湖北省城乡客运一体化发展政策研究

胡 海，王遥飞，余筱牧，胡晓佳

（武汉现代物流研究院有限公司，湖北 武汉 430015）

0 引言

城乡客运一体化是联系城乡、服务居民出行的重要纽带，是城乡经济社会一体化发展的重要基础，是湖北推进交通强国建设试点工作的重要内容。实现城乡道路客运资源共享、政策协调、衔接顺畅、布局合理、结构优化、服务优质，是贯彻国家乡村振兴战略的重要举措，是加快转变城乡道路客运发展方式、提升行业可持续发展能力、发挥行业比较优势的迫切需要，对推进城乡道路客运基本公共服务均等化、促进全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。

近年来，湖北省加快推进城乡客运一体化发展，城乡客运一体化奖补政策成效显现。2015年底全省率先实现并持续保持100%建制村通客车。目前农村等级客运站609个，年旅客运输量3亿人次，乡镇综合运输服务站达到277个。但依然存在客运主体“多、小、散、弱”“村村通客车”发展质量不高、乡镇综合运输服务站服务能力不强等问题。因此，有必要深入掌握全省农村客运“村村通客车”发展现状与问题、乡镇综合运输服务站建设及运行情况、城乡客运一体化奖补政策使用情况，并针对性地提出“十四五”发展思路与对策建议，精准施策推进全省城乡客运一体化发展。

1 湖北省农村客运发展现状与问题

1.1 湖北省农村客运发展基本情况

作为湖北省委省政府的十大民生实事之一，2015年底全省已实现100%建制村通客车，成为全国首批7个实现“村村通客车”的省份之一。截止目前，全省建制村23 879个，通客车率始终保持100%。其中，通客运班车（包括区域经营）的建制村19 622个，占比82%；通公交的建制村4 948个，占比21%；通电话网络预约车的建制村3 967个，占比17%，形成以客运班车和公交为基础、区域经营和电话约租等其他方式为补充的农村客运经营模式。

（1）持续发力，农村客运站场设施提档升级。“十三五”期间，全省对通村公路进行修通、提升、改造、达标，新建农村公路1.6万km、加宽改造公路4.7万km，修建错车台9.5万个，修缮和改造农村公路病危桥梁1 500余座，增设安保工程1.6万km。对农村候车棚、招呼站进行新建与整修，新增乡镇客运站141个、候车亭和招呼站19 856个。2019年农村客运站完成投资16 851万元，占全国总额的23%，其中政府投资950万元，占比5.6%。全省农村道路客运站达到27 010个，其中等级（乡镇）客运站数量609个，候车亭和招呼站26 401个。截至2019年底，全省农村客运车辆19 634台，全部实行动态监控管理，其中83%的农村客运车辆应用4G动态监控设备。

（2）多站合一，综合运输服务站提升物流服务水平。湖北省按照县、乡、村三级网络构架和“多站合一、资源共享”的模式，积极推进乡镇综合运输服务站建设，完善农村物流节点体系，打通农村物流“下乡进城”的双向物流通道。截止2019年底，全省建成乡镇综合运输服务站482个，其中已开展农村客运与物流、邮政、快递等融合服务的服务站为277个。借助阿里集团的技术优势，通过政企合作，在66个县市合作建设物流服务网络，月均服务村民近125万人次，快递覆盖81%建制村，在20个县建设“兴农扶贫县域品牌站”，带动近13万贫困户增收，促进农村物流网络扶贫。支持县乡客运站拓展快递业务功能，推广农村客运车辆代运邮件快件。2019年底，全省参与小件快运的农村客运车辆7 903辆，较2018年新增10%。其中，潜江市现有273辆农村客运车辆全部参与小件快运经营。赤壁市和竹山县的农村物流品牌获交通运输部首批认定推广，赤壁市建成县级农村物流中心、10个农村综合运输服务站、140个村级农村物流综合服务点；竹山县搭建公共服务平台，形成了“信息平台+统一配送”的农村物流模式，物流成本降低20%以上。

1.2 城乡客运一体化奖补政策使用情况

2015-2020年，省级一般性转移支付资金安排4亿元、省级交通专项资金安排10亿元用于“村村通客车”工程。“十三五”期间，省财政建立每年1亿元的省级农村客运发展专项资金，省交通扶贫规划对乡镇客运站建设按每个60万元的标准安排补助，油补政策明确将农村客运发展作为退坡资金用途之一。

（1）省级农村客运发展专项资金。根据《关于巩固“村村通客车”成果建立农村客运发展长效机制的意见》（鄂办发〔2016〕6号），在“十三五”期间，省级财政每年安排1亿元省级农村客运发展专项资金，按因素法切块分配，通过转移支付方式对县级农村客运发展给予支持，用于农村客运车辆保险、部分农村客流量零少线路亏损补贴、农村客运车辆动态监控系统管理维护、行业管理工作经费补助等方面。

《2017年和2018年度湖北省农村客运发展专项资金绩效自评报告》显示整体绩效目标完成情况较好，省级财政实际拨付到市县资金1亿元两年均全部下拨到当地财政部门。其中，2017年抽查显示资金到位率88%（项目资金已拨付到交通、运管部门），拨付到交通部门的资金使用率63%；2018年各地自查报告显示资金到位率70%，未拨付项目资金2 952万元尚在各地财政部门，交通运管部门还未请款；7 048万元到位资金的使用率为60%，未执行或到位的资金3 957万元主要在于项目主管单位尚未请款、项目方案还在审批中或者项目还在建设中。

（2）省交通扶贫农村客运站点补贴。《湖北省“十三五”交通扶贫规划》明确了“十三五”湖北省贫困地区高速公路、干线公路、农村公路和县乡客运站场建设部省投资350亿元，约占全省部省补助资金的65%。其中，关于农村客运站点补贴包括：县城二级及以上客运站建设，按每个1 000万元安排补助资金，主要用于候车室、安全监控、票务用房、邮政快递等建设；乡镇客运站建设，按每个60万元安排补助资金，主要用于候车室、邮政快递、物流仓储设施等建设。

（3）燃油税补贴退坡资金专款专用。湖北省交通运输厅、湖北省财政厅联合下发《关于印发<湖北省农村客运和出租车行业油价补贴政策调整实施细则>的通知》（鄂交财〔2017〕568号），将农村客运发展作为退坡资金用途之一，并明确要求退坡资金按照规定用途专款专用。农村客运油价补贴资金分为费改税资金、涨价资金两大块。其中，涨价资金又分为涨价保留部分和涨价退坡两个部分，退坡部分在涨价资金中的占比，从2015年开始分别按15%、30%、40%、50%、60%逐年予以递增。费改税补助资金和涨价补助保留部分的补助对象为符合条件的农村客运经营者。退坡部分继续拨付市、县政府统筹用于支持公共交通发展（国家“公交都市”示范创建、省级公交示范城市创建、公交智能化调度及运营管理系统、新能源公交车推广应用及运营补助等）、农村客运补助（“城乡交通运输一体化”示范县创建、农村客运车辆动态监控终端配备及系统建设补助、农村客运运营补助、新能源农村客运车辆推广应用及补助等）。据统计，2015-2019年农村客运油补资金305 260万元，其中费改税部分89 820万元，涨价补助保留部分131 417万元，统筹使用的退坡资金总额84 022万元。每年油补资金61 052万元，其中费改税部分17 964万元，涨价补助保留与退坡部分43 088万元。

1.3 湖北省农村客运发展存在的问题

（1）农村客运效益低，行业持续发展能力不强。随着村民出行方式趋于多样化，部分农村人口出现“空心化”，农村客运需求日渐减少，农村客运企业大多处于亏损运营状态。同时，农村客运企业普遍存在规模“小、散、乱”问题，部分企业内部管理和服务水平有待提升；少数个体户趋利性倾向严重，政府信息化、智能化管控手段不足，存在“一管就死、一放就乱”的问题。基层特别是乡镇的行政执法力量薄弱，市场整治规范力度欠缺。部分地区相关部门参与度不高，未建立有效的联合治理机制。

（2）服务质量不高，客运服务满意度有待提升。调查显示，“十三五”期间，大多数地方“村村通客车”服务质量没有明显提升，公交化比率仍保持在原有水平，电话预约和网络预约通村数量没有明显减少。一些建制村客车班次较少，电话预约客车到位不够及时。部分地区客运场站基础设施老旧，候车亭和招呼站存在损坏，候乘环境较差，班线信息不透明，中途配载耗时较长，车辆更新换代慢，群众出行满意度还不够高。

（3）政策资金利用不充分，绩效考核管理有待加强。省级农村客运发展专项资金使用还需科学引导，已下达各地县市的补助资金存在大量滞留，资金拨付到具体项目不足80%，个别地区无相应的资金分配计划。现有绩效指标因素分配法有待完善，绩效指标仅从农村客运车辆足额投保率、农村客运车辆统一标识比率、村村通客车保持率、农村客运动态监控安装使用率四个方面来设定，未设定农村客运公交化比率、上年度农村客运资金使用绩效等指标。燃油税补贴资金现有补贴计算方式不统一，存在分配不均衡、不合理的现象；受使用范围的限制，地方财政部门对资金管控严格，退坡资金难以落实到具体项目，部分地区退坡资金使用还存在缺口。部分地区缺乏项目审核及项目资金使用跟踪，少数地区项目管理档案零散，项目过程管理有待加强。

（4）长效机制有待完善，少数县市配套政策尚未落实。2019年底，各地县级配套政策已落实的资金较上年显著增长，但增长点主要在公交改造补贴而非农村客运亏损补贴。部分地区相关扶持配套政策落实力度不够，政府引导推动手段乏力，政府资金投入成为巩固建制村通客车成果的最主要制约因素。但政府配套资金迟迟不能全部到位，缺乏稳定的扶持资金，不利于形成“开得通、留得住、管得好”的长效机制。

2 湖北省城乡客运一体化发展思路

牢固树立新发展理念，坚持问题导向、目标导向，努力构建“布局合理、网络畅通、便捷舒适、社会认可、公众受益”的城乡客运一体化服务体系，推动全省道路客运实现健康、持续、高质量发展。

2.1 加强城乡统筹规划

按照全省城乡客运一体化实际发展的需要，各县（市）、区政府按照国家和省、市关于城乡统筹发展的战略部署，认真编制或修编完善本地城乡道路客运一体化发展规划，并纳入城乡规划统筹实施。规划编制要立足整合城乡客运资源，优化客运网络衔接，科学合理布局城乡客运线网；改进客运组织模式，有序推进县乡客运和毗邻地区线路的公交化改造；优化调整农村客运网络，加快发展镇村公交；合理规划城乡客运基础设施网格布局，完善农村客运站场布局，加快建设标准适宜的农村客运站点（候车厅、站牌）。

2.2 加快推进乡镇综合运输服务站建设

在编制城乡交通运输一体化发展规划时，要将农村客货运站点布局纳入规划，并给予保障用地。农村客货运站点的规模和标准要与当地居民和货运需求相匹配，不能建设规模和标准大大超过需求的站场，造成资源浪费；选址要符合当地居民的出行习惯，吸引当地居民进站乘车；完善农村客货运站点服务设施，给农村乘客和货物运输创造方便、舒适的环境；加强县城客运站与城市公共交通有序衔接和资源共享，鼓励客运站与城市公交站点有序衔接和融合建设，推进公交停靠站向道路客运班线车辆开放共享，方便乘客下车换乘。

2.3 提升客运服务品质

提高农村地区客运服务深度和广度，创新农村客运发展模式。因地制宜推进城乡客运班线公交化改造，对于经济发达的平原地区、山区重点乡镇及道路通行条件良好的农村地区，鼓励通过城市公交线网延伸或客运班线公交化改造，提升标准化、规范化服务能力；大力推进客运场站提档升级，加快完善场站基础设施建设，对现有客运场站适时启动提档升级工程，对有条件的客运站点实施标准化改造，提升道路客运站点服务水平；加快城际客运和农村客运载运工具升级换代，对农村客运公交化和新能源农村客运车辆推广给予支持，鼓励在客运场站安装充电桩，根据运力适当调整车型，更大力度改善农村客运乘坐环境。

2.4 规范经营主体

以做优做强客运市场主体为目标，优化农村客运发展模式，推动有条件的地区逐步实现长途客运、城市公交和农村客运一家公司经营；通过构建运输联盟，整合中小客运企业资源，按照现代企业制度和财产组织方式，通过客运线路的股份制改造，实行班线的合股经营、统一管理；积极发挥骨干龙头客运企业资源、品牌、管理的优势，通过收购兼并、控股、参股、联合合作等多种方式推进客运资源整合工作，成立产权明晰的跨地区大型运输企业集团，或采取联盟机制，打造运输企业联盟共同体，实现规模化增长，加强企业的竞争力和抗风险能力。

2.5 健全市场监管体系

定期对全省“村村通客车”发展情况和工作进行评估，定期开展城乡区域交通一体化发展评价，对各地城乡交通运输一体化发展情况实施督导，促进提升农村客运发展水平和服务质量；从健全和完善相关诚信体系、结算体系等方面入手，推进诚信体系建设，强化市场监管，建立动态监管制度，推进监督检查常态化，提升监督检查针对性，提高管理和执法水平，强化多部联合执法，净化城乡运输市场环境，保障市场公平竞争、高效运行。

3 湖北省城乡客运一体化发展政策建议

3.1 完善省市县三级农村客运长效机制

农村客运属于公共服务保障范畴，是广大农民致富奔小康、加快推进农业农村现代化的重要保障，但总体客流少、经营效益差的问题普遍存在，建议进一步完善现有农村客运发展政策，加快建立扶持城乡客运发展的长期、稳定的资金投入渠道，完善扶持城乡客运发展的财政补贴和资金保障体系，逐步形成以制度性公共财政补贴为主，以税费减免等优惠政策为辅，以专项补贴和补偿为补充的财政支持保障机制。从地方层面，进一步建立完善以省级引导、市级配套、县区补充的三级财政兜底保障机制，各地根据本地的实际情况制定适合当地农村客运发展的长期规划和阶段性实施目标，同时大力争取各级政府的资金支持。

3.2 加强省级专项资金使用管理

将城乡客运服务纳入政府公共服务范围，加大公共财政、土地等公共资源保障力度。建议“十四五”期间继续实行农村客运发展每年1个亿省级专项资金政策，建立农村客运财政保障机制。一是完善现有绩效指标因素分配法，增设“农村客运公交化比率”“上年度农村客运资金使用绩效”等指标，丰富绩效指标体系，使之更科学更有针对性。二是完善专项资金实施细则，规范资金使用，促使资金更多的用于农村客运发展的建设项目或改造升级。三是加强信息沟通，保障资金及时划拨使用。四是加强项目资金使用跟踪，督促项目实施单位加快项目建设进度。

3.3 完善农村客运燃油税补助政策

继续保持或加大对农村客运燃油补贴和政策扶持力度，细化补贴标准，明确资金相关细则或指导意见，完善农村客运油价补贴分配使用机制。落实好农村客运成品油价格补助政策，现有的燃油税保留资金要用足用好，实现公平、公开、公正，接受社会和政府监督。建立省级退坡资金管理办法，将资金退坡部分着重向农村客运公交化改造、新能源车、车辆保险、4G监控平台升级、运营亏损补贴倾斜，支持镇村公交发展，支持新能源客运车辆推广应用，支持交通一体化示范县建设。

3.4 引导企业创新发展做强

按照“放管服”改革要求，研究更大程度给予客运企业自主确定运力投放、班次增减的政策，积极引导道路客运企业发展对接铁路民航景区的短驳客运班线，鼓励发展旅游客运，规范定制客运、约租客运，加快联程运输，扩大道路客运联网售票体验。鼓励企业整合资源，做优做强。

3.5 加大综合服务站政策支持

出台加快农村客运与农村物流融合发展的实施意见，加大农村客运站点补贴力度，引导各地因地制宜、遵循市场导向开展乡镇综合运输服务站建设。进一步完善乡镇综合服务站补助政策，继续按照“十三五”期间标准，保持不低于60万元/个补助标准，同时对于总投资不超过200万元的，给予最高70%的补助标准。鼓励社会资本参与站场新建与改造，鼓励客运企业利用村民服务中心、交管站、汽车站等设施，推动客运班车代运小件快件常态化、规模化，做好“农村客运+物流网点+电商快递+邮政供销+乡村旅游+载体广告”等融合举措，加快农村客运转型升级，加快建成“城乡客运+农村物流+邮政快递”融合发展体系。