公共景区门票价格设置与法理分析

赵 森 王 磊 刘志立

大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁大连116023

引言

目前，我国的公共景区普遍都存在着价格上涨快、价格偏高以及门票收入占景区收入较大等问题，这在很大程度上违背了景区门票的设定原则和管理机制存在的意义。因此，必须重新审视公共景区门票的性质和设立目的，对门票的功能进行重新定位，并且根据不同地区、不同发展情况的景区设定不同的门票价格管理机制和门票定价上限。尤其是在当今旅游市场人气不断上涨的背景之下，为了保证我国旅游事业的稳定发展，就必须完善景区门票的定价机制，同时强化政府的行政管理力度，杜绝景区门票价格过高、上涨较快以及门票价格规划管理不合理等问题，进而保证公共景区能够更好地发挥其职能，促进我国社会经济的稳定发展。

一 公共景区门票随意涨价的危害性

（一）导致压制旅游消费现象逐渐严重

公共景区往往具有地域性特点，因此某一个景区涨价，就很容易导致周围景区发生连锁反应，导致竞争性涨价的现象。伴随着当今社会我国经济实力的不断提升，人们的生活质量持续上涨，对于旅游的需求也不断地提高。在这样的背景下，需要公共景区的相关运行部门重新审视旅游资源的性质，摒弃传统的利润为主、完全追随市场变化的观念，平衡公共景区的社会效益和旅游效益，合理地设定景区门票价格，避免压制旅游消费行为的出现。

（二）削弱了公共景区资源的公益性

旅游资源具备不可再生的特点，加上我国地域分布规律，决定了旅游资源是一种极其稀少的公共资源，因此景区资源在经营发展中呈现出了非常强的垄断性特点，这种现象导致了很多公共景区在经营的过程中不重视满足游客的需求，只是肆意地提高门票价格来扩大经济效益。这种行为使得公共景区的公益性大大降低，并且严重危害了人民群众的公共利益。除此之外，超出公益需求的随意涨价行为，也成为变相垄断公共资源的恶意行为。

二 目前公共景区门票定价机制的缺陷

（一）没有遵守相关的法律标准

虽然我国已经出台了许多旅游业相关的法律法规，但是在实际的运行过程中，很多公共景区的价格调整行为，还是完全按照经营管理部门的规定，没有通过听证会听取社会各界的意见。并且在门票价格的批准程序上面，缺乏严格的合法审查机制。另外有部分公共景区，虽然在调整门票价格之前举办了听证会，但由于听证程序并不规范，就导致了听证会知识形式，本质上还是景区本身管理部门的独断决策。

（二）公共景区的经营者存在严重的认知误区

大部分公共景区门票价格上涨的理由几乎是限制客流量从而保护旅游资源。但是从实际实施方面看，这种想法过于理想化。虽然提价能够限制一定的客流量，从而避免景区中的旅游资源遭到严重的人为破坏。但是想要减少客流量、保护旅游资源，可以通过不提高旅游门票价格实现，提升公共景区经营效益的方法，往往不是简单的提高门票价格。公共景区收入的主要来源，门票只占据一小部分，主要的还是来自景区当中的附加服务产品。并且旅游资源的唯一性并不意味着旅游产品具有唯一性，游客在旅游时还有许多的替代选择，景区门票是游客对比旅游产品的主要依据，如果一味地上调门票价格，就会损失大量的游客。

（三）地方政府的规制行为不合理

当前阶段现行的公共景区管理机制存在一个较大的缺陷，即地方政府和景区管理局将景区作为经营性企业对待，国务院的相关管理部门则将景区作为行政单位进行管理。这样的矛盾使得景区规制的相关法律法规存在出入，导致了政府规制行为没有准确的法律参照。除此之外，公共景区的门票收入往往作为地方财政收入的一部分，当景区的经济利益与当地政府的利益关联时，地方政府就会从自身的利益出发看待景区的运营，而不能公正客观的看待景区定价问题。因此，地方政府作为景区门票管理的规制者和景区门票利益的受益者，其双重身份导致政府的规制行为片面性较强，很少会考虑到人民群众的权益和社会的公共利益。

三 处置公共景区门票价格的合理措施

依据政府规制，对公共景区的门票价格进行合理控制，需要在明确公共景区门票定价规划主体的基础上，确认必须调整门票价格的依据，把握其与公共景区经营资金的联系，最终从法律制度的层面分析门票定价变动的规范性，进而保证公共景区门票定价的合理，在政府规制的情况下保证定价的说服力。

首先，需要从法律层面确定景区门票价格的规划主体。景区门票从法律层面属于行政性收费措施，由政府相关部门把控。公共景区门票的定价权，是建立在旅游市场主体、国家经济权利以及我国整体经济市场基础上的综合性权利，所以明确公共景区门票定价主体，是从根本上解决门票价格不断上涨的基础。第一需要明确景区门票价格的定价主体，即需要优先从立法层面，解决门票价格最终决定权的安排。在当今的法治社会，任何行政权力都必须具备相应的法律依据，越权行为需要承担相应的法律处罚。我国的公共旅游景区主要被划分为县级、市级、省级、国家级和世界级不种类型，不同类型等级对应着不同的门票定价标准。此外根据景区内部的资源不同，物价部门会制定相应的收费标准，从而保证法律层面上的统一性。第二则是需要把控景区门票定价的实施主体，也就是行政性收费的负责人。这一主体必须依照法律标准享有相应的行政收费权利，能够对特定相对人按照自己的名义收取相应的费用，并且能够单独承担法律责任。目前我国公共景区的管理机构被授权为行使收费权的机构，因此需要根据景区的不同旅游资源等级，划分收费行为的权限。

其次，是要确认涨价依据，公共景区门票价格的上涨不仅需要具备相应的法律效应，还需要满足客观情况。我国众多旅游景区的公共属性，决定了其市场供应需求和市场价格的动向会对景区门票价格造成直接的影响。比如在“黄金周”，非常容易出现客流量激增的问题，在这种情况下因为市场需求量的迅速暴涨，景区有限的资源无法满足市场需求，因此为了避免景区超负荷，就需要适当的提高门票定价。

最后，在政府规制方面，政府在对公共景区的门票定价和调整进行规制管理时，首先需要明确景区价格调整的规则，其次要划分定价标准，最后则是根据公共景区的运行情况，和其内部资源的维护开销，灵活的设定景区门票价格管理机制。与此同时，还需要按照市场需求的变化，灵活地调整门票的价格，促进国家旅游业的良性发展。

四 规范公共景区门票价格的相应法制建设和听证程序

（一）加强公共景区制度建设

为了从根本上解决公共景区门票肆意定价并随意增长的问题，就需要从法律制度层面入手，完善相应的立法工作，借助法律法规实现对公共景区定价问题的控制。对于公共景区经营发展的相关立法建设，需要从完善法律规定和增强监督体系建设两个方面入手。

完善法律规定，是利用法律和政策的约束，强制避免公共景区擅自更改门票价格现象的出现。在当前阶段，我国在旅游行业方面的立法工作还相对落后，许多景区的门票定价没有法律依据，只是凭感觉随意定价，所以政府想要杜绝乱定价、乱抬价的现状，就必须增强公共景区门票定价的立法建设速度，推出相关的法律法规，完善法律制度体系，从而强化并提升法律效力，建立起我国旅游市场的发展促进机制和自我约束体系，通过完善的法律制度和相应的配套系统，约束并引导公共景区门票合理定价，从而使得公共景区的价格管理工作公正合理。与此同时，还需要尽可能地完善众多旅游景区运营相关的法规，建立完备的景区旅游法律机制。价格机制的建立主要目的是消除不正当的价格竞争，同时保护人民群众的基本权益。因此，还必须建立公众利益诉讼机制，只有建设完备良好的诉讼机制，同时完善公共权益受到损害时的相关司法救济程序，才能够从根本上保证人民群众的利益，促进景区的合理发展。

在完善监督体系方面，公共景区是地方资源和公共资源有机结合的特殊产品，而不是某个企业或部门的私有财产，公共景区的管理单位很可能利用上调门票价格的手段，用来调控旅游市场。作为社会供给的公共产品，在公共景区的管理方面，必须建立起高效、公正和独立的价格管理机构。当前我国公共景区的管理制度，存在多头管理的现象，这一现象不仅限制了公共景区的发展，还威胁到了广大人民群众的公共利益，因此需要成立专门的机构，对公共景区的门票定价标准进行统一的制定，并且针对公共景区的门票进行统一管理。就当前情况而言，由于公共景区的运行管理涉及多个部门，而且我国的公共景区数量繁多、种类也较为复杂，很难在短时间内实现专业管理部门的全范围覆盖。所以就需要从重点保护景区入手，建设起专门的管理机构，比如以世界级的自然遗产和文化遗产为主体的公共景区，就迫切需要建立起针对性强的专责管理部门。

（二）规范公共景区门票价格调整工作的相应听证程序

第一，对于听证会的组织者构成而言，需要从根本上转变传统的听证会由公共景区价格部门作为听证会主体，从而垄断听证会的现象。公共景区在举行听证会之前，需要尽可能地调动起社会中介组织以及与景区经营相关的各个利益集团的主动性，使其与政府积极合作，构成双向互动的听证机制。此时，政府价格部门的主要职能是制定听证归责以及精确门票价格的调整规范，并且根据听证会的结果最终做出决策。社会中介组织和利益集团则需要根据已经发布的规则声明，严格管理组织听证会的事务，并且保证听证会的可靠性，从而确保最终的价格调整机制是公正、中立且完善的，避免垄断现象的出现。

第二，在选择听证会代表时，根据不同利益集团的职能和需求不同，需要采用不同的代表选取方式：首先，选择专家代表时，需要从专家库中随机抽取，从而保证专家代表完全客观、公平，从而有效行使专家的话语权；其次，选择公共景区经营者代表时，则需要选择推荐的方式，由景区经营企业或者景区管理机构内部选举出具备专业知识，并且有信服力的内部专业人员；最后，选择游客代表时需要以自愿报名为基础，不能限制报名游客的资格，在选择代表群体时还需要按照一定的比例选择社会底层群众和社会弱势群体，从而保证听证会的全面性。这三类代表在选择时，需要尽可能地以游客代表为主体，从而保证对价格决策做出更加贴近真实情况的反应。

第三，在听证会相关信息的获取时，面对各方信息不对称的问题，需要选择合理的制度设计，弥补信息方面的缺陷。一方面需要保证各方听证代表的平等表达权利，在规则限制的基础上，保证每一个听证代表的观点和发言都能够得到相应的尊重，从而使各方听证代表都能够充分积极的表达其观点和意见。另一方面则是要在立法的层面确定听证代表申请者的附随性义务以及信息披露义务，为听证代表提供准确、专业的法律帮助，明确要求听证代表申请者在上交听证申请报告时，需要将报告当中与门票定价相关的信息真实的反映出来，向社会公布听证信息，并且在选拔出听证会代表之后，听证申请者需要依托其在法律和专业上的优势，解答听证代表的疑惑，尤其是关于普通游客方的听证代表，要仔细的回答其疑问，保证代表后续发言的有效性。

第四，要保证听证结果的法律效力，政府相关部门必须在参照听证结果的基础上，对景区门票价格进行相应的调整。在听证会最后的表决程序上，参会的听证代表有半数以上都不同意价格调整方案时，就需要重新制定价格调整方案，并再次举行听证会。

五 结语

在加入了世贸组织之后，我国当前的行政体系遇到了严重的挑战。在社会经济发展过程当中，行政缺位和行政越位的问题非常明显，这些问题主要体现在公共景区的门票价格管理机制当中。我国政府对于公共景区门票价格的统一管理，属于一种行政行为，具备相应的公权力性质，公共景区的价格管理机制必须在公权力性质的基础之上建立，并且需要利用依法执政，对其与其他行政主体之间的关系进行协调。与此同时，国家其他行政机关、社会组织、法人或者公民，都是行政的相对方，因此没有权力干涉公共景区行政管理部门的行政执法。除此之外，如果景区的行政管理部门存在渎职或者失职行为，则需要承担相应的后果，从而克服行政缺位和行政越位问题。