高校实行党委领导下的校长负责制路径和评价体系构建

文/桂林理工大学 冯劲桦 黄敬秀

高等教育作为国家在变局时代的重要支撑力量，巩固并发展适合我国国情的高校管理体制，有助于更好地激发大学办学活力，推进双一流大学建设。早在1990年下发的《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》，就明确指出高等学校实行党委领导下的校长负责制。2021年4月，中共中央再次修订《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，在总则中强调高校实行党委领导下的校长负责制。历经30年历史沿革，该制度得到不断完善和创新发展，真正成为具有中国特色的社会主义高等教育管理体制。制度的意义在于落实，如何贯彻执行好这一制度，制订更为科学的实施路径，进行更为有效的评价监督，成为新时代中国高等教育研究的重要课题。

一、高校党委领导下的校长负责制的内涵

“高等教育是社会大系统中一个极其重要的子系统，与经济、政治、文化等子系统之间有着相互依存的关系。”制度实施和制度的制订环境、内在安排有着密不可分的联系，想要更好地利用制度、使用制度，首先要了解制度内涵、掌握制度要素，才能取得良好的实施效果，达到预期行为目标。

（一）党委领导下的校长负责制是我国高校政治权力和行政权力的合法性来源，是保障其科学运行的制度性载体。建章立制必须全面认识和自觉运用规律，使其具有充分的科学精神。马克思说：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”大学管理现代化的基础和重要标志就是法制化，党的领导是社会主义法治最根本的保证。党委领导下的校长负责制作为我国依法治国的重要组成部分，其在对高校政治机制进行反复考虑、凝练的基础上，做出了具有持续性把握、稳定性表述和权威性规定的立法行为，在大学章程中作出明文规定，充分体现出中国特色社会主义制度优势，是国家宪法精神在高等教育版块的具体体现。

（二）党委领导下的校长负责制是高校党委价值理性和校长工具理性的高度结合和有机统一。高等教育事业是我国社会主义事业的重要组成部分，要办好我国高等教育，必须坚持党的领导。价值理性作为价值判断的重要评判，必须牢牢掌握在党的手中，才能充分保障高校思想政治工作的主导权。而工具理性的重要作用在于找到处理问题的手段和方法，强调落实的重要性。中国高等教育在不断发展的过程中，深受外国现代大学的影响。从中西对比来看，党委领导是高等教育中“中国特色”的成分，而“校长负责制”又很好地承袭了现代大学的办学理念，具有现代大学的成长“共性”。

（三）高校党委领导下的校长负责制的理论逻辑关系。从领导学视角来看，党委领导下的校长负责制是由“领导”和“被领导”两个层次构成的领导体制，党委实行民主集中制，居于第一层次，校长履行首长负责制，居于第二层次。二者在“领导”与“负责”上的互文性联动，既保证了大学的基本办学方向，又通过民主集中制的科学性对首长负责制的实践性进行有效把控。从管理学视角来看，校长的作用更为突出，党委领导主要发挥在重大事项上的决策，在办学方向上的引领以及对学校发展的规划等作用，而校长要承担主要的行政管理职能。党委领导下的校长负责制有一个很重要的原则就是民主集中制，民主集中制既要明确“党委领导”，同时也要重视“校长负责”，要将党委领导力和行政执行力进行有机结合，在制约中协调，才能达到更好的现代大学治理效果。

二、影响制度贯彻执行实效的成因

（一）思想认识对形势变化把握的有效度。高校作为先进生产力的智力库，先进文化的推动器，人民利益的守护者，施行党委领导是历史和人民的共同选择，这同时要求高校党委具有足够的先进性和开拓性，能够开拓创新、与时俱进，只有紧紧跟随国家脚步，坚决贯彻落实好中央的战略部署，真正贴合国情、民情、校情，通过不断革新改造设计学校的办学蓝图，才能挺直腰杆地“领导”，有的放矢地“负责”。

（二）机制体制与贯彻执行效果的匹配度。党委领导下的校长负责制并非一蹴而就的，作为高校的领导机制，该制度从建立到实行经历了一个漫长过程。80年代初期实行的校长负责制，出现了以政代党、政治淡泊的问题。1985年前实行党委领导制，思想政治工作得到重视，但执行力受到巨大考验。当下党委领导下的校长负责制有效解决了之前的制度局限，既保证了党的领导，也做到了民主决策、科学贯彻。但在具体实行过程中，有些高校在学校的针对性制度建立中存在思考不足、调节失衡的问题，导致“党委领导”和“校长负责”没有形成良好的制度约束，从而产生了一定偏向，导致该制度大打折扣、名不副实，极大影响了贯彻执行效果。

（三）领导作风与贯彻执行效果的吻合度。党委书记是党委的一号人物，校长是行政工作的第一负责人，书记和校长在党委领导下的校长负责制中是最为核心的一对关系。领导的工作作风甚至个人秉性，都对学校工作的开展有着巨大影响。故而，领导作风之间的包容性和领导关系的融洽，是党政工作配合程度和执行效果的重要影响因素。

（四）办学传统与贯彻执行效果的融合度。不同的高校专业设置不同，办学目标不同，育人理念也各有千秋，办学历史和办学区域的不同往往会积淀出不一样的办学传统和校风环境。有的高校注重校友文化，资深校友团体会以董事会形式参与到学校的决策中来；有的学校力求团结协作，主张“党中有政，政中有党”。这些都是高校在办学传统影响下衍生出的机制体制，其与党委领导下的校长负责制存在一定的差异性，故而在两者融合时，难免会出现一定的摩擦，以至于二者无法完全统一，导致党委的领导地位受到影响，或者在执行中产生推诿扯皮的“不良反应”，进而影响整个制度的贯彻执行。

（五）内外界对贯彻执行监督评价的力度。与政府机关内部的监督相较而言，高校的封闭性相对较强，各级政府的监督也相对较弱，虽然高校已经有相对成熟的请示报告体制，但外部监督还是很难做到长效透明。高校的内部也设纪委办和监察室，但这些部门毕竟都是学校党委和行政的下设机构，其作用更多针对的是其他同级的单位部门，对领导监督评价的力度就稍显不足。就党委书记和校长自身而言，彼此之间相互制约和监督受到很多因素的影响，往往相对缺乏，也在一定程度上对党委领导下的校长负责制造成了执行障碍。总体而言，该制度在内外界的监督均存在着相对不足，在很大程度上对制度贯彻的最终效果产生了不良影响。

三、贯彻执行制度的实践路径

为进一步保障高等教育发展成果，提高党委领导下的校长负责制的贯彻效果，必须从多方面、多层次宏观谋划、综合考量，为其贯彻执行设计科学合理的实践路径，以求达到最佳施行效果。

（一）政策路径。建立健全基本指引。办好中国的事情，关键在党。“党委领导下的校长负责制是党领导高校的根本制度，是中国特色现代大学制度的重要内容，其中党委是学校的领导核心，统一领导学校工作，实行集体决策和针对性的领导。”高校实行什么样的领导体制，不是个人所能独断专行的，取决于国家的具体国情。高校政治敏感度高、人才集中性强、知识研究性深，所带来的经济政治文化影响远远超出学校所在的范围，高校的性质和任务都决定了其极强的政治性，领导体制兹事体大，必须首先在政策上做好基本指引，把握意识形态的主导权，确保党的核心地位，才能从根本上保证学校的办学方向，把高校建设成为精神文明富足、物质文明丰裕的坚强阵地。

（二）思想路径。提高认识强化作风。思想是一切行动的先导，作风是能打胜仗的关键。在贯彻落实党委领导下的校长负责制的过程中，一定要坚持把好思想关、作风关，才能有效保障制度的先进性，确保不折不扣地落实制度。高校要始终以思想建设为根本，持续跟进学习，强化思想理论武装，不断提高领导班子理论素养，自觉做习近平新时代中国特色社会主义思想的坚定信仰者、踏实践行者、忠诚护卫者，在学思践悟中深化思想认识，牢牢掌握高校意识形态工作领导权，全面做好高校思想政治工作。同时要提高政治站位，站在实现党的执政使命的高度上对待作风建设，要坚决贯彻中央八项规定，坚决杜绝象牙塔内的“四风”问题，坚持问题导向，始终保持昂扬向上的奋进状态，推动高校形成健康向上、风清气正的政治生态。

（三）组织路径。建强配好领导班子。党委领导下的校长负责制作为一项领导制度、管理制度，有明确的对象和指导范围，需要把具体管理的责任落实到具体个人身上加以实施，需要通过队伍建设来推动制度的贯彻发展。在1938年召开的党的六届六中全会上，毛泽东同志明确指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”书记校长作为该制度的重要实施者，作为学校党委、行政领导的第一负责人，是领导班子的“关键少数”，必须认真考察、慎重选派。同时，二者能否形成有效合力，也是班子建设的关键，党政之间是互促互进、相辅相成、齐抓共管的关系，若二者各执己见不断内斗，非但不能解决问题，而且会严重阻碍学校发展。2020年发生的某大学党委书记自杀死谏校长事件就是一个鲜活案例。在此基础上，做好领导班子换届工作也至关重要，换届选举是保证管理科学、办学活力的有效手段，组织部门一定要提前谋划、严格落实。

（四）机制路径。建立完善体制机制。一个制度能否真正地贴合国情校情，需要不断完善大制度“背后”的各项小制度，形成一套既有普适性要求也有个性化特点的管理机制体系。制度不仅是约束领导干部权力的标准，也是划分党委行政职责的说明；既是规范办事办会流程的指南，也是实现科学民主管理的保证，应该不断细化和完善，真正做到有法可依、有章可循。比如面对如何决策学校的重大事项、任免学校的重要干部、安排学校的重要项目、使用学校的大额资金等关键大事，朝令夕改、混沌善变是万不可行的，必须经过科学谋划的“三重一大”制度决定，才能确保抓好学校发展的主要矛盾，协调推动各项事业发展。故建立完善的机制体制，是党委领导下的校长负责制的重要支撑和需要常抓常新的重要途径。

（五）文化路径。弘扬优良校风传统。学校文化是学校生活中的重要组成部分，代表着学校在长期建设发展中所形成的思维方式、行为意识以及环境氛围，是一种在稳定中不断发展变化的重要影响因素。党委领导下的校长负责制作为高等学校的主要治理制度，不能完全代表治理的全部，文化就是在制度理性之外的最佳内涵。加强大学文化建设，就是培养一个立足学校发展实际、彰显学校办学特色的共同大学理念，这种理念往往表现为学校的校风学风，积淀为学校的办学传统，能够极大地凝聚人心，产生催人奋进的力量，增加广大师生员工的获得感和归属感，从而进一步推动学校的发展。

（六）监督路径。强化公开接受监督。“一把手”和领导班子监督难题，是新时代全面从严治党的重大课题，《高等学校领导人员管理暂行办法》中明文规定：“领导人员应当正确对待监督，主动接受监督，习惯在监督下开展工作，自觉检查和及时纠正存在的问题。”要充分发挥好高校党委领导下的校长负责制的制度优势，必须让权力在阳光下运行，强化监督管理，把权力关进制度的笼子。

四、贯彻执行制度的成效评价体系

一个有效的成效评价体系，既要有定性和定量的考核，主观和客观的评价，也要通过内部和外部评价等多种方式进行测度考量。针对高校制度的执行环境，成效评价体系可通过以下四种途径进行深度构建。

（一）坚持上级定期考核。上级考核往往具有更强的政治性，更大的指导性，更优的先进性，通过定期标准化考核，可以直观地体现出制度的贯彻结果，通过不同高校之间的成绩对比，也能起到有力的督导作用。要充分发挥巡视利剑作用，从政治高度加强政治监督，进一步强化巡视成果的综合运用。

（二）建立师生常态评议。管理是为了更好地服务师生，办好人民满意的社会大学，制度贯彻的效果如何，领导班子的政绩如何，民心向背是最为可靠的“晴雨表”。要通过召开教职工代表大会、组织学生代表下午茶、建立领导信箱等方式，形成师生常态化的评议机制，将民声民意作为检验制度贯彻的重要指标。

（三）辅用发展成效评判。从学校的发展大局来看，党委行政是合力服务的对象，在成效评价体系中，也要注重辅用结合，不能脱离党委评判行政，也不能忽略行政来批判党委，需要充分结合二者的内在逻辑关系来构建评价体系。

（四）引入社会综合评价。社会服务是高校的重要职能之一，引入社会力量对党委领导下的校长负责制进行评判，既是应有之义，也是必行之举。高校管理制度建设不应有社会恐慌、舆论恐慌，而要以更加宽容的心态，更加科学的途径将社会综合评价纳入学校评价体系，推动学校管理制度的健全和学校各项事业的协调发展。