能手机而无法出示“健康码”导致出行不便。

未成年人的数字鸿沟包括接入性差异和使用性差异两个方面。《2020年全国未成年人互联网使用情况研究报告》显示，2020年我国未成年人互联网普及率为94.9%，城镇未成年人互联网普及率达到95.0%，农村未成年人互联网普及率也达到94.7%。目前我国在接入性差异方面已经较好地弥合了所谓的数字鸿沟，未成年人的互联网普及率长期以来均在不断提升，并已接近饱和，城乡差异也大幅缓解。未来需要进一步弥合使用性差异方面存在的数字鸿沟（即第二层次数字鸿沟问题），关注未成年人使用何种工具（如手机、平板、电脑等），接入哪种类型网络（如5G、4G、3G等，或是WiFi、光纤等），并更加关注城乡未成年人互联网利用内容的差异以及网络利用对其生涯规划和发展产生的差异。

2021年中央网信办发布的《提升全民数字素养与技能行动纲要》将稳步提升特殊群体数字技能、加快弥合数字鸿沟作为发展目标。保障全民信息技术基础设施供给、提升全民数字素养与技能、公平配置信息资源、消除数字鸿沟，可以破除信息资源不对称现象，使民众分享互联网红利，释放发展潜力，利用后发优势实现跨越式发展，这对于建设网络强国、数字中国，实现数字时代人的全面发展，帮助特殊群体共享数字化发展成果，构建全龄友好包容的数字社会具有重要意义。

在数字政府的建设中弥合数字鸿沟，应重点注意以下几个问题。其一，发挥政府调控作用，完善数字技术硬件设施，推进农村地区及弱势群体周边的新型基础设施建设，努力为所有个人提供均等的信息传播机会。其二，在发展数字政务时，既要加快数字政务服务资源下沉的步伐，简化网上政务办事流程，优化网上政务办事系统，提高数字化服务水平；又要充分考虑特殊群体数字分层特性，保留部分线下人工服务渠道，让所有个体享受适当的公共服务，共享公共空间。其三，引导加强对于农村居民和弱势群体的数字素养教育，增强数字技术使用意愿和能力，培育信息意识，提升媒介素养，改善信息化教学环境，提升全民数字化适应力、胜任力、创造力。

（二）个人隐私问题

数字技术在社会中的应用已经全方位展开，但与此同时，公民的权利意识不断增强，对于个人信息和隐私权的自我保护意识以及对政府的隐私保护期待，将会前所未有地增长。

大数据时代下，借助传感器、移动设备、定位系统、爬虫技术、运算能力等能对高关联、海量、完整的数据进行全面记录、搜取与加工处理，有可能构成公民个人数字画像而侵害其隐私权。政府数据化转型进程中，既往法律保护方法不足以完全确保数据安全和隐私保护。（余凌云：“数字政府的法治建构”，《中国社会科学院大学学报》2022年第1期）个人数据权利保护制度供给不足，是目前阻碍我国政府构建数字化和法治化协同推进的重要原因之一。当前，从中央层面到地方省、市层面各级的数据立法在促进政府数字化建设方面都取得了较大进展，但有关数据安全保障技术和隐私计算技术的研究仍存欠缺，数字法治要素的融入程度明显不足，个人信息权利保障力度距离数字法治政府建设需求尚有距离。既有的法律规范大都只立足政府数据或公共数据的开放共享，片面强调政府建设的数字化，强调利用数字技术赋能政府治理，而较少顾及在数字化建设过程中全面融入法治的要素，缺乏对数字技术运用的规范化与个人信息权利救济方法的关注。（李桂林、李露雅：“‘良法善治’维度下数字法治政府建设的‘双化协同’”，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2022年第2期）

当前我国数字政府建设已经取得一定进展，基于公民权利保障与网络安全监管的双重诉求，个人信息保护问题也成为数字政府建设的重要发展目标。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。社会主义法治以保护人民利益免受侵害为宗旨，以保障权力得到正确使用为目标。目前，政府治理中使用个人信息的方式主要有三种：一是使用不特定多数人的大量个人信息进行数据建模以服务于国家立法、政策制定；二是利用特定个人的大量个人信息进行“数据画像”，以实施针对个人的具体行政行为；三是使用特定生物识别信息甄别特定对象身份。不同使用方式产生的个人信息安全风险存在差异，所以在使用方式上的限制应该有所区别。可以遵循类型化逻辑来限制政府利用个人信息，并根据政府利用个人信息的不同路径来划定权力行使边界，对个人识别程度越高的数据，政府越应该慎用，对其的相应限制也越多。应用个人信息识别技术和其他数字技术推动政府数字化水平发展的同时，需要结合信息的风险评估，对风险可接受程度内的个人信息进行有针对性的识别，并对其数据信息进行合法、合理的使用。

（三）公共政策中数字人权观念的提倡

保护人权不仅是政府治理的宗旨，更是政府治理的途径，它与我国政府治理与法治建设中“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”的基本原则相一致。在数字空间急速扩张的背景下，数字空间存在市场失灵、大数据歧视、侵犯人权乃至背叛国家利益等问题。现实状况表明，单纯依赖市场来保障人权是行不通的，借助政府数字治理来维持良好数字空间秩序不仅是数字人权得以保障的必要措施，更是数字市场得以持续发展的必要规制。（苏明、陈·巴特尔：“数字人权的挑战与治理”，《电子政务》2022年第3期）

现代性法律体系能有效发挥作用，主要并不取决于法律规则所形成的外部威慑力，而是法治文化已渗透到社会生活深处并转化为人们有意识的价值选择与行为习惯，从而使法治秩序具有深层动力与坚实基础。当前，有必要在公共政策中极力倡导“无数字，不人权”的理念和“数字人权”价值。这就要“在价值上申言数字科技必须以人为本，必须把人的权利及尊严作为其最高目的，并以人权作为其根本的划界尺度和评价标准”，同时“要在制度上强调科技企业尊重和保障人权的责任，以及政府尊重、保障和实现数字人权的义务”，这既包括对公民（用户）数字化生活中隐私权、数据权、表达权、人格尊严权等权利和自由的尊重与保护，也包括对弱势群体所面临“数字鸿沟”的填补，进而“真正实现其上网权或数字化生活权”。（张文显：“新时代的人权法理”，《人权》2019年第3期）

在数字政府建设中，制定和设计行政行为的法律规范和工作机制应当注意保障其技术性正当程序、技术与规范双重意义的标准化以及不得低于传统保护标准的价值取向。不低于传统执法保护标准，是有关法规构建正当性的衡量尺度。为适用数字技术的应用而调适有关规范，在保护相对人权利上不仅不能低于传统人工执法的水准，反而应该更加促进相对人权利的实现，扩大相对人的自由。（余凌云：“数字政府的法治建构”，《中国社会科学院大学学报》2022年第1期）

当下，法治政府要实现数字化转型，其根本目标在于全面提升国家现代化治理能力和水平，将中国特色社会主义的政治制度优势转化为治理效能优势。（陈巍、李铎：“着力提升法治政府的数字素养”，《光明日报》2021年12月25日）而政府数字化转型又不能仅仅依赖技术赋能，而是要更加强调法治化建设的重要作用，健全数字领域行政权力行使的法律规范体系、厘清数字政府权力边界与服务职责、统一数字政务服务流程标准、推动政务服务数据标准化制度建设、强化公民数字权力维护制度供给，从而使政府的数字化转型真正体现“人民至上”的理念。因此，数字政府应当具备高度的数字法治素养。全面建设数字法治政府，才能真正实现数字政府法治化和法治政府数字化的有机统一，从而推动政府数字化转型和法治化建设，以期在2025年和2035年两个关键节点时有序实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标。（张树军：“数字法治政府迈向未来”，《中国纪检监察报》2021年8月17日）