推动义务教育城乡均衡化发展的有力举措——基于眉山天府新区九年一贯制学校办学现状调查

■郑燕，李晴雯，李元辉

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调要“巩固义务教育基本均衡成果，完善办学标准，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，加快城镇学校扩容增位，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务”[1]。眉山天府新区进行改革创新，根据《义务教育法》及教材编排体系，将义务教育阶段的一至九年级联成一体，实施九年一贯制的办学形式，这种办学形式具有连续、系统、整体的育人效能，逐步走向了义务教育的一体化。

九年一贯制可避免学生从小学到初中就读中学校的替换。在农村整合了教育的人力、物力、财力资源，达到了集约化办学的目的，有利于改善留守儿童孤单离群、性格内向的毛病；在城郊接合部满足了拆迁子女与随迁子女（简称“双迁子女”）接受义务教育的需要，有利于拆迁后失地农民的平稳过渡；在城市缓解了“择校生”的压力，对于消解学生小升初压力，进一步贯彻落实“双减”政策，保证义务教育阶段的完整性、系统性具有明显的效率与公平性，更有利于义务教育的优质均衡发展。

2017年以来，眉山天府新区的义务教育政策保持了连续性和稳定性，全区现有各级各类学校64 所。其中，九年一贯制学校17 所，占义务教育学校的44.74%。眉山天府新区的17 所九年一贯制学校办学现状如何？对“加快城镇学校扩容增位”，促进义务教育公平均衡发展有什么助推力？为此，我们对全区五乡两镇与两个街道所属的17 所九年一贯制学校办学现状进行了调查。

一、调查情况

本次调查为非概率性抽样，即将目前眉山天府新区所有的17 所九年一贯制学校均纳入样本，着重考察九年一贯制学校的办学现状。

参与本次调查的17 所学校，有公办学校16所，民办1 所，17 位校长或副校长填写了问卷。本次调查共发放调查问卷17 份，回收17 份，回收率100%，有效率100%。

《眉山天府新区九年一贯制学校办学现状调查问卷》，从学校的基本情况、内部管理、师资队伍及教师工作量、师德师风、绩效考核、学生学业评价等维度采用定量定性，同时还设置了关于对眉山天府新区九年一贯制学校现存问题和政策建议的陈述性调查。

二、调查结果及分析

（一）82.35%的九年一贯制学校由原乡镇中小学合并而成

调查发现，眉山天府新区的九年一贯制中，有82.35%的学校是由原乡镇中小学合并而成。此类学校一般办学条件较差，属于内生型学校，即将原有小学与初中合并。合并后，一校一址的九年一贯制学校占82.35%，一校两址的学校占17.65%，这样的学校办学条件相对较好。比如新建的眉山天府一小与眉山天府一中合并为九年一贯制的眉山天府一中，其目的是为了建设眉山天府新区的领航学校。

（二）正编与非编教师同工不同酬，弱化了学校的凝聚力

调研发现，教师编制、教师职称评定、绩效考核是眉山天府新区九年一贯制学校（特别是“两自一包”学校）目前人事管理中最亟待解决的主要问题。

九年一贯制学校总体编制不足，主要原因是：一是74.5%的乡镇学校教师年龄老化，难以承担规定的工作量，造成任课教师出现缺口；二是随着学校办学规模扩大，干部与教师职数存量不足；三是结构性的缺编，九年一贯制学校内部中小学职称编制比例悬殊，尤其是2018年以来合并而成的新建九年一贯制学校，要么是中学教师超编，要么是小学教师缺编，64.71%的农村九年一贯制学校的正编教师老龄化，还占据了中高职称的职位，造成了正编的高职称老师少上课或不愿上课（因薪酬待遇每年比非编同职称教师少4-6 万元）；满足条件该评职称而评不上职称的非编教师还得超负荷上课。

正编与非编教师待遇的差异，引起了新建九年一贯制学校正编教师的消极怠工，甚至个别正编干部与非编干部各唱各的调、各吹各的号。这个问题在推行“两自一包”管理改革的九年一贯制学校中尤为突出，甚至个别正编干部、教师提出了三十多年前的学校“姓资姓社”问题。

（三）同批同时与划片招生相结合，是九年一贯制学校共同的呼声

众多地方的“小升初”在“两个一致”与“两个不一致”条件下，推行的是划片分期分批摇号招生。有校长说这是人为地把义务教育学校分成“三、六、九”等，有失义务教育的公平与均衡。分期分批招生与前些年民办学校的“掐尖招生”没有多大区别。一些乡镇九年一贯制学校好不容易在小学培养了几个“优秀生”，满希望为今后的九年级“出口”奠基，结果一个分批次摇号招生，就把仅有的几个“有盼头”的优秀学生“摇”跑了。在调查中，有38.46%的校长在“贵校‘小升初’允许学生择校流动吗”的问卷中，直截了当地选择了“不允许”。

（四）九年一贯制是义务教育发展的必然趋势

进入21世纪以来，由于国家的大力提倡，全国九年一贯制学校的发展如雨后春笋，每年按照400—500 所的速度增长，而独立存在近百年的初级中学每年却以平均800 所的速度减少，说明九年一贯制办学形式是义务教育发展的必然趋势（见表1）。

从表1 可以看出，2010—2020年，全国的九年一贯制学校数与全国的单设小学、单设初中数比较，每年以6.25%的速度增长；单设初中每年平均以804.82 所的数量减少；九年一贯制学校却以每年497.91 所得速度增加。全国如此，四川也不例外（见表2）。

表1 全国义务教育办学形式对照表

表2 四川省九年一贯制学校与单设初中对比表

据《四川教育年鉴》记载，眉山市2014年有初中125 所，其中九年一贯制学校63 所，占初中总数的50.40%；仁寿县2021年有初中79 所，其中九年一贯制学校46 所，占初中总数的58.23%[2]。全国小学推行“四二”学制（初小4年，高小2年，）从试行到1982年统一废除后推行小学六年一贯制，经历了八十多年的历史（其间也推行过五年一贯制和六年制）。可见，随着义务教育年限的延长，目前的单设小学与单设初中一定会像“初小”“高小”一样被九年一贯制学校所替代。

（五）九年一贯制学校的内部管理改革炉火正旺

调研发现，眉山天府新区的九年一贯制学校针对不同学段划分，学校形成了比较完善的教育教学配套措施的占43.5%，已经推出“创新改革”相关措施的占28.6%，刚刚起步的学校占27.9%。这表明，眉山天府新区九年一贯制学校在研究义务教育阶段的学段划分问题已经在进行有益的探索了。新建一年的眉山天府一中的干部队伍与教师队伍（简称“两支队伍”）中，既有原钢铁小学的，也有原钢铁初中的，还有占教师总数61.24%的非编教师与干部团队。面对“姓资姓社”的议论，新一届“区聘校用”的学校领导班子采取了“小步走、跨步行”的思路，正努力推进学校的健康发展。

“小步走”是指在改善薪酬待遇上分三步进行：一是在2022年9月至2023年8月，拿出在岗教职工“635”的15%作为班主任、年级组长、教研组长、超课时津贴；二是从2023年9月至2024年8月，将“635”的全额纳入项目考核；三是2024年9月开始，对教育教学业绩未达标的末尾5-10 名，试行正编的待岗、非编的辞退，或试行在编在岗教师保留编制，自愿停薪区内交流制度。

“跨步行”是指学校内部的干部、教职工观念的改变，思想意识的提升，师德师风的提高，内生力的激发，课堂效益的提高等需要跨越式改变，形成与时俱进、风清气正的改革创新发展氛围。

眉山天府一中校长告诉我们，他们学校将从2022年秋季开始，尝试九年一贯制学校的“交互式学段划分”（把校内1-9年级分为：一四七年级为起始学段、二五八年级为成长学段、三六九年级为晋级学段），进行內部管理机制改革，推行“学段评价”制度[3]，实施团队绩效考核，融和小学与初中、正编与非编教师的关系，达到凝心聚力、团队发展的目的。

（六）九年一贯制相匹配的师培师训相对滞后

调查发现，眉山天府新区所属17 所九年一贯制学校的现任校长中，17.65%的校长原来是小学校长，82.35%的校长原来是初中校长。实践证明，大学校长不一定能管好中学（个案除外），中学校长不一定能管好小学。反之，小学校长也不一定能管好小学以上的中学。因为“少成若天性，习惯成自然”。一个人在一定的时期内接受同一层次思维与行为影响，就会给自己奠定某一层次的思想与情感，就会较长时间内在其内心留下固化的相应影响。九年一贯制是一种新型办学形式，它的管理与单设初中、单设小学比较，绝不是小学与初中管理的相加，而自有它的与众不同之处。所以，在众多的九年一贯

制学校中，校长是小学调来的，说话做事总是免不了小学怎么样，工作中重视1-6年级的程度远远高于重视7-9年级；而如果校长是初中调过来的，往往就是我们初中的出口怎么样。因此，有必要单列九年一贯制管理机构与教研部门，以利于九年一贯制学校“两支队伍”的健康成长。

（七）针对九一贯制学校的单列评价标准需要及时补课

教育质量评价，标准建设先行。调查发现，95.3%的校长认为非常必要建立针对九年一贯制学校的单列评价标准，现行评价（包括第三方评价）仍然沿袭的是对单设中小学的评价标准，标准建设滞后于九年一贯制学校的发展速度。另一个潜在的问题是，在义务教育后期的升学率评价导向是必不可少的前提下，九年一贯制学校内由于小学没有“出口”任务，其教学管理在有的九年一贯制学校中真的不敢恭维，出现“考试竞争后置化”倾向，导致小学、初中管理失衡。

（八）与九年一贯制协同的内外部管理体制亟待理顺

教育管理体制是学校得以顺利运行的重要保障。调研发现，眉山天府新区的九年一贯制学校内外部管理体制存在滞后性，有个别新建校组织架构混乱，管理层次不清，多头领导，多头指挥，一些上级管理者避开校长谈其学校工作时有发生。调查发现，眉山天府新区中78.9%的学校认为非常有必要对现行管理体制进行改革。在对九年一贯制学校的现行管理中，由于主管部门不同（特别是“两自一包”新建校），存在政出多门。同一所学校需要分别接受不同线的领导，甚至人员调动、学生转进转出等“三重一大”事项研究等，都可以置校长于不闻不问，这对改革进入深水区的九年一贯制学校的建设发展无疑是不利的。

三、调查结论及建议

（一）调查结论

教育效果很难在短期内立竿见影，这就导致在短期内很难断定眉山天府新区的九年一贯制办学形式成功与否。而值得注意的是，眉山天府新区的“小升初”实行三批次划片录取，九年一贯制学校的六年级学生优秀者不能直升本校，这对相同层次义务教育学校的招生公平有待商榷。从眉山天府新区的现状看，九年一贯制学校的优质教育亟待凸显，能否打造一批“义务教育优质共同体领航学校”，真正缓解择校难题，最终还是取决于眉山天府新区是否先让一批义务教育后三年的学校（初中）真正培育成为“领航学校”。更多地探讨如何让“创新改革”真正地做出实效，是眉山天府新区巩固发展九年一贯制学校工作的重中之重。

（二）建议

1.政府要查漏补缺，加大统筹力度

据《中国教育统计年鉴》统计，四川省2009—2017年九年一贯制学校每年平均占初中总数的51.87%；仁寿县2021年九年一贯制学校占初中总数的58.23%；眉山天府新区的九年一贯制学校占全区义务教育学校的48.57%，但改革探索是事关区域义务教育体系结构调整的宏观层面的战略问题。因此，区管委会应发挥主导作用，加大教育体育文化旅游局的统筹力度。

（1）完善顶层制度设计，改变制度供给滞后局面。在《眉山天府新区义务教育学校教育质量评价考核细则》基础上尽快出台《眉山天府新区义务教育九年一贯制学校教育质量评价细则》，专项对九年一贯制学校的办学设施、办学经费、师资队伍、课程建设、教学改革、质量评价等提出有针对性的评价依据，依法保障九年一贯制学校的健康发展。打通中小学职称晋升通道，完善绩效工资考核体系，推进师培师训配套改革，提高办学效益；改革目前“小升初”“分期分批”制度，尝试本校直升与划片招生、同期摇号、号后调剂相结合的新型招生制度，确保各义务教育学校的后三年（初中）教育都能在同一起跑线上，学生也在同一平台上起跑。

（2）加大管理体制改革力度，在义务教育科室职能的基础上，单设九年一贯制学校管理办公室，重新确定其职责权限，负责对九年一贯制学校专门管理，改变政出多门的交叉管理局面，提高管理效能。

（3）区教科院（或教研室）分设九年一贯制教研（科室），专项负责九年一贯制学校的教师专业发展和学校教育教学的指导、培训与评估，真正体现义务教育阶段九年一贯制学校“贯”的系统性。

2.学校要凝聚共识，从九年一贯着力

学校是九年一贯制改革实践的具体实施者，九年一贯制办学形式否能取得成功，关键在于是否有一位边干边学、善于务实的九年一贯制校长。学校内部的1-9年级及其教职工实行一体化管理，统一设置内部职能部门、统一规章制度、统一教育教学、统一财务管理、统一工作安排，是切实体现九年一贯制中“贯”的落实的必然要求。

（1）九年一贯制学校推进内部管理体制与运行机制改革，建立与九年一贯制运行相配套而又适合本校的管理体制与运行机制。统筹学校内的不同学段的人力、物力资源均衡配置。针对一校两（多）址难于管理的难题，各校因校而异，通过信息化网格化管理手段，实现共同治理，提高管理效能。

（2）积极推进与九年一贯制相配套的教育教学改革，统筹设计与之相配套的课程制度、薪酬制度、绩效分配制度等。推行“两自一包”改革的学校，可以试行校内“低职高聘，高职低聘”的改革措施，完善绩效工资考核办法，建立“多劳多得、优劳多得”的激励机制。

（3）建立健全教师专业化发展长效机制，综合九年一贯制的共性特征与不同学段个性特征，与课程建设同步，对教师开展综合化、课题式的个性化培训，积极倡导教师通过公开课、论文撰写、课题研究等途径，助推学校“三名工程”（名教师、名校长、名学校）的实施。