基层政府农业政策执行悖论与应对之策——基于“模糊-冲突”模型的分析*

黄建红

(湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙410128)

2021年“中央一号文件”提出全面推进乡村振兴加快农业农村现代化发展。乡村振兴的制度框架和政策体系正在逐步形成并不断完善，农业农村现代化的各项政策也在基层逐步落实中。然而政策文本制度与现实执行层面的反差让我们意识到基层政府农业政策执行过程中存在着各种各样的困境[1]。在基层政府农业政策执行实践中，我们经常发现这样一种政策执行悖论：一方面是基层政府农业政策执行得热火朝天，农业产业商机无限，农村发展蒸蒸日上；另一方面是农民等政策参与者置身事外而冷静观望，甚至因为“分利秩序”[2]不均衡而产生农村矛盾，造成了政策资源的严重浪费。为什么会出现此种表面上看起来有利有益的事而实际中却确实存在执行悖论的状况？乡村全面振兴发展的各项政策如何才能真正地贯彻与落实？如何提升基层政府农业政策执行效果？如何让农民真正从农业政策中获益？本研究基于W县Q镇农业现代化政策执行过程的实地调研,在借鉴理查德·马特兰德(Richard Matland)的模糊-冲突模型理论的基础上，对基层政府农业政策执行过程进行分析，探讨农业政策执行悖论的生成机理并提出应对之策，以攻坚克难全面提升基层政府农业政策执行效果,促进农业农村现代化的顶层设计在基层更好尽快落地生根,全力助推乡村振兴发展。

一、文献综述

政策执行是指通过建立各种组织机构，运用各种政策资源，采用相应的执行手段，将政策观念形态的内容转变为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程[3]。关于政策执行研究主要有两种基本途径：一是自上而下的研究途径。此途径主要关注政策制定者，政策执行过程被看成是一个自上而下的指挥链条，上级负责政策的制定，下级忠实地执行上级命令，形成上令下行的执行关系。代表人物主要有萨巴蒂尔(Sabatier)和梅兹梅尼安(Mazmanian)，他们提出了三组一般性的因素(问题的可控性、构建执行的法律框架能力和影响执行的非法律性的变量)，这三组因素决定了成功执行的可能性[4]。中国有学者提出，在自上而下“高位推动”[5]的多层级政策执行过程中，因为委托代理关系与信息不对称条件下形成的失衡，上级政策在逐级执行过程中容易出现执行偏差与异化[6]。二是自下而上的研究途径。此途径比较关注基层公共服务提供者，希望能拓展基层的自主权或者赋予目标团体自由活动的空间，使其能够采取适当的措施，建立起一个适应政策执行环境的政策执行过程。这一途径以韦瑟利(Weatherley)和利普斯基(Lipsky)的《基层官僚与制度创新》一文为代表，街头官僚会运用手中的自由裁量权对公共资源进行再分配[7]。中国学者们提出，在“上有政策，下有对策”的策略下，基层组织有可能采取“权宜性执行”[8]“变通性执行”[9]等方式，从而导致基层政策执行偏离政策初衷。区分自上而下与自下而上的研究途径极大推动了人们对政策执行的认识，但单一执行路径在研究多层级、多对象的复杂情境时，具有相对的局限性。学者们试图构建一个宏大而完整的“综合型”模型，建立能够结合自上而下与自下而上研究模式的整合分析框架，尝试发现影响政策执行的多重因素。如理查德·马特兰德的模糊-冲突模型不再将视野局限于上层决策者或基层执行者，而是依据一项政策的模糊和冲突程度，提出了四种政策执行类型，进而解释政策执行在现实中呈现的不同状态[10]。

基层政府农业政策执行是发生在一个复杂的上下互动关系网络中，其利益相关者经常保持分歧而且冲突的目标，在自上而下的多层级压力型体制下与自下而上的多元主体利益诉求中推动着公共政策的执行过程。本文借鉴理查德·马特兰德的模糊-冲突模型，从多层级执行困境与多元利益主体博弈中着手构建整合性概念架构，以此来解释基层政府农业政策为何出现冷热两重天的执行悖论，进一步拓展基层政府农业政策执行问题的学理分析，以期精准提升基层政府农业政策执行效果。

二、分析框架：模糊-冲突模型

模糊-冲突模型从政策的本质特征入手，提炼出了模糊性和冲突性两个政策维度。政策的模糊性主要是指政策文本的模糊性，包括政策目标、政策手段等方面。迈克·希尔和彼特·休普指出：“文本本身含有可能性和局限性、矛盾和空间，在实践中政策的实现依赖于妥协和在特定情况下适应这种妥协。”[11]政策冲突性主要是指多个组织认为某一政策与它们的利益直接相关，但它们彼此之间存在观点差异，此种差异导致政策执行结果难以达到。从这两个维度出发，理查德·马特兰德以“资源、权力、情境、联盟力量”为支配性要素，建构了模糊-冲突模型，并区分了四种不同的政策执行过程(表1)[12]。

表1 模糊-冲突模型

行政性执行为低模糊-低冲突型，支配性要素为资源。行政性执行的政策目标清晰，信息从上到下流动，执行手段明确，其关键要素为在执行过程中是否能够得到充足的资源，“资源”要素的多少决定其执行效果的强弱。政治性执行为低模糊-高冲突型，支配性要素为权力。政治性执行的目标明确，但在执行明确的政策目标过程中，因为利益关系而存在内在冲突，其关键要素为权力，成功的执行取决于是否拥有足够的权力强制其他参与者服从，强制和激励机制发挥主导作用。实验性执行为高模糊-低冲突型，支配性要素为情境。实验性执行的结果主要取决于政策参与者积极性等“情境”要素的影响，微观执行环境中目标群体的积极性高低影响着政策执行的最终效果。象征性执行为高模糊-高冲突型，支配性要素为联盟力量。象征性执行由于高度的模糊性和冲突性导致执行结果因地而异，“联盟力量”的强弱决定着将抽象目标落实为具体行动的过程。

借鉴理查德·马特兰德的模糊-冲突模型，以W县Q镇农业现代化政策的执行过程为案例来分析基层政府农业政策执行悖论。首先，从农业政策的模糊性来说，我们可以发现，一方面倾向于自上而下路径的农业政策一般强调命令、控制和统一，政策目标比较明晰，下级逐级执行上级政府的命令，政策模糊性低；另一方面倾向于自下而上路径的农业政策则带有更多不确定性，政策模糊性高，模糊性的表达可以让政策参与者有一定的自主权，因此更强调政策执行过程中的微观层面，如参与者积极性、政策目标群体及其利益关系等。其次，从农业政策的冲突性来说，主要是指参与政策执行的利益相关者目标的一致性，利益集团的目标互不兼容就会产生利益冲突，不同的政策参与者积极性高低不一，各种社会力量之间的利益博弈，均成为政策目标实现之路上的冲突与障碍。更有学者提出政府部门与利益相关者共谋形成“利益共同体”造成了农业政策执行中的利益博弈与分化，形成了新的分利秩序，对农业政策目标实现造成了干扰[13]。

三、案例研究：基层政府农业政策执行过程分析

党中央始终把农业农村农民问题作为工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。为研究农业政策是如何落地生根的执行过程，笔者及调研团队成员曾于2016年8月和2021年7月多次进入W县Q镇进行农业现代化政策执行情况实地调研，采取了田野观察、深度访谈、参与会议、查找文件等方法。本文的相关资料主要来自于调研组座谈会、参与式观察、半结构式访谈以及对基层干部、村民组长、合作社社长、村民代表等深度个案访谈所形成的田野日记等一手资料，辅之收集的相关政策文件、政府网站、媒体报道等二手资料。

本文采取个案研究法和类型学分析，借鉴理查德·马特兰德的模糊-冲突模型来分析W县Q镇农业现代化政策执行过程。“个案研究实质上是通过对某个(或几个)案例的研究来达到对某一类现象的认识，而不是达到对一个总体的认识。”[14]个案研究通过深入现场，充分挖掘案例资料，可以呈现更丰满的分析，以利于构建中国情境的本土理论[15]。本文将个案研究与类型学分析相结合，将研究对象进行高度抽象的分组归类，以便更好地剖析研究对象的内部结构，构建“个案分析—理论抽象”的分析框架，从而提升问题研究的拓展性和代表性。

(一)低模糊-低冲突：科层制结构下的行政性执行

务农重本，国之大纲。中共中央国务院每年都会颁发关于“三农”问题的“一号文件”，构建农业农村现代化发展的顶层设计。我国政府部门是典型的自上而下的科层制结构体系，“职责同构”的政府间关系，每一基本环节都接受来自上一层的指示，政策执行以垂直的方式得到指令，信息从上至下流动。为了贯彻落实中央的政策方针，在中央“一号文件”下达后，省级政府会根据本省的具体情况发布省委“一号文件”，紧接着市级政府出台市委“一号文件”，逐级颁布相关政策，最后由基层政府根据本区域的资源禀赋与实际状况负责落地生根与具体实施(表2)。

表2 W县部分农业现代化政策汇总表

通过对W县Q镇农业现代化政策执行过程进行考察，我们发现，国家的农业现代化政策文件是通过自上而下的途径逐级下发，最终由基层政府进行贯彻与落实，将中央的农业现代化政策进行实践转化。各级政府给基层政府下达了很多指标，但对于这些自上而下部署的“硬任务”，基层政府往往没有足够的资源来完成全部的“硬目标”。如Q镇分管农业的副镇长表示，Q镇一年接收包括中央、省、市、县等农业政策文件共有53份，涵盖农田水利项目、现代农业产业化项目、农业科技项目、科技特派员项目、移民开发项目、创业富民项目、精准扶贫项目等，其他还涉及耕地地力补贴、水稻集中育秧补贴、农田重金属治理、农产品质量安全、动植物防疫等。这些项目均需要依法依规、按照上级工作部署进行申报和实施。但是由于任务重、时间紧等原因，有时候不可能每个项目都全力以赴贯彻落实，一般根据本地资源打造几个特色项目(访谈记录：20160810)。因此，基层政府在资源紧缺的情况下，一般不会进行资源分配较为均衡的面上推进战略，而是根据自己的实际资源禀赋与地理资源优势，选择几个最有特色的样板典型进行资源高度集中投入，以做出特色、打造“标杆”，顺利完成政策目标任务。

(二)低模糊-高冲突：政治锦标赛下的政治性执行

低模糊-高冲突一般指政策参与者有明确界定的目标，但如何实现政策目标，政策参与者意见不一致，因而容易引发冲突。为了加快推进农业农村现代化，近几年党中央、国务院发颁布了一系列强农富农惠农的多项农业政策，通过财政再分配政策将越来越多的资源投入到现代农业发展中，实现国家资源自上而下的输入，完成农业农村农民现代化发展的治理目标。但在实际的政策执行过程中，如何进行农业产业化以推动农业现代化等方面，各种方式各行其道。因为“政治锦标赛”[16]下政绩工程的需要，基层政府在各种考核指标的驱动下，倾向于将各种农业现代化优惠政策与专项资金优先给实力比较强大和资源较多的农业企业。如Q镇根据现代农业发展的总体定位，大力推进标准化生产、产业化经营、企业化管理、市场化运作，力争2016年前全面建成蔬菜产业示范园，实现年总产蔬菜5.5万吨、年总产值3.5亿元的规划目标。目前，园内道路、水利、电力等基础设施网络基本成形，建成标准化蔬菜基地约1万亩，入园企业17家，年产蔬菜1.7万吨，年产值8 500万元，整体形成3万亩“现代农业示范基地——蔬菜大观园”(调查记录：Q镇现代农业政策文件20160807)。于此，在现代农业发展指标考核的压力下，需要扶植一些先进和典型，以顺利完成农业现代化政策目标，有可能将真正的农民排斥在利益共享群体之外。在与笔者谈到出现这种状况的原因时，一名乡镇干部很无奈。他表示：“国家政策的出发点是好的，但现在农民的素质很难跟上，无法承接大型农业项目发展”(访谈记录：20160825)。许多强农惠农富农政策的本意是让农民富裕起来，但农民先天禀赋的内在决定因素造就其难以直接与国家资源对接，基层为了完成工作目标，只得寻找精英分子来迂回变通，进行替代性执行。

(三)高模糊-低冲突：积极惯性下的实验性执行

如果一个政策表现出较高的模糊性和较低的冲突性，那么政策执行结果将在很大程度上取决政策参与者的积极性等情境状况的影响。每年中央“一号文件”颁布之后，随着电视、报纸以及各种新媒体掀起宣传热潮，引起了广大民众对农业现代化发展的高度关注。任何公共政策的实施最终落脚点在政策目标群体——基层尤其是个人的行动。目标群体的个体行为表现及其行动结果的集合，是政策执行效果的最终具象化形态。经过最开始农业政策宣传的火热阶段之后，农业本身的脆弱性以及高投入回报慢等特征，让大部分的政策参与者积极性挫败，农民渐渐对农业现代化政策的回应热度不断减弱，与媒体宣传的热火朝天相比，许多农业项目在农村基层实际执行过程中却不断遇冷。访谈中Q镇一名乡镇干部表示，现在的农民很实在，有收益他们才会干，投入太大，暂时又看不到效益，他们就会打退堂鼓，因此农业生产规模化、农业科技化等在农村实施会有一段时间的观望期(访谈记录：20210715)。基层农业干部担忧：“现在农村里年轻人都不种田了，农业向大户发展是必然趋势。国家项目补贴的目的是扶上马送一程，然后独立发展。但目前很多大户们都是依靠农业补贴项目生存，难以独立抵抗市场及自然的风险，一旦失去项目支持，前景发展堪忧”(访谈记录：20210723)。一位种粮大户谈到：“目前农业项目投入进去很难马上看到效益，种粮、种菜、搞养殖赚不了几个钱，我这几年承包了几百亩田，算上人工工资、土地租金再加上天气灾害等，利润太低还不如外出打工”(访谈记录：20210725)。可见，将政策文件转化为实际结果的行动过程往往有着极为复杂且难以厘清的多重内在逻辑。虽然基层政府积极发展农业产业项目，但因为部分产业项目陷入无效或低效的状态，作为政策对象的农民缺乏参与的积极性，很多农业项目难以获得长足的可持续性发展，各种农业项目成为了应付上级检查的权宜之策，现代农业发展难以获得内源性动力，出现了“积极的惯性”现象，即基层政府虽然极力推进产业项目，表现出发展农业产业的积极性，但因为组织的惯性，也导致了部分产业陷入无效状态[17]。

(四)高模糊-高冲突：亚瘫痪状态下的象征性执行

当模糊性和冲突性均高时，基层政府象征性执行政策，执行结果取决于农民等基层社会联盟力量。为了实现农业现代化，加强农业规模化发展，新型农业经营主体成为了现代农业发展的重要载体。中央政府文件强调需要形成“培育新型农业经营主体的政策体系，积极培育专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体”[18]。为了贯彻中央强农惠农富农政策，全面推进现代农业建设，各地基层政府都出台了关于培育扶持农民合作社与家庭农场等新型农业经营主体相关补贴措施，对验收合格的农民合作社与达到一定面积规模的家庭农场各级财政进行相应的配套补贴，以稳定提高农业规模化、集约化、组织化、社会化水平。但在具体的政策执行过程中，一方面，政策的模糊性较高，具体的财政补贴流程是什么，很多农户并不清楚，听说要准备很多书面上的材料，感觉手续合同比较复杂不愿意申请。Q镇一村民说：“看电视新闻报道农村的惠农政策很多，但实际上怎么搞，我们都不熟悉套路。不像你们读书人，我们都是粗人，更是“电盲”(不懂电脑)，太劳神费力的话就不愿意去弄了”(访谈记录：20210716)。另一方面，由于国家制度安排、基层政策与普通村民在政策目标上存在冲突，许多新型农业经营主体无法达到国家政策要求的标准，导致政策执行过程中存在偏差。如Q镇种植专业合作社社长表示：“因为听说土地流转到一起成立合作社就有补贴，我就牵头成立了种植合作社，刚开始大家积极性挺高的，但其实所规定的很多要求我们根本就达不到，最后没有办法，大家还是自己种自己的地，只是形式上土地流转到一起，不过多了一块牌子而已”(访谈记录：20210718)。这样大量合作社有其名而无其实，不少沦为“空壳社”，处于亚瘫痪状态，平常都只是“在墙上挂挂”，以方便在迎接检查的关键时刻有照片为证，惠农政策无法真正落到实处，成为了一种浪费公共资源的象征性执行。

四、基层政府农业政策执行悖论的行动逻辑

政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，政策执行有效与否事关政策的成败。基层政府农业政策执行更是面临着复杂的府际关系和组织网络以及多元参与者的利益博弈与冲突。通过对W县Q镇农业现代化政策执行过程的案例研究，借鉴理查德·马特兰德的模糊-冲突模型分析框架，对相关要素进行适用性的修正来构建基层政府农业政策执行模糊-冲突矩阵，以期对基层政府农业政策执行中出现冷热两重天的悖论现象进行模型解释(表3)，尝试提炼出基层政府农业政策执行悖论的内在逻辑，以丰富和完善基层农业政策执行的理论资源和本土建构。

表3 基层政府农业政策执行悖论模型解释

(一)自上而下政策执行的行动特征

基层政府的重要职能之一，是贯彻执行上级政府制定的政策以及各项指令和任务。在模糊性较低的自上而下的政策执行中，一方面，如果是冲突性较低的行政性执行，基层政府在科层制结构逐级发包的层级压力下，一般会根据地方资源禀赋，优先选择较为容易执行的政策来塑造部分“样板典型”，通过精准选择“典型”和“标杆”进行榜样宣传来顺利完成政策目标；另一方面，如果是政策参与者意见不一致，存在目标冲突的政治性执行，在政治锦标赛的晋升激励下，基层政府往往倾向于采用执行政绩更加显著的方式进行迂回变通，通过寻找精英分子替代来完成政策目标，扶植一些“亮点工程”来示范政策的执行效果。这样在模糊性较低的自上而下的政策执行过程中，基层政府由于层级压力与政绩考核一般通过树立样板的典型性执行和扶植精英的替代性执行，来达到农业政策全面落实到位的政策目标，显现出农业政策执行的如火如荼与农业现代化发展繁荣之势。

(二)自下而上政策执行的行动特征

政策目标群体的政治和经济资源状况以及支持度等都会影响政策执行的效果。在模糊性较高的自下而上的政策执行中，作为承接政策资源的目标群体，一方面，在参与政策执行的利益相关者目标冲突较低的领域，因为政策目标群体难以从政策执行中获得相关利益，政策参与者积极性不高，只能采用权宜之计和灵活的策略，呈现出“积极的惯性下”应付性执行状态，农业政策难以获得可持续性执行与落实；另一方面，在利益冲突性较高的政策领域，由于政策目标群体难以达到国家政策要求的标准，导致农民期望值与国家制度安排等政策目标不一致，许多农业政策呈现为亚瘫痪状态下的象征性执行状态，政策资源难以落地。因此，在模糊性较高的自下而上的政策执行过程中，作为政策目标群体的农民因为在政策执行中获益不多或者无法完成政策规定的过高要求导致参与度不够，他们对农业政策执行过程采取作壁上观的冷静姿态，面对基层政府行政推动迫不得已时就采取消极敷衍式的应付性执行，或者机械照搬式的象征性执行。

(三)基层政府农业政策执行悖论的解释逻辑

基层政府农业政策执行中为何出现冷热两重天的悖论现象？模糊-冲突模型分析框架提供了一定的解释力。劳伦斯奥图尔梳理了影响政策执行的300多个变量，认为影响政策执行效果的因素很多，总结出影响政策执行的主要因素可以分为制度性因素和非制度性因素两类[19]。其一，制度性因素是集体选择的结果，模糊性低，具有相对稳定性，在政策执行过程中，我们可能更多关注模糊性较低的自上而下的行政性执行和政治性执行，它们属于府际关系的制度安排和政策目标的制度安排等制度性因素，一般会借助“高位推动”来全力以赴落实到位。其二，自下而上模糊性较高的实验性执行和象征性执行，它们属于目标群体的回应和执行的资源条件等非制度性因素。非制度性因素更具变化性，在实际执行过程中关注较少，当有限的资源面临着多元参与者的利益博弈与冲突时，就只能以走形式的方式来应付政策目标考核。因此，在基层政府农业政策执行过程中，我们可以看到在模糊性较低的自上而下执行路径中，处于科层制结构最底层的基层政府，在压力型体制的政治锦标赛下，会动用一切资源与力量来落实与执行上级的政策，往往通过树立样板的典型性执行和突出亮点工程的替代性执行来完成政策目标；而在模糊性较高的自下而上执行路径中，基层政策目标群体因为关注度不够，参与感和主动权的缺失导致通过各种形式主义来消极敷衍式应付性执行和机械照搬式象征性执行。就这样，一方面基层政府经由树立典型与扶持精英形成了农业政策执行得如火如荼与热火朝天，而另一方面因为主动权与发言权缺失的基层农民对农业现代化政策执行冷静观望甚至漠不关心，于是出现了基层政府农业政策执行冷热两重天的悖论之状况。

五、应对之策：基层政府农业政策执行效果提升路径

基层政府是中国行政区域最底层的政权组织体系，它直接面向农业、身处农村、面对农民开展工作，处于“三农”问题的核心。基层政府农业政策执行自上而下面临着上级科层制结构性压力，自下而上面临着农民多元化利益诉求之间的博弈。上面各种政策的天花板不能随意突破，下面各种利益诉求的地板不断提升，双重压力下如何整合上下资源，协调多元利益主体，破解基层政府农业政策执行中官僚主义与形式主义之困，确保各项农业政策顺利实施与全面执行？根据基层政府农业政策执行悖论模糊-冲突模型解释框架，需要从资源整合、利益均衡、农民参与、多元联动等方面来深化改革，以激发基层活力，全面提升基层政府农业政策执行效果，推进乡村振兴战略的有效实施。

(一)资源整合：保障基层政府资源相对充足

基层是执政之基，力量之源。目前基层政府权力小、责任大，人数少、任务多。“上面千条线，下面一根针”，各种执行任务和责任层层下压，但处于行政体制最底层的基层既无人事权，也无财政权，缺乏将农业政策全面贯彻落实的各项资源，许多政策要么束之高阁，要么被动应付，无法付诸实践，造成政策资源的浪费。充足的资源是有效执行的直接因素。随着政府公共服务职能重心逐渐下移，基层的工作任务和工作压力也逐渐增长，如何为基层政府定位赋权，确立其独立性、重要性，保障其充足的各项资源，破解“小马拉大车”之现状，是农业政策有效执行的前提。基层政府农业政策执行的各项资源，不仅包括人(合格胜任的基层执行主体)、财(充足的财物资源投入)、物(优质的物质设备供给)等“硬件资源”，还包括知识(丰富的基层工作经验)、信息(有效且信息对称)、技术(解决问题的有效方式)等“软件资源”[20]。因此，依法赋予基层政府人事考核权与审批服务权等各项权限，建立权力清单、责任清单和服务清单，进一步明确基层政府的权、责、利，配套相对充足的硬件和软件资源，并给予足够的物质和精神激励，基层政府农业政策执行效果将全面提升。

(二)利益均衡：建立完善的利益表达机制

“政策制定往往只是博弈的开始，执行才是真正的难点所在。”[21]在基层政府农业政策执行过程中，往往涉及各相关利益主体的博弈。基层政府更多关注以突出的政绩工程来完成政策目标，农业企业主要在乎以国家农业政策的倾斜来获取最大的经济利益，农民则寄希望于从农业项目中获得货币收入的最大化[22]。利益博弈造成利益配置失衡，制度安排中现实与理想的错位，使得出现了各种替代性执行，严重影响农业政策执行效果。农业政策执行需要建立完善的利益均衡机制。首先，建立利益引导机制，时刻把基层农民的利益放在首位，帮助各利益相关主体树立正确的利益观念，不能以自利性目标取代公共目标，不能只关注自身利益而忽视公共利益。其次，建立利益约束机制，用法律和制度来规范和约束各相关利益主体的行为，确保公共利益的最大化，以保证农业现代化整体目标的最终实现。再次，建立利益调节机制，对于一些合理的利益诉求通过补偿进行利益调节，增进社会公平，减少基层社会矛盾的发生。

(三)农民参与：疏通有效的信息沟通渠道

政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程，信息非对称和沟通渠道受阻，会严重影响政策执行。疏通有效的信息沟通渠道，提升政策参与者的积极性，首先要激发农民的参与热情。农业政策能否有效执行，关键在于与政策相关的目标群体对该政策的接受程度。“由于公共行政的保密性，使得公民与公共行政机构之间的距离越来越大，因而加大了政府与公众之间的隔膜，使公民与政府处于一种紧张、陌生、甚至误解的状态下。”[23]因为信息的不对称性，许多农民对农业政策只是一知半解，缺乏参与热情，甚至对政策执行过程产生抵触心理。其次，优化农民参与机制。基层政府应建立各种与农民全方位沟通的渠道，通过听证会、农民恳谈会、现场办公会、专家咨询服务等方式，提高农民群体对与自身利益相关的农业政策的参与程度，在政策执行过程中最大限度地体现农民的利益诉求，消除农民对政策的疑虑和抵触情绪，以促进政策的顺利实施。最后，健全农民参与激励机制。以乡情乡愁为纽带，用好各项扶持政策，鼓励引导乡村精英投身乡村振兴发展，培养造就新农民。

(四)多元联动：创建价值共享的动力机制

中国特色农业现代化进程主要以“工业反哺农业、城市支持农村”为总体政策方针，通过不断增加财政支农资金的数量，积极发挥政府的主导作用，在国家干预下通过行政力量推动农业现代化的发展。各种涉农资金自上而下从中央到省、市、县、乡镇，最后落实到村组，层层按财政体制拨付，完全由不同的政府部门掌握，而受益主体农民却没有发言权。各种惠农项目传统方式为“政府立项—招投标—施工—监管—验收”，一切由政府主导，村民没有主动权。于是在各种现代农业发展项目的推进中，出现好心为民，农民却不领情的状况。为此，应积极创建价值共享的动力机制，充分发挥好农民的主体作用，把农业现代化发展与美丽乡村建设的主动权交给农民，通过政府、市场、社会和农民多元联动，开创“共谋、共建、共管、共享”新局面，让农民更多参与并从中获益，增强农民建设乡村的主人翁意识与责任感，激发基层群众积极参与农业农村现代化发展的内生动力，共同谱写新时代乡村全面振兴新篇章。

六、结语

在乡村振兴战略全面实施之际，各种农业政策开始在农村全面落地开花，然而各项农业政策执行开始陷入褒贬不一、冷热不均的行政执行悖论中，一方面是基层政府各项农业政策执行的如火如荼与热火朝天，另一面却是农民等基层政策参与者对农业政策执行漠不关心与冷静观望，如果找不到政策执行阻滞的真正原因，就难以走出基层政府政策执行难的“魔咒”。本文借鉴理查德·马特兰德的模糊-冲突模型理论，对基层政府农业现代化政策执行过程进行分析，解释了农业政策执行悖论产生的根源，以对症下药破除基层政府农业政策执行的梗阻，谱写乡村发展新篇章。然而，受限于个案研究的代表性，本文更多地从自上而下与自下而上的政策模糊性角度进行分析，而对政策冲突性的解释力度不够，仍需通过拓展案例范围，以及引入其他分析方法进一步加以研究。这也是此议题未来的努力方向。