长城国家文化公园（北京段）建设保护实施中的制度机制研究

朱宇华 陈凯

（北京建筑大学，北京 100044）

0 引言

为更好地发挥长城在实现中华民族伟大复兴中的独特作用，2019年初，经国务院同意，文化和旅游部、国家文物局联合印发《长城保护总体规划》，为长城保护、利用、传承的宏观工作奠定了基础。同年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会会议，审议通过了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，该方案以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，在“国家文化公园”建设的工作目标、价值内涵、建设重点、体制建设、机制建设等方面提出了方向指引，并明确了2023年基本完成建设任务的时间节点。

2021年8月，北京市审议通过《长城国家文化公园（北京段）建设保护规划》，基本完成了长城国家文化公园（北京段）的资源、价值、分区、建设、保障等方面的基础研究和策略制定工作。按照规划要求，长城国家文化公园（北京段）建设开始进入落地实施阶段。

总体来看，北京段长城所处区位环境十分复杂，其跨越北京市北部平谷、密云、怀柔、昌平、延庆、门头沟六区，长城墙体全长520.77千米。保存最为完整的明代长城，是明代拱卫京师的重要防线，同时，北京仍有相当规模的南北朝时期北齐长城遗存至今。长城依燕山山脉绵延不绝，以长城为主体构建的庞大防御体系遍布长城内外，包括关堡、敌台、烽火台、挡马墙等在内的附属设施将长城及其附属的文化带外扩至城墙内外的广大地区。相关文化资源可细分为军防村镇文化、红色文化、抗战文化、交通驿道文化、寺观庙宇文化、陵寝墓葬文化和历史文化景观几大类。长城及其周边区域共同构成了文化多样、资源丰富、历史跨度漫长的人文历史与自然景观相结合的复杂形态。

依托丰富的文化和自然资源，长城本体及其辐射的区域拥有不同机构公布的世界文化遗产、各级文物保护单位、非物质文化遗产、历史文化街区、历史文化名镇名村、传统村落、历史建筑等多级多类文物、文化资源，同时也包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、矿山公园、重要水源区等自然资源。长城及其周边资源带来的重要文化影响遍及全国乃至世界，其带来的经济效益是地区财政的重要来源，更是当地居民赖以生存的依靠。足可见长城国家文化公园的实施远非单一部门、单一机构和单一主体能够完成，只有通过创新体制机制，在政府、市场、社会和公众等多元主体的共同参与、通力合作、协调推进下，才有可能实现。因此，厘清长城国家公园建设涉及哪些管理部门，哪些利益相关者，从制度建设、责权分配、协调机制等层面高位设计和统筹，才能够保障长城国家文化公园建设保护工作的落地实施。

1 国家公园制度的实施现状

1.1 国际上的国家公园制度案例

传统的国家公园一般是指保护生态系统和自然景观的原始状态，为科学研究和科学普及，同时供公众参观旅游而规划的公园。国家公园制度起源较早，在欧美国家已十分成熟，亚洲地区的日本也有较为完善的国家公园制度。各国根据自身国情，制定管理、监督、运行的制度体系，形成了各有特点的管理模式。美国是最早设立国家公园的国家，在管理制度方面建设最早，运行时间最长。其采用政府机构直接管理的制度模式，设立国家公园管理局，负责统筹管理所有国家公园的各类事务，包括制定专项法律法规与管理政策、公布国家公园名录、划定国家公园范围、实施国家公园规划以及负责国家公园日常运行与管理等事务。

德国实行地方自治的管理模式，德国环保部及联邦自然保护局仅负责指导性管理，国家公园的划定以及制定管理制度则由各州政府根据实际情况自行决定。具体来说，联邦机构主要负责较为宏观的框架性工作，包括制定国家公园的标准、引导地方划定并公布名录以及在后续管理中服务地方管理，并不对国家公园实施直接管理。各州政府在国家公园的建立、运行、管理方面拥有高度自主权，一般会根据资源条件和社会需要自行决定，专项法律和管理制度也由各州自己制定。州政府指定州一级的国家公园主管部门，由该主管部门依法组建国家公园管理机构，并负责国家公园规划审批。

日本与美国相似，采用政府主导的模式，但不同于美国设置专职机构直接管理，日本采用垂直并协同管理的制度模式。具体由中央环境省统一国家公园管理，自然保护局国家公园课负责制定国家公园相关法律，确定规划安排。自然保护（环境）事务所负责国家公园的资金保障、管理规划设计、项目发展等事项。自然保护（环境）事务所下设自然保护官事务所，负责管理国家公园的基础设施建设、野生动物保护等具体的管理事务，形成了“环境省—自然保护（环境）事务所—自然保护官事务所”三级垂直管理体制。

英国国家公园采用协同管理模式。政府设置有专门的管理机构，负责制定针对国家公园运行的法律法规，并提供稳定的资金支持。同时，国家公园的土地并不属国家所有，而是由多方共同参与形成“合作伙伴”管理模式，形成一种政府为主导、非政府主体共同参与的多元共治模式。

国际主流的国家公园管理体系、组织架构以及责任主体并非一以贯之，而是依托各个国家的制度特点形成了结构迥异的管理模式，其在法律法规的制定、资金保障、日常管理运营以及相应的联动反馈机制方面都不尽相同。值得一提的是，尽管国际现行的国家公园管理制度多种多样，但同样存在诸多问题，诸如资金保障不利、设施设备老化、部门衔接不畅、执行效率低下等，面临的问题千篇一律。

1.2 我国的国家公园与国家文化公园

我国的国家公园制度尽管起步较晚，但在吸收各方经验的基础上，依托我国独特的文化遗产资源和高效的管理体制，形成了具有中国特色的国家公园制度。党的十九大报告中指出，“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，为国家公园的发展定下了总基调。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《建立国家公园体制总体方案》，提出国家公园“统一事权、分级管理”的体制框架，明确要求建立统一管理机构、分级行使所有权、构件协同管理机制以及建立健全监管机制。

2021年10月，我国正式公布首批五家国家公园，分别是三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园，由国家林业和草原局（国家公园管理局）统筹管理。国家林草局与第一批国家公园涉及的10个省区建立了局省联席会议机制，在全面系统分析我国自然地理格局、生态功能格局的基础上，研究编制了《国家公园空间布局方案》，并相继发布五项国家标准，在宏观管理制度上构建了完整框架、奠定了基础。

国家公园强调保护自然生态系统，而国家文化公园的建设在国家战略的基础上，更加注重协调推进文物和文化资源的保护利用传承，并在此基础上实行公园管理制度。《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》中明确强调以长城、大运河、长征沿线一系列主题明确、内涵清晰、影响突出的文物和文化资源为主干，呈现中华文化的独特创造、价值理念和鲜明特色，并探索出可供参考的成果经验，进而全面推广国家文化公园的建设。

2 建立长城国家文化公园（北京段）的挑战

相较各国国家公园的现行管理模式、我国现有国家公园的管理制度建设以及国家文化公园的基本要求，长城国家文化公园的统筹管理更为复杂。现有国家公园基本以生态资源为主，公园区域内无大规模生活生产区，人类活动对国家公园管理并无过多影响，属于环境相对封闭的自然地理生态公园。从日常管理上来看，无论是中央垂直管理还是和地方政府联合管理，其管理压力均集中于生态保护、监测以及游客的管理、引导和安全工作。长城文化公园的建设，在可预见的未来，将会面临相关法律法规的空白问题、多规合一的协调问题、基础设施建设问题、体制机制的运行问题、资源利益的分配问题等。

长城作为我国历史发展中先民创造的重要物质财富，其本身已经承载了重大的历史、艺术、科学价值，并在当今社会焕发出新的文化价值和社会价值，有浓厚的人文主义内涵。长城文化公园辐射的广大区域也是社会活动交汇点和当地居民赖以生存的家园。因此，这一客观现状即要求在长城文化公园的建设中，在保护自然生态资源管理的基础上，还涉及长城遗产、长城文化的保护、传承、利用、宣传、发展等一系列新的管理要求。

在行政主管部门的协调方面，长城国家文化公园建设与运营涉及国土、文旅、文物、交通、林草、城建、农村、财政等很多部门。具体到北京市层面，长城国家文化公园的建设即涉及市规划自然资源委、市住房城乡建设委、市交通委、市文化和旅游局、市生态环境局、市水务局和市财政局等十几个部门，特别还有长城沿线区、镇、村多级政府管理机构。在如何建设北京长城国家文化公园的这一大题目下，怎样构建多部门、多机构的协调机制，怎样实现与长城沿线各区、镇政府工作的衔接，是一个需要研究和探索的问题。

自20世纪包括八达岭长城、居庸关长城、慕田峪长城等点段作为对外开放景区以来，北京长城旅游已经成为叫响国际的金名片，在全国乃至世界都具有广泛的知名度。长城相关旅游涉及景区运营机构、运营体制，也涉及周边众多相关产业的利益相关者。围绕长城景区所兴起的餐饮、住宿、研学等旅游业已经是北京郊区经济发展的重要动力和吸纳市民就业的重要窗口。因此，长城国家文化公园的建设，在制度设计层面不仅仅要考虑政府部门之间、上下层级之间的衔接，也要考虑各部门专项制度之间及其与市场运营之间的衔接，探索管理制度与社会可持续发展相适应的模式，同样是一个亟待研究和解决的问题。

再有，北京段长城总长度达520.77千米，横贯北京北部地区的平谷、密云、怀柔、延庆、昌平和门头沟六区的42个乡镇，785个行政村，涉及户籍人口约68万人，这一数量级的人口规模在全市占比并不是很高，但占到以上六郊区总人口的30%，且大部分位于乡村环境中，长城带来的旅游收益是当地居民的重要生活来源，故而长城文化公园的建设深关当地居民福祉。北京段长城国家文化公园建设一定与长城沿线乡村振兴、民生发展有着密不可分的关系。借力于长城国家文化公园建设提升地方居民生活品质，完善基础设施，美化环境，也是地方政府和居住者的愿望。因此，结合国家乡村振兴大的战略，建立良性运转的制度体系，制定清晰可依的法规制度是保证长城国家文化公园健康运营和长久发展的基石。

3 思考

长城国家文化公园的建设在文化传承、生态保护、乡村振兴、遗产保护、环境治理等方面均面临诸多的因素和复杂的问题。因此，在保护自然和文化资源的前提下，制定行之有效的法规制度，构建快速高效协调机制是长城文化公园面临的首要问题。在制度与机制设计上，应该重点关注以下几点：

①关注北京长城国家文化公园在制度建设、监督管理、日常运营等方面涉及的管理机构相互关系及协调机制。梳理涉及各相关管理部门之间的职能信息，分析相互关系和衔接关系、协调机制、运行效率。在此基础上，明确执行路径，依托联动管理机制，快速高效解决长城国家文化公园建设过程中面临的突出问题。

②关注各已有的与国家文化公园北京段建设运营相关的法规制度，落实《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》的要求，推动保护传承利用协调理念入法入规，结合北京长城文化公园建设运营需求，分析现有法规制度的主要问题和缺环，并提供具有针对性的建议，使法规制度合情合理并行之有效。

③在技术方法上，注重重叠性和空白点的研究，特别是结合未来长城国家文化公园建设运行需求，在保护传承工程、研究发掘工程、环境配套工程、文旅融合工程、数字再现工程等诸多领域明确行为主体和实施路径，并针对现有问题提出填补机制协调与法规制度空白点的建议。

良好的管理不仅是长城国家文化公园建设的重要基础，也是未来公园运行的重要保障。长城国家文化公园的管理制度不是凭空臆造，也不能另起炉灶，需要坚持从实际出发，以各部门现有的协调机制和法规制度作为基础，以保障公园建设与未来良性运行为目标导向，形成部门之间、法规制度之间的有效衔接与完善，推动长城遗产保护、林水湖田生态保护以及沿线居民生活改善，实现文化传承、社会振兴的全面协调发展。总的来说，探索并创新一套具有中国特色的长城国家文化公园治理体系是一项重要而艰巨的任务。

注释

①沈旸，相睿，常军富.明代夯土长城的建造技术特征及其保护—以大同镇段为例[J].建筑学报，2018（2）：14-21.

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⑧陈雅如，韩俊魁，秦岭南，等.东北虎豹国家公园体制试点面临的问题与发展路径研究[J].环境保护，2019（14）：61-65.

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⑩新华社.探索新时代文物和文化资源保护传承利用新路—中央有关部门负责人就《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》答记者问[EB/OL].（2019-12-05）[2022-03-24].http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/05/content_5458886.htm.

⑪龚道德.国家文化公园概念的起源与特质解读[J].风景园林理论，2021（6）：38-42.

⑫张海霞，钟林生.国家公园管理机构建设的制度逻辑与模式选择研究[J].资源科学，2017（1）：11-19.

⑬刘伟玮，李爽，付梦娣，等.基于利益相关者理论的国家公园协调机制研究[J].生态经济，2019（12）：90-95，138.

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