应然治理与实然治理：基层警务运作中的实践逻辑——基于T派出所的考察

李小波 程慕天

(中国人民公安大学 首都社会安全研究基地，北京 100038)

一、问题的提出

在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，基层社会治安治理的效能很大程度上取决于基层警务的实践成效。在2019年全国公安工作会议上，习近平总书记强调要“大抓基层、大抓基础”，做强做实公安基层基础工作已成为基层警务变革的目标与方向。然而，“顶层设计”与“基层实践”之间难以完全契合，警务运行的预期和现实路径总是存在一定的差距。实践中，基层警务运行并非严苛依照制度规范行事，而是呈现出一定的权变性与策略性。与此同时，越来越多的学者也开始注意到基层警务工作中所出现的诸多制度与实践相背离的现象，并将其作为研究课题的出发点。

派出所处于国家权力和社会互动的“第一线”，承担国家政治统治和社会管理的职能，既要自上而下地贯彻国家政治控制意图，同时还要承担社会治理任务、维护社会秩序稳定，作为连接国家治理与基层社会的基本单位，基层警务实践样态并非是严格依据国家法律建构出来的，而是在与基层社会长期互动中不断形塑出来的。过往研究从整体主义立场出发，遵循“制度-功能”分析范式，通过研究基层警务与应然政策的偏离，提出解决思路，是一种自上而下的应然研究进路。这种研究进路缺乏从具体实践场景出发对基层警务实际运行状况的分析，特别是对警务实践运作最重要的基层主体——公安派出所缺乏足够的关注，难以对基层警务运行的诸多要素给予全面系统的阐释。因而了解基层警务实践运作，必须深入具体的场景中，从其运作背后的种种考量揭示其内在逻辑。从公安派出所出发研究基层警务运行逻辑，首先，要明确派出所在社会治安治理中的位置，分析所处的组织环境与实践场域；其次，要分析国家政治控制与基层治理需求两者的冲突与张力如何塑造了其行为；最后，考察派出所如何权衡进而实现治理目标。本研究以S省T派出所为考察对象，以“结构-过程”为主要分析范式，辅之理性选择制度主义理论为解释工具，为揭示基层警务运作逻辑提供一种新的视角。

二、田野介绍与分析框架

本研究所涉及的访谈材料均来自对S省J市T派出所为期90天的实地考察。S省是我国华东地区沿海城市，J市是淮海经济区中心城市之一，属于内陆型城市，T派出所位于J市城市副中心地带，辖区面积5.7平方公里，所辖区域内不仅拥有两个大型商圈，还包括4个城市社区和3个回迁社区等居民区。T派出所辖区实有人口6.5万，但户籍人口数仅有3.1万，流动人口占比超过户籍人口。T派出所现有民警13名，警务辅助人员28名。除所长、教导员与2名分管户籍与内勤的民警之外，治安队与社区队民警仅有9人，警力相对匮乏且队伍年龄整体偏大。2021年9月至11月期间，T派出所月接处警均数为159起，受辖区流动人口多、娱乐场所多影响，受理案件类型以民间纠纷类和打架斗殴类警情为主，治安形势相对较为复杂。

本研究采用参与式观察和非结构访谈方式展开，在参与式观察中，我们将自身定位于执法和相关勤务的参与者，参与出警60余次，参与矛盾纠纷化解20余次，客观真实记录基层警务决策及执行的过程，结合参与式观察共情共事的特点，尽可能掌握调查对象决策背后的考量；在非结构访谈中，先后与派出所的所长、教导员、治安民警、内勤民警等进行深入交流，先后访谈17次。在访谈过程中，以研究的核心问题为中心，策略性地引导民警讲述基层警务实践中的压力和处境，对民警的“诉苦”报以共情回馈进而追问，捕捉其最真实的情感，还原基层警务运作中的真实逻辑。

在分析框架选择方面，本研究试图通过政治社会学中所提出的“结构-过程”的分析方法，将微观视角下行动主体所采取的各种行动策略置于宏观结构关系中，来分析其背后的内涵本质。之所以采取这一分析框架，是因为“中国政府组织结构中‘制度化’发展在实践过程中往往因非个人、非预期具有长程、系统性特点的变迁而产生难以逆转的变化，因而考量体制合法性支撑在于广泛的社会实践中所产生的非预期性后果，并不单纯取决于法律条文规定、知识精英评判抑或是主流意识形态的阐释”[3]。从分析角度上看，“结构-过程”这一分析范式来自对“结构-制度”[4]与“事件-过程”[5]分析范式的批判，它既不同于“结构-制度”从宏观制度层面来分析具体行为，也不同于“事件-过程”从微观描述由若干事件所组成的动态过程，而是立足于中观环节有效链接结构化理论与微观经验的中层理论。透过“结构-过程”的分析框架来观察社会系统运作，结构负责“秩序”并以此设定行动框架，行动者通过具体行为作为过程连接结构，过程则负责“适应”与“打破”。结构与过程相互依赖，行动者在具体过程中选择不同的行动策略来试探制度边界，结构决定在何种条件下，可以调节何种制度和非制度资源，来实现基本秩序和特定目标[6]。

从这一分析框架出发，基层警务工作因其所拥有的国家权力属性与贴合社会面的治理主体这一双重特征，决定了其特殊的逻辑与型式实际发生在正式和非正式正义体系两者互动合一所形成的“第三领域”之中[7]。从结构上看，在具备理性选择制度主义特征的执法规范化建设下，基层派出所的日常工作必须做到依法依规、照章办事，并成为监督考核体制的压力传导终端；另一方面，在维护社会和谐稳定的时代背景下，作为基层治理主体的公安派出所又必须妥善化解基层社会中的矛盾冲突，防止治安事件的发生。因此，针对调研中发现的基层警务工作存在制度规定与工作实践相背离的情况，有必要将制度逻辑与实践逻辑共同作为考察依据。

三、基层警务实践中的矛盾张力及其异化表现

公安派出所预防、制止违法犯罪，维护社会秩序，服务民众的“末梢”，其独特的组织结构位置，决定基层民警常常需要在国家制度与社会环境等多重压力影响下展开工作。为了保证警务工作规范、高效，提升群众满意度，上级公安机关对派出所设定了严格的考核指标，并开展常规化督查，使其不偏离组织目标，然而基层警务实践往往与制度设置呈现出不同的样态。

(一)技术治理过剩中的内卷化及其应对

福柯在《规训与惩罚》一书中提出了“全景敞视”的概念，即监督者通过时刻对被监督者的一举一动进行一览无余的监视，随时发现后者的越轨或逾矩行为，而被监督者无法得知监督者的信息，也不知道监督者会在何时何地对其进行监督，这种监督模式迫使被监督者进行主动的自我审查和自我规训[8]。在公安机关内部监督考核中，这一模式在信息技术的加持下，极大地拓展了监督的范围、力度和强度，并开始逐步形成以技术治理为核心的“全景敞视”监督格局。调研发现，T派出所从刑事到行政案件、从立案到办理完结，全程要求在公安机关警综平台执法办案系统中完成，通过网上采集、网上研判、网上审批、网上预警、网上督办等程序，进行实时监控和全程监督。冗长的办案流程被不同的办案期限和审批流程分割，办案逐渐成为一种机械化和流水线的操作，民警成为系统的操作员，随着系统升级和规则修改，如何录好系统成为办案质量的重要考核指标。这种监督模式一方面极大推动了案件办理规范化，当系统运转起来后，一切都“照章办事”，没有任何私人活动的余地；但另一方面，民警消耗了大量的精力研究办案系统，规范填报格式，被戏称为“破案三小时，填报一整天”，这种形式主义源于规范化要求，有利于监督，但是极大束缚了警力。在就办案系统的使用情况与民警们交流过程中发现，许多民警认为，上级建立网上执法办案系统的意图是通过技术手段来规范基层民警的执法行为，而那些在警务实践中所摸索出的经验与对策，由于不具备制度化规定的基础而难以定量化言说，难登“系统”的大雅之堂。调研中，Y民警谈道：

原来搞案子就是单纯搞案子，现在先得研究系统，研究完有一半的精力得在系统里面走程序，因为你要录不好，程序它不往下走。其实最早的办案系统功能很单一，但是后来这个功能越开发越强大，最终录入这些东西的就只有办案民警这伙人，好比“一千根线都穿到这个针眼里去”。你说这是科技为人服务还是人为科技服务？(FT-20210907)

在科层制的组织结构中，由于多层级权力关系带来的信息不对称问题始终横亘在政策的制定者与执行者之间，上级政府所处于的信息劣势处境也给基层政府提供了博弈的空间[9]。执法规范化建设过程中，上级监管部门的信息劣势处境同样给基层警务工作中屡禁不止的“实际裁量权”提供了博弈空间，上级督查部门难以全面掌控基层民警的履职情况。因此，办案系统录入的信息越细化，上级监管起来就越方便，但也造成了基层民警工作量陡增。调研中，T派出所治安民警B谈道：

“这几年工作比原来难干，太细了，凡事都要求一个结果，都要求有个流程。立案之后如果没有最后的结论，省厅天天通报、市局通报，你说案件受理之后，谁能保证我每个案件都能破了？后来领导们也发现有些案子没结论，所以现在开始通报那种有嫌疑人的，只要你添加了嫌疑人，没继续处理，他就会一直通报你。你说嫌疑人他没到案，让我们怎么处理他？”后来大家就采取只要人未到案，就不往案件里添加嫌疑人，别给自己找麻烦。如果说没有这个通报，我们在添加嫌疑人后，碰巧其他单位抓到了这个人，他在看见添加的这个人的信息后，也会给我们打个电话，让派人接走。或者说我们抓到人后发现其他派出所将他添加为嫌疑人了，也会跟对方联系把人接走，这样大家都能相互通个气。现在我们这边不添加嫌疑人，人家别的单位肯定也能想到这么做，大家都互不通气了。本来这个系统是为办案服务的，结果成了束缚大家手脚的东西了。(FT-20211023)

实践中，随着监督控制权逐渐上移，可供基层民警运作的空间不断被压缩，在这样一种技术加持的“全景敞视”监督格局下，很多基层单位碍于系统监督的“眼”，“多一事不如少一事”“睁一只眼闭一只眼”，过往能够通过简单互动解决的问题囿于系统的桎梏而放弃，对“事”负责逐渐变成了对“系统”负责，灵活的治理空间被堵死，“自由发挥”的权力被系统“锁住”，客观上造成基层治理能力的弱化，导致“小问题”变成“大问题”。正如渠敬东等所言，“治理的不断技术化，并不一定能够强化行政体系对于具体社会问题的感受力和应变力，反而会使后者变得越加迟钝”[10]。因而，对基层派出所形式主义的考核愈强化，越有可能使得基层公安成为一个悬浮性组织，丧失对基层社会的感知与应变能力，进而导致基层治安治理的虚化，甚至为了避免被上级部门通报，出现所谓的“上有政策、下有对策”的现象[11]，严重背离了执法规范化建设的初衷。

(二)无责涉警投诉增长与策略化应对

公安机关监督投诉平台的设立可以视为是以权力规训为核心的警务改革的重要举措之一，即通过发动群众对基层民警的履职行为进行监督。投诉平台主要由市长热线12345与公安机关及民警违法违纪举报热线12389(主要负责对群众举报投诉的督办案件进行核查)两部分组成，两类监督渠道均体现出借助社会力量对民警履职行为进行监督的鲜明特征。一般而言，平台在接到群众投诉举报电话后，会根据属地管理的原则，将其诉求分配至各分局由警务督察部门负责相关核实工作。分局督察部门作为主管单位，负责将每日投诉事项下发至各具体责任单位并要求回访落实。各派出所受理举报投诉后，必须在24小时内同投诉举报人联系，并在规定时间内反馈核查情况；同时，上级主管部门也会对投诉举报人进行回访，并将回访群众的满意度作为基层派出所考核的重要指标。从监督效果来看，投诉举报平台的设立在全方位监督警察权力运行方面发挥了不可替代的作用，上级公安机关借此工具实现了对基层民警执法的“越轨”信息及时全面的掌握，并通过自下而上的群众监督遏制和纠正各类警察不作为、乱作为等执法乱象，进而促进警察执法的规范运行。

2015年以前，J市公安机关对群众满意度的考核主要通过入户走访等方式开展，对辖区居民的诉求进行记录，通过查阅T派出所内勤室的工作台账，发现在2013年9—11月期间，T派出所辖区居民的涉警诉求大都集中在接处警和与户籍办理方面，见表1。2015年，J市公安局为响应“创安创满”工作的号召，开始将辖区居民对派出所工作评价纳入考核体系当中，同时启动12345市长热线和12389民警违纪投诉举报平台，公众可以通过投诉平台了解案情进展，反馈执法问题，举报民警违法乱纪行为，有效推动了公安法治建设和公安执法规范化建设。

然而，投诉举报平台在提升执法规范的同时，其带来的负面影响正在显现。调研发现，投诉平台的设立有效推动基层民警在日常工作中依法履职，违法违纪现象大幅减少，然而整体的投诉量却并未减少，特别是无责涉警类投诉(1)无责涉警类投诉是指，民警在日常警务工作中严格遵守法律规定，不存在不履行或不正确履行法定职责的问题，但群众依旧拨打投诉电话进行投诉。大量增长。2021年，笔者所在T派出所的市局机关将涉警投诉全面纳入全市公安队伍风险隐患分析中，根据调研期间的数据分析，T派出所共接到来自12345热线、9600110热线平台及12389举报投诉平台投诉124起，从T派出所涉警投诉总排序中可以发现，与案件办理相关的投诉数量占比高达75%(2)根据2021年9—11月份T派出所涉警投诉所有内容进行排序(见表2)，可以发现同案件办理相关的投诉内容“案件办理效率低”“案件处理进度未告知自己”“对案件处理结果不满意”，占到总量的75%，而这也意味着，虽然民警在办理案件过程中并无违法违纪问题，但报案人倾向于通过拨打投诉电话来向民警施压。，见表2。

表2 T派出所涉警投诉总排序(2021年9—11月)

究竟是什么原因导致这一变化，笔者在与T派出所负责回复投诉信息的内勤民警L的攀谈中找到了答案，他讲道：

“现在投诉大部分是针对民警态度不好、案件处理进展比较慢、报警以后没有得到满意答复的，真正涉及民警违法违纪的很少。一般案件发生后，当事人都心里着急，催着赶快办案，希望今天报案，明天就得破案，民警要是有点怠慢，他就投诉，有些当事人甚至隔三差五去投诉，但上级部门不管这个，就想着怎么让当事人别老投诉啊，你说办案也是有时效的，也不能其他案子不办了停下来就办他的案子。”(FT-20210921)

在调研过程中，部分民警抱怨，明明没有超过办案期限的案件，报案人却总是通过投诉来迫使民警优先处理自己的案件，虽然无责涉警投诉并不会对民警个人工作考核造成任何实质性的影响，但是大量无责涉警投诉的涌入却给基层民警造成困扰。T派出所副所长F曾向笔者戏称，如果哪天没有收到投诉，那一定是内勤那边偷懒了！上级主管部门在接到群众投诉后，只是简单地将投诉情况下发给各派出所并要求反馈落实，民警们需要花费大量时间、精力针对投诉内容按照“事件调查—情况说明—电话回访”等固定程式向上级进行答复。在与投诉人的沟通中，为了使其对处理结果满意，民警们往往需要靠“说软话”获得投诉人的谅解。此外，诸多投诉的目的并不在于民警们是否严格依法履行了自己的职责，而是希望通过投诉这种本该对民警依法履职行为进行监督的渠道来对民警施压，从而推动案件朝着对自己有利的方向去发展。笔者曾在过往的研究中指出，在诸多的矛盾纠纷中，符合公安机关治安调解或立案受理的是少数，更多的是民间纠纷。这类纠纷中，只要当事人有一方不同意调解就需要提起民事诉讼或者由其他部门处理，但由于司法手段的低效率导致当事人不愿采用，而是希望借助公安机关行政手段的高效率得以解决，一旦公安机关不予受理，就希望通过投诉的方式迫使基层民警因为“怕麻烦”而帮助其解决问题[12]。除此之外，笔者在其他地方的调研中也发现，部分投诉人员的具体诉求虽然与公安机关没有直接关系，但因其长期投诉而被上级单位认为存在“维稳”风险，要求基层派出所“妥善解决”，从而使无责投诉转化为维稳职责，迫使基层派出所通过与其他部门，如房管所、街道办等部门联系，帮助长期投诉的当事人解决非警务纠纷。

(三)治安调解的“摆平”思路

治安调解，是指因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，公安机关可以调解处理。治安调解的前提必须是当事人自愿调解，如果当事人未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应根据《治安管理处罚法》对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。作为行政调解的重要组成部分，治安调解在转型期化解矛盾纠纷方面发挥了重要作用，也是推动基层治安治理的重要抓手。但治安调解有其范围，特别是对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，无法适用治安调解，当事人应向人民调解组织申请调解或者向人民法院提起诉讼。实践中，属于公安机关职责范围内的治安调解工作却意外地呈现出范围扩大化趋势，笔者发现，针对不存在治安违法行为的民间纠纷，民警一般会向当事人详细说明治安调解的适用范围，并告知其解决途径。但很多情况下，当事人单纯地认为民警只是想通过这种方式将自己“打发走”，并往往会通过“闹大”这一策略，包括威胁对民警投诉、上访、诉诸媒体曝光等方式来迫使民警转变态度，将不属于治安调解范畴的纠纷事务纳入管辖范围。考虑到满意度测评与辖区治安的稳定，派出所“不得不”受理相关纠纷，通过恩威并施解决这些纠纷。

你包括像是土地纠纷、债务纠纷这种，它归我们公安管吗？好比如果咱俩存在债务纠纷，法院那边也判决了，你怎么给人家解决？还有像是拖欠农民工工资这种，处理这件事的主体不是我们，公安只是其中一环，他那边不给，咱这边怎么来协调这个事？你去做工作了他就是不给这个钱，你怎么办？(FT-20210921)

作为基层治理单位，派出所虽然可以依法将这些纠纷推向法院和政府其他部门，如农民工讨债等劳动争议类型案件，一般应先行经过劳动行政管理部门处理后公安机关才能受理，部分当事人没有经过前置环节，而是通过频繁的报警，使民警为摆脱反复出警的消耗而不得不设法“摆平”，即在沟通中运用各种方式促成当事双方的“和解”。笔者在跟随T派出所民警参与处理纠纷类警情时发现，人口快速流动导致社会关系的陌生化，单纯依靠地方性知识处理矛盾纠纷变得越来越困难。在T派出所辖区9月份处置的36起纠纷案件中，有24起与外来人员有关，过往通过地方经验的方式处理涉及外来人员的纠纷变得行不通，也没有相应的社会资本可以依托，说理方式难以奏效，大多数情况下民警采取暂时性的方式将问题“摆平”，导致了权宜化治理问题。

很多时候对于这类压根儿单纯依靠我们公安自身力量无法妥善解决的矛盾纠纷，大家往往就以他不再来派出所为准，几乎就是以这个限度去调解，换句话说就是以解决本次警情为目标去调解，只要这次把你打发走，我们就算完成任务。这样也有好处，节省办案资源，效率高。坏处就是这种方式就像止疼药，你暂时地糊弄走了，但实质性的问题没解决，根儿还在，还会复发。(FT-20210922)

维护社会稳定是公安工作的重要任务，也是基层警务工作的重要内容，在基层警务考核中，维稳既是底线，也是目标，发挥着“指挥棒”作用，对基层派出所工作有着重要影响[13]。访谈中，很多民警坦言，自己起初也想着为群众彻底化解纠纷，但后来发现在一起纠纷调解中所消耗的时间与精力往往造成后续工作的积压，为保证警务工作的正常运转，民警们更多的是寻求平息纠纷，即只要当事人不再闹就可以，至于问题的“根”是否得到解决不是他们力所能及的。这种调解方式对民警的好处在于，通过纠纷的“摆平”消除了威胁治安秩序的隐患，达到了警务治理的基本目的[14]。正如民警所说，“摆平”只是一种治标之策，基层民警对于纠纷“摆平”的思维，使得纠纷调解工作更多时候像是一支“救火队”，往往是起火后去把火扑灭，至于下次会不会再起火，则不是他们所能控制的。在执法和服务实践中，民警面对诸如家庭、邻里纠纷，经济债务、拖欠农民工工资等特殊和疑难问题时，为了尽快解决，更多的是依赖道德经验、人情世故等非正式行动策略与之进行交流。这种权宜化的治理手段只重视当下困境的解决[15]，难以真正实现纠纷的彻底解决。

(四)满意度测评造成警察职能泛化

近年来，公安工作考评中，除维稳外，另一项重要考评指标是群众的“满意度”。如何提升群众满意度，使派出所在平行单位考核中不至于因排名靠后而被通报成为影响基层警务工作的重要因素。调研过程中，J市将“创安创满”工作纳入派出所工作考核，在年终会对各派出所辖区内居民开展满意度回访，一旦满意率排在全市派出所100名之外则会触发“一票否决”机制，无法参加全年工作评优评先。为了避免触发“一票否决”机制，基层派出所对群众满意度十分重视，笔者对2021年上半年T派出所的警情汇总中发现，与“民意诉求”相关的警情数占到全部接处警总数的55.4%。民警们在日常工作中不但要处理诸如“财物遗失”“老人走失”“邻里纠纷”等一般性警情，甚至“宠物丢失”“楼上漏水”“锁眼被堵”等也需要找警察帮忙。在这种考评机制下，民警对前来求助的非警务警情不敢随便推卸，如果以缺少法律授权或不属于求助事项为由推脱，恐引发群众不满；如果大包大揽则面对可能存在超越职权的风险，且警力极为有限的情况下难以面面俱到，帮谁不帮谁，如果平衡不好，还会引发新的群众不满。

实践中，基层派出所在有限权力、有限警力范围内承担了大量非警务工作，疲于应对。在谈到如何应对非警务警情时，T派出所社区民警C讲道：

“一般情况下，我遇到这种人来报警时，我都会先跟他说明公安机关的职责，我跟你解释清楚你去哪里处理，如果再不明白，你就打12345问他们。我说公安局就是政府的一个局，有些事不归我们管，我们也没有那个权力管，管了会追究我们责任。但类似于我们自己社区老百姓丢钥匙、丢宠物之类的事情，我还得管一下，维护下关系。”(FT-20211110)

近年来，尽管公安部相继出台相关法律法规明确规定了公安机关和人民警察的职责范围，但地方政府对公安机关执行专项工作能力的“重视”和群众满意度测评考核，致使非警务活动并未实质减少。这种状况不仅导致执法规范化推进受阻，同时还影响了警民关系。有研究者认为，无节制的上级任务安排与非警务警情导致基层民警在日常工作中产生“内生性权责困境”，影响了公安机关的法治化、正规化和专业化建设[16]。同时，由于警力有限，基层派出所难以全面回应群众诉求，这反而增加了派出所与民众冲突的概率，许多民警陷入“巨大的付出却没有得到社会公众认可”的困惑中。公安派出所作为公安机关最基层组成单位，决定其直接为公众提供最基本的公安安全产品和服务，因而也是被测量、评估的第一主体，但是，在群众满意度测评实践中，由于测评指标不完善、评估主体不合理、测评结果运用不够有效等一系列问题，一定程度上影响了满意度测评的有效开展和基层公安机关的履职效果[17]。虽然T派出所围绕满意度测评不断改进自身工作与服务态度，但受警力资源与职责权限等因素制约，还是难以有效回应群众诉求，在满意度测评中疲于应对。

图1 基层警务实践场域“结构-过程”分析图(虚线内为过程)

四、权宜化治理：基层警务实践场域中张力的调适

“权宜化”治理现象在我国基层部门当中普遍存在，所谓权宜化治理是指为实现社会稳定的治理目标，基层治理主体所采取的诸多具备灵活性与策略性特征的手段或方法，权宜化治理方式的出现主要与压力型考核体系密切相关。在压力型考核机制下，基层警务工作的好坏判定逐渐演变为一种制度化、机械性的考评标准。当制度性压力下传到公安派出所时，基层民警需要在同时兼顾规范、法治、稳定等多重目标的条件下,通过各种治理手段来最大限度地维护社会稳定，从而尽量与考核标准相匹配。此外，单一性的考评规范与制度化的文本要求难以与复杂多变的基层治理情景相适应，一线民警在警务活动中难以遵循恒常规则并一以贯之，常常陷入“在规范性‘法理’与生活性‘情理’之间的张力中该如何抉择”的困境[18]。有学者认为，“在当下中国的社会转型与国家治理中，均衡自由与秩序的必要性日益凸显，以控制为导向和核心原则的国家治理方式面临全面转型的强大压力”[19]，而这也成为众多派出所普遍面临的现实问题。基于T派出所的调研材料可以发现，在权威体制与有效治理之间[20]，基层派出所始终都致力于寻求一种平衡，既维护社会稳定，同时又实现有效治理。因而不难发现，基层民警虽然能够达成治理目标，但并非是完全按照理性化、制度化的科层制要求，在治理过程中所运用的手段往往依据具体的治理情景来进行抉择。基于这些研究发现，我们认为，完善基层警务运行，需要树立建设法治公安底线思维，注重治安治理资源的开掘与应用，有效平衡警力与实现目标之间的张力，运用情感治理弥补法律机械主义的不足，进而构建出一个规范的、可持续的基层警务运行机制。

(一)推动基层警务运行的规范化，回应法治公安建设诉求

公安派出所作为一个正式的组织机构，其运作方式与约束机制都遵循国家及上级部门所制定的各种成文的、正式的规章制度，并以书面或者其他明确的形式固定下来，基层民警在日常工作中应遵循正式的制度规范开展工作。近年来，公安机关在法治化建设进程中执法规范、执法监督、执法主体等方面都有了明显提升，基层警务中的法治化运作模式日益增多。各地公安机关在推进执法规范化建设过程中，充分运用信息化手段，第一时间了解基层民警的执法活动，及时感知越轨行为并进行必要干预，从而实现“零距离”“面对面”的权力规训[21]。实践中，虽然上述技术治理存在着一定的问题，但是在推进法治公安建设中发挥了重要的作用，有效约束了过往仅凭警察自身经验、存在自由裁量、权力过大而导致的权力滥用问题，树立了警察的执法形象和权威。我们认为，基层警务建设大的趋势是进一步规范基层警务活动，使其朝着规范化、专业化、法治化的方向继续发展，同时要开展针对性的监督，发挥技术监督之长，规避技术监督形式化导致的执法机械主义与空白，具体而言，一是要完善执法监督系统。执法办案系统完善应当吸纳基层办案业务骨干进入系统开发团队，应从实际出发设计办案系统时间节点，对确实无法到案的嫌疑人允许时间上的迟滞，使此类案件能够录入系统；同时，要大量简化信息填报流程，解放警力。二是要完善执法规范并加大执法培训。从当前看，基层警务遇到的新情况、新问题不断凸显，如何规范执法成为重要的议题，因而应尽快发布针对新兴业态引发的治安问题的执法规范，同时应加强民警相应执法技能提升，使其规范高效地开展执法活动。

(二)多重维度治理资源混合运作以补充技术治理的不足

当前，我国位于国家治理体系末端的基层政府正普遍面临资源和权力日益稀薄的困境，而城镇化扩张后期所引发的社会不确定性和风险性的增长，也使得行政力量无论如何扩张也无法做到全面控制，因此，寻求体制内外的资源支持几乎成为所有基层政府在面对治理危机时的首要选择[22]。与此同时，对于公安派出所这类正式治理资源匮乏与基础性权威弱小的基层治理部门而言，辖区的公共安全与治理任务不可能单纯依靠警察来实现，基层警务在实践过程中往往呈现出多重治理资源混合运作的鲜明特征。基层民警在面对超越受理边界而又无法分流的日常难题时，有时无法有效采用捍卫自身权威的策略，只能通过各类非正式途径来进行自我调整[23]。在满意度测评工作中，民警们针对大量涌入基层派出所的非警务诉求，往往不会立即诉诸正式途径解决，而是大部分将其交予辅警这类半正式人员接手处理诸如对“楼上漏水”“锁眼被堵”之类的非警务警情的处置。这种方法很大程度上缓解了基层警力资源不足的问题，而只有在矛盾扩大到足以危害到公共秩序时，作为国家正式权力的基层民警才会介入干预。与之相似，为缓解正式治理资源不足所带来的影响，T派出所在实践过程中开始有意识地培养辖区中各类社会治理主体来开展治理工作。调研发现，许多民警利用自身在社区中的熟人关系以及个人影响力，开始广泛动员辖区中多方治理资源参与维护辖区治安稳定，诸如“网格员”“红袖箍”“义警群众团体组织”等群防群治力量开始被广泛动员起来，成为源头性的矛盾纠纷化解力量，推动基层警务由单向管理向多元治理转变。通过依靠来源于社会的力量来维持基层警务良性运转，能够有效提高国家对基层社会治理的韧性，从而有利于减轻基层警务人员的工作负担。另外，国家治理力量也开始逐渐向基层社会渗透，2021年T派出所在辖区推动社区民警进社区(村居)两委班子，比例达到60%。此外，通过规范警务室建设，新建社区警务室与社区村居同址办公，持续深化“1+2+N”“一村一警务助理”等社区警务机制，完善社区民警带队巡逻、就地接处纠纷、求助警情、社区案事件必到现场制度以及相邻警务区联勤协作等机制，实现专职社区民警80%以上的工作时间沉在社区。因此，应对日益增加的警务需求，要多方动员治理资源，一方面是增加辅助警务力量，并规范其使用；另一方面是动员辖区两委力量，将治安治理责任与其他治理“一体打包”，在扁平化治理中维护基层治安秩序。

(三)差序化处置以平衡警力不足与目标实现的张力

基层警务工作异常繁杂，从新生儿户口登记到死亡证明开具，从邻里纠纷调解到防火防盗防诈宣传，从越轨行为制止到违法犯罪打击，可谓包罗万象，单纯应对业务工作警力已经捉襟见肘，但自上而下的监督还需要民警填报系统、应付各类统计报表等事务性工作，进而体现治理效能。然而，基层派出所处于科层体系最底端，其决策权和可资动员的资源相对来说是很有限的，甚至已有“碎片化”的倾向[24]，有限的警力资源很难对各项工作做到面面俱到。因此，工作重要程度不同，所选择的应对方式也存在很大差别，以T派出所对涉警投诉的处置为例，在临近年终对辖区满意度进行考核前夕，为避免因投诉数量过高而触发“一票否决”机制，民警们往往将工作重点落在对投诉信息的落实与回访上。在每周工作例会前，派出所领导会多次强调落实投诉信息回访工作的重要性，并根据投诉内容指定相应民警予以落实。此外，对于单纯通过电话沟通无法妥善解决的群众投诉，所长与民警则会亲自登门与其进行面谈，倾听投诉人的不满并详细说明现阶段案件进展情况。对于那些未列入考核环节或者考核成绩基本达标的项目，T派出所民警在工作过程中的热情明显会降低许多，诸如国家反诈中心APP推广宣传、“九小场所”消防安全检查等则一般会交予辅警落实。对于T派出所此种治理主体根据着力应对的目标分配有限的治理资源，从而实现日常工作正常运转的现象，有学者在考察基层警务的治理逻辑时曾提出“差序治理”的概念[25]，即在资源、精力十分有限的约束条件下，基层警务工作基本上是围绕上级的工作部署与考核来进行。实践中，T派出所对于涉警投诉的处置一定程度上也呈现出“差序治理”的运作特征。为了避免反复受到群众投诉从而影响对派出所的年终工作考核，民警们将有限的精力优先围绕上级所考核的事项进行，对与考核成绩关联性不强的事项则在一定程度上形式化应对、权宜化处理。

(四)运用情感治理弥补法律机械主义

作为国家嵌入到基层社会的治理主体，民警们在与群众打交道的过程中，需要运用情感治理的方式来弥补法律机械主义中非此即彼的二元对立格局。虽然执法规范化建设要求基层民警依法行政，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，但实践中，刚性的法律制度并不总能实现有效治理的目标。情感治理实质上是以伦理价值而不是以形式逻辑为主导，因为它讲究的是妥协和实用性的解决纠纷，而不是形式主义的法律条文、程序和明判是非对错[26]。作为基层治理主体的民警在执法活动中，很多时候并不是生搬硬套法律的过程，而是在复杂的人心和情感上下了许多功夫[27]。在T派出所调研过程中，笔者曾全程参与处理了一起“特殊”的打架斗殴案件，起因经过是两名未成年人(以下简称A与B)在球场因口角发生肢体冲突后，A返回家中向自己的叔叔诉说被对方欺负的经历，随即A的叔叔便带其返回球场与B进行理论。在交涉过程中，因言语不和，A的叔叔打了B两耳光，B返回家中向父母诉说后随即报警。在案件调查过程中，民警发现A的家庭情况极为特殊，父亲早年出车祸去世后，母亲改嫁，目前与爷爷奶奶生活在一起，且A的奶奶曾多次因偷窃被T派出所处罚。为了查明案情，民警将A带至派出所进行询问，A的爷爷表现出极大的不满，认为民警是故意针对自己的孙子，并多次与办案民警产生言语冲突。随着案情事实调查清楚，在对A的叔叔作出治安拘留7天的行政处罚决定后，本以为该案件应当告一段落，但是T派出所教导员却购置了课外书与文具等学习用品，前往A的家中询问其日常学习与生活情况，并鼓励他好好学习，不要因此受到影响，同时也详细询问了两位老人在生活上有何需求。A的爷爷也在民警后续走访中，从开始抵触抗拒的态度转变为对处罚结果的理解与接受。

从法律制度上来讲，对于上述案件中教导员后续对A的关心走访，本不属于警察的工作范畴，但是民警个人依然从呵护孩子的身心健康与维护家庭的和睦关系角度考虑工作，动情入理，选择从“情感”角度出发，延伸治理深度，化解怨恨纠纷，进而稳定社会秩序。这种情感渗透难以通过法律条文、制度规范等理性设计实现，在面对基层治理中理性主义设计与制度所出现的问题与困境时，基层民警选择在警务实践过程中从情感治理的维度出发，在复杂的“人心”和“情感”上下功夫，从而对理性主义制度与传统社会之间的张力起到了有效的弥合和补充，提升了基层治理的社会效果。情感治理在一定程度上反映出传统中华法律体系主要是以道德理念为主导的实质主义的法律体系[28]。因此，当前我国在推行法治化建设进程中，应当充分重视对情感治理资源的开掘与应用，从而实现对形式化逻辑主导下的理性法律体系的补充，这是实现社会稳定和人民满意的有效途径。

五、结语与讨论

在组织社会学视域内，任何一个组织必须适应环境才能生存，作为行动者的组织无法脱离特定环境而单独生存，这就导致组织中的结构形式与行为逻辑的产生在根本上是与外界环境相互作用的结果[29]。以此为依据，对于基层警务实践逻辑形成的深层原因离不开从其自身所处的组织环境中去寻找有关线索。

从结构上看，公安派出所位于国家与社会的交汇处，因而同时具有国家与社会的双重属性。基层警务一方面要遵从自上而下明确的法律法规；另一方面，他们需要有效回应和满足民众诉求。基层警务实践中存在的悖论与张力是制度性的或者是结构性的。因此，我们不能不加区分地将基层警务运作中的策略性与权变性视为是对执法规范化的破坏和民警自身的趋利行为。遵循“结构-过程”这一分析框架，基层警务的运作场域发生在制度系统与社会系统的交汇地带，并通过基层民警的具体行动嵌入这一结构中。可以说，基层警务运作实际上是国家的正式控制与基层社会实际需求双方共同塑造的，前者是国家控制性力量，源于科层理性；后者是治理性需求，源于具体场域中的实践理性。

透过T派出所日常警务工作的运行可以发现，首先，在执法规范化建设背景下，技术治理的不断应用使得基层警务运行规范化程度显著提升。技术治理本质是将新技术与新手段引入到科层制组织之中，从而强化治理规范化的一种实践方式[30]。技术治理依循这样的理念：警察只需严格依照法律规定办事，就可以保证基层警务的规范化运行，保证社会秩序的实现，但从公安民警的具体实践中看，如果严格按照技术治理的各种程式化方式执法办案，难以实现“发案少、秩序好、群众满意”的目标[31]。有用的难以言说，可以言说的效果有限，在基层警务运作过程中，这两种逻辑之间始终存在巨大张力。作为一线治理者，民警们往往熟悉实际情况，很多情况下需要因地制宜地开展警务工作，基层经验与阅历在实践中往往比公式化与标准化的制度规定更为有效，为了有效弥合两者之间的矛盾，基层民警在警务实践场域中需要综合运用各种行动策略，将难以言说的经验方法“合法化”。

基层公安派出所受制于可支配资源匮乏与基础性权力弱小的困境，为回应转型社会背景下层出不穷的治理需求，开始逐渐采取了一种多元治理主体参与的治理方式。T派出所在日常警务实践中开始广泛动员各类半正式与非正式社会治理资源参与基层治理，并通过推动社区民警深入社区打造“国家在场”与社会多维度共同治理的格局，这种以实现辖区稳定为导向的多重治理手段在当今社会中仍然具有较强的生命力与较大的施展空间，成为缓解治理压力的有效补充。但是，这类治理方式仅仅能够作为对技术治理的必要补充，由于缺乏规范化制度的限定与指引，如果在实践过程中过分倚重，极易滋生权力寻租空间。其次，在处置涉警投诉中，警务工作所呈现出的“差序治理”特征，实际上是公安派出所在警力与精力不足的情况下回应上级监督与考核要求所采取的一种方式，即按照上级考核工作的轻重缓急来分配有限的警力资源。虽然这种方式可以在短期内及时反馈任务的完成进度，但从长远看，这种将注意力只集中于上级监督与考核事项的实践方式并不利于治理的长远发展。最后，随着我国持续深化基层治理体系与治理能力现代化建设，在越来越多的新技术与完备的规章制度加持下，基层治理者只需要依规用权、照章办事即可，但这种对技术与制度的凸显却往往忽略了“人”与情感的因素，基层社会治理也由此陷入“治理—问题—治理”的技术和制度怪圈当中[32]。在基层警务实践中，情感治理的出现有效弥合了法律机械主义与现实社会之间的张力，“软化”了治理困境。民警在日常工作中，单纯依靠讲法条很难达到治理效果，更多的是一种摆事实、讲道理的过程。基层民警在与民众打交道过程中，往往并不是高高在上的国家官僚，在遵照国家法律开展警务工作过程中，他们也注重运用地方性知识与人际交流传统，灵活应对、恩威并施。但这种有着浓重情感基调的治理方式如果被过度深刻倚重，容易弱化民警在治理过程中的权威性地位，可能导致效率低下。因此，如何避免情感治理沦为“人情”“关系”等私人化治理工具，除了明晰最基本的法、理、情的关系，还要处理好公共与私人之间的边界。在全面依法治国的大框架下，制度与情感之间并非是简单的非此即彼、水火不容的关系，未来如何有效协调制度体系与情感治理之间的动态平衡以及二者如何有效融合并嵌入基层治理中，这是提升治理效能的关键。

需要指出的是，上述基层民警在工作过程中所运用的各类“权宜性”治理方式并不能视为是我国警务工作中可以归责的现象，相反，基层警务本身就处于一个需要平衡多方力量的复杂治理场域中，基层民警作为国家权力在社会治安领域的代理人履行法定职责，同时还要平衡警务目标的实现与回应社会成员的诉求，这使得基层警务在实际运作过程中并不表现为民警个人单方面的“干预”或“支配”，而是表现为平衡治理场域中的多方力量的交互性影响。未来我国基层警务改革中，自上而下的科层化组织控制体系与逐级细化的考核内容设计应当有限度地介入基层警务之中，摒弃对制度化规则的盲目崇拜，通过给予公安派出所一定的自主性空间，使之能够因地制宜地开展警务工作。与此同时，经费保障与警力资源应当优先向基层倾斜，公安派出所在充分掌握治理资源的前提下，通过将各类社会性治理力量纳入正式治理体系的规范化管控，将社会治安综合治理、群防群治建设落到实处，从而实现与基层社会的良性互动。