共同富裕实践与研究型审计嵌入

许汉友,谢晓俊,李潇琦

(南京审计大学 a.社会审计学院；b.会计学院,江苏 南京 211815)

一、引言

“治国之道，富民为始”。近代以来，尽力摆脱绝对贫困、早日实现国家富强成为中国人民不断追求的梦想。共同富裕作为当今社会发展的战略目标，不仅是社会主义的本质追求，也是全国人民的期望所在，它体现着中国共产党的根本宗旨——全心全意为人民服务。改革开放以来，中国共产党不断地总结历史发展经验，一步步建立起社会主义市场经济体制，持续解放和发展生产力，致力于解决绝对贫困问题。党和人民在经济增长取得不俗成绩的同时，也打赢了脱贫攻坚战，夺取了全面建成小康社会的决定性胜利，这些都为促进共同富裕打下了坚实的物质基础。

应当看到，实现共同富裕还有很长的一段路要走，特别是共同富裕实践道路上的审计工作仍面临着一系列的难题。目前，国家审计机关积极践行以人民为中心的发展思想，积极参与到共同富裕的建设之中，把促进共同富裕示范区建设作为审计服务大局、服务民生的重要体现，找准审计工作切入点，建立健全审计目标体系，以此更好地促进共同富裕的探索与建设。除此之外，国家还进一步推进审计工作、政策和评价体系不断完善，特别是积极开展研究型审计，这一举措直接在理论研究与实践上为共同富裕示范区建设提供了有力的理论保证。研究型审计自2009年由南京特派办正式提出以来，经过不断探索推广，部分基层审计机关在社保基金、乡镇医药改革、地方政府性债务、乡村振兴研究以及领导干部自然资源资产离任审计等领域涉足研究型审计并取得显著成效。2021年1月15日，《审计署关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知》(审政研发〔2021〕6号)文件提出，各级机关应当积极推进研究型审计，助推全面共同富裕的探索与建设。

在新的历史起点上，面对社会主要矛盾变化和改革发展的一系列新问题、新挑战，共同富裕是更高水平的全面小康在现代化强国中的“升级转换”和“接力赓续”。在党的十九大引领共同富裕的时代进路后，“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”被党的十九届五中全会郑重提出，这也被当作是2035年基本实现社会主义现代化远景目标的重要内容，并列为“十四五”时期经济社会发展的主要目标。党的十九届六中全会则强调，“共同富裕没有捷径，不是变戏法，必须靠14亿多中国人民艰苦奋斗来实现。”因此，准确把握现阶段实现共同富裕所面临的现实困境及路径选择，在共同富裕实践中引入研究型审计，对于尽早实现中国人民共同富裕的远大目标具有重大意义。

本文在梳理共同富裕内涵与实现路径以及研究型审计含义与作用的基础上，探讨共同富裕实践过程中亟待解决的问题，并据此引入研究型审计，以期助力共同富裕的扎实推进。本文的可能贡献主要在于：在共同富裕实践中引入研究型审计，为共同富裕的研究提供了全新的视角，也为国家审计助力实现共同富裕提供了新的探索思路。

二、文献回顾与理论分析

(一)共同富裕：内涵与实现路径

自毛主席率先提出共同富裕的理念以来，其内涵随着中国的发展而不断革新与丰富。在如今的共同富裕初步实现阶段，“共富共享”的特征越来越明晰，“扎实推进共同富裕”成为全面建设社会主义现代化新征程之际做出的重大战略延展和庄严承诺，致力于推动社会主义向更高阶段迈进。中国共产党追求的共同富裕，是全体人民的富裕，是人民的物质与精神生活都富裕，它不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。共同富裕在理论上的含义可以被划分为三个层次：第一层次主要强调生产力，它要求国家的实际生产力能够达到富裕的水平；第二层次主要强调“共同”，它需要反映全体社会成员对财富的共享程度；第三层次强调“人”，它重视人民群众在基于前两个层次的实现上所要达到的最高理想状态。从理论三个层次的递进上可以发现，实现共同富裕必然是一个集过程与结果于一体的阶梯式递进、螺旋式上升的动态过程，它将会是社会稳定走向“善治”、具有渐进性质的长期过程。

三次分配是促进共同富裕的重要手段，包括以市场主导的初次分配、以政府主导的再分配和以人民自身主导的三次分配。当下，构建“初次分配、再分配、三次分配”配套协调的基础性制度是发展所趋。第一次分配主要是利用市场“无形的手”来实现收入分配。市场竞争的财富创造、技术的进步以及由市场机制驱动的第一次分配组合作用于社会，重新塑造了人民群众生活的基本状况，并使所有人都能够拥有参与、竞争并实现阶层垂直流动以及跨越的机会。第二次分配主要通过政府这一“有形的手”来调节收入分配。虽然市场中的自由竞争以及其主导的第一次分配是共同富裕的强力推手，但市场并非万能的。政府在促进共同富裕的过程中必须作为第二大主角，扮演着必不可少的“再分配者”的角色。第二次分配的基本方式包括税收、基本公共服务、转移支付等，这些方式不仅可以让人民群众都能够通过自身努力实现收入增长，而且能够有效利用调节和补偿机制，使经济社会发展的福祉惠及全员。第三次分配主要依靠个人的自愿捐赠，它是指个人在良好习惯或道德的影响下，自愿地将收入的一部分捐赠出去。第三次分配主要取决于个人的社会道德、公众文化与生活习惯等。中华民族自古以来就有“济困扶贫”的传统美德，而当今社会作为一个共同体也往往需要人民发扬“先富帮后富”的精神。对此，国家的态度一直都是贯彻自愿原则，十九届六中全会也明确指出分配不能“杀富济贫”、不能逼捐，要支持有能力的民众参与公益慈善事业。

(二)研究型审计：含义与作用

目前，学界对研究型审计没有统一的概念，但不同学者对研究型审计的认知相近。金显威等人认为，研究型审计是把对政策、体制、制度、机制的研究作为审计的前置准备，将以往只注重揭露问题、简单提出建议的惯性思维进行革新，把研究贯穿审计实施全过程，深度研究审计工作，致力于推进国家治理体系和治理能力现代化。研究型审计在不断研究的过程中发展完善其理论内涵，同时该理论为国家经济社会健康运营服务的职能也在一步步增强。在南京特派办首次提出“审计项目与审计课题相结合，实战项目作课题调研”后，研究型审计就被运用于国家审计中以解决体制机制方面的问题。研究型审计需要从实际出发，使用信息收集、资料分析、归因等方法，深入分析国家经济社会发展中存在的体制性障碍、机制性扭曲、制度性缺陷以及被审计单位的管理漏洞。理论研究中不少学者也在反复强调研究型审计开展的政策性、区域性和行业性，指出研究型审计的研究高度是站在人民普遍关注的难点和热点上的。在研究型审计理论内涵完善的过程中，研究型审计“经济卫士”的参谋地位和免疫功能基本被确立。

在研究型审计被提出前，国家审计正逐步转型，审计方法也由查错纠弊为主发展到对宏观政策与制度层面的问题进行分析，审计领域亟需对特定的、专业性强的领域做出专业而恰当的审计评价，但是社会上“重实战操作、轻研究分析”的现象依然突出。因此，研究型审计正是应对国家审计转型困境的一把“利器”，更是经济社会发展的必然要求——既可以顺应审计的转型，更准确地定位国家审计在国家治理中的角色和职能，又可以有效提升审计工作的前瞻性、建设性、针对性和有效性，从而更好地履行国家审计服务国家治理的职责。研究型审计被提出后，各大审计局积极开展实践工作，成果涉及地方政府投融资项目、乡镇医药改革项目、乡村振兴审计项目等多个领域。实践过程中，研究方法论也在不断完善。部分学者将研究型审计的方法概括为三种，分别为系统整体研究、纵向历史研究、横向比较研究。三种审计方法围绕中心工作，结合审计任务，多举措开展审计研究。

从理论与实践意义来看，研究型审计更加注重一般规律的总结和事物本质的揭示。一方面，研究型审计从单个审计项目出发，结合个案的内容、审计程序和审计方法，提炼概括所有审计项目的共性，并进一步总结审计经验、审计方法等。而对于接触一个新的领域或者承接新的审计业务、重大审计项目时，也要力求通过个案推广至一般情形，凝练核心规律。另一方面，研究型审计与审计工作最大的不同之处在于后者仅需给出个案结论，而前者则需找出每一个案背后的根本性问题，揭示事物最本质的规律。研究型审计要根据项目背景、预期的项目价值以及业务类型综合判断一项业务的重点、难点，进而找准审计的着力点，通过深入分析问题，达到揭示问题本质之用。

三、共同富裕政策的现实困境

共同富裕政策的提出至今已经几十年，作为中国在改革开放之初所做出的一项重大区域战略安排，共同富裕已经完成了其在第一阶段的重要任务，即让一部分地区、一部分人率先富起来。但共同富裕的“共同”二字旨在表明这不是一个人和一部分人的富裕，而是全体人民的富裕。这是人民群众的共同期盼，是中华文化发展至今所形成的独特的集体思想，也是社会主义发展的必然追求。就共同富裕实践的现状来看，仍然存在一系列的问题使得该目标在现阶段难以完全实现。

(一)难以把握经济发展的重要性

从国家层面来看，共同富裕的实现需要与其配套的生产力。只有在生产力有较大发展的条件下，总产值和人均生产总值才有可能得到较大提升。因此，经济发展是实现共同富裕的根本前提。现阶段，我国经济已进入高质量发展阶段，经济发展的内涵也处于不断完善、不断丰富的动态变化过程中。审计作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在助力实现共同富裕这一宏大目标的过程中，首先需要抓住目标实现的“牛鼻子”——经济发展这一根本前提。围绕这一根本前提开展各项审计工作，才能使得审计在正确的战略方向上服务于共同富裕目标的实现。然而，目前国家审计工作由于缺乏必要的统筹协调，难以从全局和整体出发去分析判断经济社会的问题和风险。此外，国家审计准则的变革周期较长、审计资源紧缺也使得相应的审计工作难以对如何更好地服务于经济高质量发展进行研究，并且难以依据研究的成果进行审计工作方式、审计人员调配以及审计战略方向上的及时转变。因此，国家审计在现阶段推进共同富裕目标实现的过程中难以发挥其“经济检查”的作用。

(二)难以保证资金分配的有效性

从地区层面来看，共同富裕的实现需要认识到事物的不平衡发展是普遍规律。历史遗留的不同和各地区资源分布的不均匀使得同步富裕和平均主义思想都是不现实的。尤其是在二次分配下财政资金的分配过程和三次分配下捐赠资金的分配过程中，有的地区生态系统良好，适合发展旅游业，而有的地区劳动力密集，适合发展制造业。因此，资金的分配必须要结合地区特征，结合国家政策统筹进行，而非平均、笼统地进行分配，因地制宜才能达到真正意义上的平衡，从而推进共同富裕的实现。然而，目前的国家审计工作重点在“事后审计”，对事前各部门编制资金绩效目标的环节不够重视，难以在事前对地区特征、国家政策进行深入研究以对财政部门资金的分配提出合理的建议。此外，三次分配作为前两次分配的补充手段，是实现共同富裕的重要途径。在三次分配中，社会成员通过捐赠的手段自愿地参与社会财富的流动，而捐赠者对收入分配的经验不足可能会导致捐赠资金陷入资源配置的困境。就我国审计工作的现状来看，有关三次分配的审计理论尚未形成比较完整的体系，故而也很难指导具体的审计实践。如何保证捐赠资金分配的有效性，是目前共同富裕实践过程中的一大难题。

(三)难以规范收入来源的合理性

从个人层面来看，实现共同富裕意味着提高个体收入，但是这部分收入必须是通过诚实劳动和合法经营得来的，不能与国家相关法律、法规、政策相抵触，否则就难以起到积极的示范作用，无法实现“先富”带动“后富”，最终达到共同富裕的目标。因此，在二次分配或三次分配后，部分群体会得到资金帮扶，如何使用这部分资金产生并提高现有的收入将会影响共同富裕目标的实现。例如，帮扶对象将获得的初始资金用于肆意开采资源，以破坏生态环境为代价来增加收入，这不仅损害了社会福利，还背离了共同富裕的初衷。此时就需要审计对项目资金的实施过程进行实时追踪，投入充足的审计资源并加大监督力度，以确保帮扶对象合理使用资金并获取收入。但是，我国当前的财政资金绩效审计存在明显的滞后性，资金项目的跟踪整改不足。此外，当前审计工作对项目资金使用的评价指标有效性不足，缺乏针对不同性质、不同内容项目构建的个性化指标，缺乏对国家最新政策、文件的及时性解读，进而难以对资金项目的具体执行情况进行合理的判断，使得在共同富裕实践过程中存在一些难以规范的帮扶对象收入来源不合理等问题。

四、共同富裕实践过程引入研究型审计的必要性

在致力于把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新时期，共同富裕被摆在了我国社会主义现代化建设更重要的位置上，较之传统的国家审计，研究型审计的引入对于当前阶段实现共同富裕的作用更加凸显。本文认为，研究型审计将充分发挥“研究”之动力，助力解决共同富裕政策的现实困境，服务于共同富裕宏大目标的实现，适应共同富裕丰富内涵的变化以及致力于共同富裕实现方式的完善。

(一)研究型审计助力把握经济发展的重心

共同富裕的内涵包括实现公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，涉及国家发展的各类关键政策或方针，范围宽广，意义重大，影响深远，故需要系统性地进行研究。国家审计涉及国民经济的各个方面，作为国家审计一部分的研究型审计，其特殊之处在于以审计工作为出发点和根本落脚点，在执行工作的始终都持续不断地对被审计对象、党中央重大决策部署和宏观政策、经济社会运行规律、相关领域改革发展情况进行研究。此外，研究型审计强调针对审计过程中发现的突出问题所提出的解决方案不能浮于表面，要深入分析其特点，找出规律，把握趋势，并对其中涉及的体制机制问题提出建设性意见。研究型审计“边审计边研究”的工作特性，能够有效地协调国家审计准则变革周期长、审计资源紧缺与快速变化的新形势之间的矛盾，有助于及时调配审计资源以及调整审计战略方向，准确把握经济发展的新重心，充分发挥审计工作的“经济检查”职能。

(二)研究型审计助力共同富裕资金有效分配

研究型审计要求依据世界经济热点问题、国计民生的重点难点问题以及经济发展中的重大风险隐患问题建设审计项目库，而共同富裕作为党和国家在实现中华民族伟大复兴征程中的必要环节，其重要性不言而喻。在共同富裕不断深化的过程中，必定会出台新政策、新制度，也会有新问题、新挑战的出现需要解决。将研究型审计应用于共同富裕资金分配审计中，可以从资金分配的不同主体出发，在实施研究型审计后形成一套完善的、可借鉴的指导方案。从地区层面来看，研究型审计可协助不同地区的财政部门事先编制其资金绩效目标，它将审计工作的重点由“事后”向“事前”转移，同时依据资金绩效规划对财政部门的资金分配提出合理的建议。对资金分配的个人来说，由于缺少规范、系统的参考，缺乏经验的个人难以合理优化配置资金，而研究型审计的工作成果凝聚的是最宝贵的经验，它将审计工作的过程和结果转换为可供他人学习和借鉴的材料，即使是缺乏资金分配经验的个人或组织也能在研究型审计报告的指导下执行具体实践，提升资金分配的有效性。

(三)研究型审计监督收入来源的合理性

将研究型审计嵌入财政资金项目的跟踪审计中，让审计人员将研究的思维、视角和方法运用到审计全过程，在审计工作中树立起关联审计的概念，将存在隐藏内在联系的信息关联起来分析，便于揭示微观层面的问题和一些潜在的隐患。共同富裕作为我国经济高质量发展的重要内容之一，不能仅关注资金如何分配，还需要关注已分配的资金是否得到了充分使用，资金是否被落实到促进实现共同富裕的事业中。因此，有关部门需要对某个资金分配工作建立研究型审计项目，在审计工作正式展开之前即收集被审计对象的相关背景，完善审计对象资料库，定期收集整理资金往来信息，对所分配资金流动的全过程进行实时追踪，分析资金的使用是否符合国家政策，是否有利于共同富裕目标的实现，做到揭示问题与规范管理并行。研究型审计可以剖析资金使用不合理的原因，对问题产生的机理及其影响进行深入的分析，在“治已病”的基础上更要做到“防未病”，推进共同富裕资金跟踪审计改革。

五、研究型审计助力共同富裕的政策建议

本文针对研究型审计如何发挥其功效，助力共同富裕的实现提出如下五点政策建议：

(一)紧扣发展大局，主动探索审计创新

作为审计主体，审计署、各地方派出机构首先要提高思想认识，明确研究型审计是共同富裕建设之所需，更是提升共同富裕实践质量之所需。共同富裕是新时期社会主义发展的核心目标，各地方派出机构应当紧扣发展大局，密切关注新时期我国社会、经济时势的变动，深度聚焦经济发展重心、共同富裕资金流向和收入来源的判别以及民生难点和改革堵点，切实做到应审尽审、应披露尽披露。在审计过程中，应当积极主动探索创新，结合审计发展面临的新要求、新机遇和新挑战，创新审计范式，在共同富裕实践的过程中引入、实行并发展共同富裕研究型审计，推行“研究+审计”的模式。如前文所述，实现共同富裕是一项长期而艰巨的工作，需要全国人民共同为之奋斗、为之建言献策，共同富裕实践同样无范式可依、无理论可循。在具体的共同富裕实践工作中穿插学科研究并创新研究范式，将有助于推动共同富裕和国家审计的前进，因此，提高思想认识、主动探索创新是必然需要迈出的第一步。各机关可加强对审计工作人员的培训力度，充分宣传将研究型审计引入共同富裕的必要性与重要性。

(二)设立审计重点课题，合理安排审计计划

研究型审计注重研究成果的获取与转换，因此，在开展研究型审计前，需要选好研究课题。审计署应当做好工作总领，紧扣党政工作中心、改革发展大局，从宏观上把握共同富裕实践过程中需要重点关注的内容，拟定总选题提纲并公示给各地派出机构。各派出机构根据总选题提纲，结合当地实际情况，选定具体的研究课题，紧紧围绕共同富裕实践中迫切需要解决的重大问题开展研究，如各地经济发展的现实需求、相关政策中的资金划拨与流向追踪、个人捐助的资金走向追踪、税收等财政收入的使用情况跟踪以及社会保障体系完善等重点内容，突出研究的实践性、前瞻性和必要性。在实际审计过程中，应当提前做好审计计划，其中包括工作和研究目标、过程和时间安排的权衡。对于“研究”的部分，可仿照审计实务工作，设立“研究程序”，即课题立项、课题执行、成果产出和成果验收等，分别安排相关工作项目。这样，一方面在时间、顺序的安排上能够与审计实务工作接轨，另一方面也便于审计研究工作的执行与考核。在课题执行中，应当采取多样化的手段，如文献阅读、专家访谈、问卷调研等，多角度、多方式地获得数据资料，从而丰富理论成果的产出。

(三)大力培养研究型审计人才，设置奖励机制

开展研究型审计，“研究”为要，人才为先。一方面，各地方派出机构务必要加大对审计理论研究人才的培养力度，大力培养具备共同富裕建设探索经验的审计理论研究骨干人才，引导并鼓励他们潜心钻研，多出高质量、有力度、有分量的研究成果。具体而言，可定期开设研究型审计骨干培养班、审计实务指导班等，对积极参与学习的公务员予以表彰。同时，审计署可以通过积极设立共同富裕建设中的合作课题、合作审计项目等，加强与高等院校、科研机构等的交流合作，拓宽培养渠道，带动整体理论研究工作的效率提升。另一方面，设置并完善针对科研成果产出的奖励机制。各派出机构可将审计理论研究成果与相关部门年度业绩考核挂钩，制定理论研究成果考核机制，督促审计人员在经济审计过程中加强审计理论研究。此外，还可对审计人员研究成果进行综合评审，选出优秀课题、论文等并给予额外奖励，以此促使审计人员关注实现共同富裕的重点领域、重点资金和重大项目的审计监督，并从制度层面分析原因、提出建议，在推进积极财政政策落实、维护资金安全、提高财政资金绩效等方面持续发力。

(四)利用信息技术，推进科技强审

在“大智移云物”时代，推动国家审计的数字化建设，加快国家审计信息化建设步伐，对提升共同富裕政策的实施质量与效率、促进共同富裕与高质量发展具有重大意义。目前，各类政府网站已积极推广电子政务系统，这为数字化审计平台的建立提供了良好的契机。共同富裕建设涉及民生的各个方面，如若能利用信息技术，实现审计平台与电子政务系统的对接，进而实现数据采集、数据归类、数据分析等自动数据处理，则将有效提升研究型审计的科研效率。对于审计机关而言，应当积极转变机关建设思路，在审计理念、审计实务及审计方法上运用信息技术实现创新，推动形成高质量的审计监督体系。同时，数字化审计平台的建设本身又是一项重要的研究课题，将之融入共同富裕研究型审计的大课题研究之中，不仅能激发审计研究人员的研究灵感，还能推动课题组得到更适合当下及未来深入发展的研究结论，在促进共同富裕事业发展的同时也实现了科技强审。

(五)支持审计成果共享，推广典型案例

执行研究型审计工作的大部分机构为地方派出机构，它们一般能够结合当地的实际发展情况得到针对性较强的研究成果。事实上，许多地方实际情况相近，对于共同富裕建设相关的监督与指导工作在模式上具备一定的可复制性。因此，为更好地分配研究力量、开展审计工作，对各地研究型审计成果实施共享就显得尤为必要。审计署可建设成果共享库，对于先执行研究型审计的地区，尽早上传研究成果；对于后开展研究型审计的地区，可结合当地实际情况，借鉴基本情况相同的其他地方派出机构所得出的研究成果，提高研究效率。此外，建立案例库也会很好地支持成果共享。审计署应当从各派出机构的研究成果中挑选典型案例，对典型案例进行进一步分析，得出普适性结论并加以推广，让地方派出机构先行学习与借鉴，打通共同富裕实践环节的各个脉络，切实提高审计质量，为共同富裕提供“经济体检”，从而保证远大目标的实现。

六、结语

共同富裕，审计护航。在新的历史起点上，面对新的要求、新的机遇和新的挑战，一方面要紧紧围绕共同富裕的政策方针，守住小康底线、增进民生福祉，实现高质量发展，构建体现效率、促进公平的收入分配体系以及让企业“办好自己的事”，探索最终实现人类社会共同富裕的道路；另一方面要推陈出新，将研究型审计引入共同富裕的具体实践中，将更为宏观性、更为全局性、更为建设性的审计研究体系融入具体的审计工作中，推动共同富裕目标的实现。当下，共同富裕建设之路尚存艰难之处，而研究型审计是“破局”之利器，这必然需要审计署、各地方派出机构积极探索，创新理念、方法和成果，充分发挥“谋士”作用，从制度层面解决共同富裕具体实践过程中面临的本质问题，为共同富裕之路保驾护航，最终实现共同富裕、构建人类命运共同体的远大目标。