海南自由贸易港打造对外开放“新高地”的政策优势分析

●赵宏瑞 李树明

一、前言

自2013年上海自贸区成立以来，我国先后构建了21个自贸区。2020年11月15日，东盟10国以及中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰15个国家，正式签署区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），RCEP签订意味全球规模最大的自由贸易协定正式达成，全球经济中心更加向亚洲转移，海南自由贸易港的建设恰逢其时，借着这股东风海南自由贸易港建设很可能成为助推世界第三次对外贸易单边开放的源动力。

二、投资更便利：超国民待遇架构营商新高地

2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《海南自由贸易港法》。该法从投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护几个方面搭建起海南自由贸易港法治建设的“四梁八柱”。从2018年海南自贸区建立以来实施的一系列财税政策和最新公布的《海南自由贸易港法》来看，海南自由贸易港法治体系建设正逐步走向高水平开放与高质量发展，从顶层设计向下延伸，不断赋予地方改革自主权，释放法律事权。目前，海南自由贸易港内生环境构建更加强调“宽松自由”，在外资引进、货币结算、资金流动、税收税制等方面不断加大立法供给，释放新红利，促进投资自由化。在投资准入方面，以生产要素自由流动为基准，不断放宽融资渠道，采取“标准制+承诺制”。海南正以开放的姿态，持续探索如何最大限度为海内外投资主体提供自由和便利。

（一）财税大幅放宽

海南自由贸易港税改采取分段实施，依次为货物零关税、低税率、简税制，逐步推进财税改革，最终形成对内、对外系统化的具有国际竞争力的简税制度。

这一过程分为三个阶段：2025年前，逐步健全自贸港的法治体系，优化财税政策为“封关”做准备；2025～2035年，资本在自贸港内外自由有序流动，实现投资自由便利、跨境资金流动自由便利；2035～2050年，税种结构简单科学、税制要素充分优化、财政收支大体均衡，形成具有国际化高水平的自贸港。海南自由贸易港针对企业所得税和个人所得税直接降税为最高15%。针对高端人才实行分级归类，制定“高端人才和紧缺人才清单”，2025年之前，以薪酬标准为依据，免征清单内个人所得税实际税负超过15%部分。针对大众消费，免税额从每人每年3万元提高至10万元，并取消单件商品免税限额8000元规定，大幅度减少单次购买数量限制的商品种类，具有免税品经销资格的经营主体均可平等参与海南离岛免税经营。海南自由贸易港这一系列税改政策有望增厚海南相关企业的盈利能力，吸引国内企业在海南岛增设分部，带动优质人才流入。

（二）资本进出便利

海南自由贸易港采取资本项下“标准制+承诺制”，在某些领域，投资主体可以凭借一定标准的资本信用做出承诺，即可开展投资经营活动。此种制度削减了先期投资审批，简化了操作流程，优化了营商环境，在高标准的信用制约下，使市场主体能够实现“合规+信用”的全新运营体系，使投资方能够方便迅捷地开展投资，加速投资流程，提升投资服务。在资本信用体制下实行“证照分离”，采取“极简审批”，大幅减少投资服务的禁止、限制条款，通过信用监管和负面清单管理相结合的方式创新监管体制。在跨境投资方面，由事前审查变为事后核查，着力提高汇兑的便利性，以“有事必应”“无事不扰”为原则，建立电子证件，实施公告承诺、尽职履责的破产便利制度，并推出“无税不报”。

（三）规则建制放权

中国政府赋予海南省更大的改革自主权和立法自主权，《海南自由贸易港方案》提出授权海南自主制定经济特区法规。《海南自由贸易港法》第十条提出“海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规，在海南自由贸易港范围内实施。”2021年5月17日，海南省人民政府结合《海南自由贸易港方案》发布了《海南自由贸易港投资新政三年行动方案（2021-2023年）》，该方案针对产业投资结构、“五网”（路网、光网、电网、气网、水网）基础设施投资、公共领域投资、社会投资四个方面提出高标准要求，明确责任主体，锁定权责，提出资本融投体制改革，进一步拓宽企业融资渠道，为境内外企业上市融资创造机遇，在安全管控的前提下，最大幅度开放岛内金融市场。

三、贸易更畅通：放开航权创造地缘交通新机遇

海南自由贸易港建设采取双线管控，放宽空域管制与航运限制，放开航权增设新航线，建立特殊船舶登记审查制度，拟形成具有吸引力的交通网络新体系。

（一）双线缓冲带扩大贸易空间

为推动各类要素在自贸港内外便捷高效的流动，海南自由贸易港采取一线放开、二线管住的进出口管理制度。双线管控方式符合国家以内循为主体，内外循环相互促进的国家战略，有利于形成以海南自由贸易港为中心的货物流转新体系并向周边辐射，有利于发挥我国内陆大规模优势形成货运流转的动态循环，尤其是链接珠三角地区和粤港澳大湾区深度融入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。

（二）第七航权打开航空新业态

航空运输体系是海南自由贸易港融入国际市场的重要支撑和保障。海南实施了开放的航空运输政策，大力开拓航线网络，欲将海南自由贸易港打造成面向太平洋及印度洋地区的航空区域门户枢纽。“2003年民航局批复海南开放第三、第四、第五航权试点，2007年国家批准海南新开辟和对外开放部分航段，实现‘南面开口，北面开放’，由此海南航空南下通道打通。2011年11月三亚凤凰机场和海口美兰国际机场游客吞吐量先后突破千万人次，几年之后再次先后突破两千万人次，机场吞吐量迈入全国前列”。第七航权开放，将使海南航空再次增容增量，形成多航线齐头并进的势头，促进海南航空联动周边，成为吞吐容量大又灵活多样的空中贸易枢纽。

（三）特色船籍登记制扩大海运

海南洋浦地处泛北部湾中心区域，紧邻东南亚各国，靠近粤港澳大湾区，其附属周边有20余个港口，是北部湾距离国际主航线最近的深水良港，南海水域年均过境船舶达十万余艘次。洋浦特殊船舶登记审查制度配合海南独特的地缘优势将充分发挥其国际集装箱枢纽港功能。海南自由贸易港实行特殊船舶登记审查制度，鼓励国内外航运公司增加航运投放，增设航线，放宽航路航权限制，创设便捷、高效的船舶登记制度，逐步放开船舶法定检验，优化审核程序，简化检验流程，在审核外国航运公司国际航线经营许可时可以优先签发至海南的航线。为推动海南自由贸易港航运体系快速升级，实现产业拉动，其以船舶登记为核心，不断发展其辅助产业，逐步拓展了港口物流、船舶维修、保险、融资、租赁、代理等附加产业，形成以航运要素为中心的区域集合。

四、要素更凝聚：福利升级带来人才深改新内涵

人员流动和人才聚集是海南快速发展的重要因素之一，海南自由贸易港从多方面加大“人流”体系建设，催化人口流动，逐步实施更大范围的“免签入境”政策。针对人才引进，给出多种红利，特别是高新技术产业人才。在生态文明环境方面，创新生态文明体制，采取自然资源产权有偿使用制度，杜绝眉毛胡子一把抓，实行差别化的自然生态空间用途管制，推进了我国国土空间规划体系的优化建设。

（一）人员流动更加宽松自由

在免签政策方面，优化出入境边防检查管理，为商务人员、邮轮游艇提供出入境通关便利。《海南自由贸易港法》第四十五条“海南自由贸易港建立高效便利的出境入境管理制度，逐步实施更大范围适用免签入境政策，延长免签停留时间，优化出境入境检查管理，提供出境入境通关便利。”按照《海南自由贸易港建设总体方案》，海南自由贸易港将深改户籍制度，放宽户口迁移政策，实行以公民身份号码为唯一标识、全岛统一的居住证制度。

除此之外，以海南岛国际电影节、海南国际旅游岛欢乐节等节庆赛事活动为引领，吸引国内外游客来岛就医、康养。2021年数据显示，海南进出港航班需求十分旺盛，机票订单量同比去年增长约6.3倍，酒店订单量同比去年增长约8.5倍。海口的搜索量与2019年同期相比增长1.5倍以上，三亚位居长线游旅游目的地榜首，市场需求十分火爆。海南自由贸易港人员流动便利“牌”和离岛免税“牌”，迅速带活境内大规模消费优势，促进后疫情时代海南经济复苏，不久的将来，海南自由贸易港很可能成为独具特色的“购物天堂”和国际度假旅游胜地，在吸引中国内陆消费的同时，积聚生产力要素。

（二）人才引进待遇更为优渥

习近平总书记在“4·13”重要讲话中指出：“事业因人而兴，人才因事业而聚”“海南全面深化改革开放是国家的重大战略，必须举全国之力、聚四方之才”。缺乏双一流高校和具有强劲实力的研究院一直是海南人才战略的短板，而海南自由贸易港在与国际的后续对接中，亟需新兴产业及高水平人才。围绕人才集聚，海南自由贸易港以更加开放的政策打造人才集聚高地，在人才培养方面，海南自由贸易港采取“双轮驱动”引进、培养并重并举，允许境外理工农医类高水平大学、海南自由贸易港独立办学，鼓励国内重点高校引进国外知名院校在海南自由贸易港举办具有中外合作办学机构；鼓励发展职业教育，扶持建设服务国家区域发展战略的职业技能公共实训基地，发展医疗、文化演艺和鉴定等领域职业教育，对仅实施职业技能培训的民办学校的设立、变更和终止审批以及技工学校设立审批，简化流程，实行告知承诺管理。

（三）文明生态更加宜居宜业

在最新发布的《海南自由贸易港法》中，生态环境保护独立成章，该法提出严守生态保护红线，推进绿色城镇化、美丽乡村建设，要求政府、企业、社会“三位一体”，以可持续生态保护补偿为牵引，鼓励生态产品价值市场化，以严格的生态保护条款为约束，实施生态环境损害终身追究制，并强化监管和考评力度，采取一把手负责制和一票否决权。海南自由贸易港围绕人文宜居打造共建共治共享的社会治理格局，赋予社区更大的基层治理权限，在市场秩序维护、标准制定实施、行业纠纷调处中发挥自主权的同时协同合作。在生态文明方面，采取自然保护地自然资源资产特许经营权管理，助推生态产品市场价值，实行以政府为主导、企业和社会共同参与、市场化运作、可持续发展的生态保护补偿机制，建立自然资源统一调查评价监测和确权登记制度。

目前，海南自由贸易港从基础设施配套出发开始补齐“五网”短板，并融合“生态圈”“生活圈”多方位提升城镇效率和服务水平。路网，打造“田字型”骨架干线公路网，架构环岛高铁格局，建设“海澄文定”综合经济圈城际轨道交通；光网，加快构建全身高速、范在的光纤宽带网络，实现全岛5G场景全覆盖；电网，构建500千伏主网架和升级改造现有电网，建成智能电网体系；气网，建设建设“田”字型输气主网络结构，实现“县县通管道”“气代柴薪”，燃气下乡进村；水网，推动迈湾、天角潭水利枢纽、琼西北供水、南繁乐亚片区等大型水利基础设施和农田水利建设，疏通供水“毛细血管”，延伸至全岛供水“最后一公里”。在公共领域维护和民生服务方面，海南自由贸易港大力引进国外优质医疗资源建立区域医疗中心，不断提升和完善岛内民生公共服务功能。

五、建议：政策方针亟需转化为法治实施

国际贸易法视阈下，必将通过国内法治创新和对外谈判出价，才能够将海南自由贸易港打造成更优渥的超级自贸区，我国在自贸区法治创新方面要加紧衔接世界贸易组织、RCEP、CPTPP等先进规则，提升对外贸易法治的亲和力和支撑力，进一步细化、简化市场制度，快速实现政策引导向法治规范的转变，加紧法治新规的制定和出台。

（一）对标国际条约，提升自贸亲和力

海南自由贸易港建设已经成为中国对外贸易开放的最前线，成为对接国际经贸规则的桥头堡，其对外贸易规则直接对接世界贸易组织、RCEP，并参照CPTPP。而海南自由贸易港法治体系建设尚处于不断实践和摸索的阶段，应及时捕捉国际贸易规则最新动向，反映国际贸易规则发展的最新趋势，将世界贸易组织非歧视待遇原则、贸易自由化原则、透明度原则及最新的国际贸易规则标准融入海南自由贸易港法规的建设中，凸显国际贸易亲和力。例如，《海南自由贸易港法》中并未突出零壁垒、零补贴的规定，一旦涉及贸易补贴容易违背世界贸易组织（WTO）公平竞争原则、非歧视待遇原则。因此，在针对境外货物进出清单管理方面，有必要对自贸港实行零壁垒和零补贴规定进行细化立法，以彰显对外贸易开放水平的高标准。

（二）细化规章制度，强化法治支撑力

《海南自由贸易港法》针对外资征收征用、外资保护、金融业放开等投资者关心的相关政策并未作详细规定，这对于吸引外商投资和稳定投资信心来说稍有不足，在进一步法规制定中应细化条款并进行补充。“金融业开放政策”从何而来，参照国内哪些法律，其落地实施和具体操作尚不明晰，亟需在接下来的法规制定中增加内涵，明确金融业开放的实施细则。《海南自由贸易港法》中还提及多种应遵循的制度，例如，第二十四条提出的“公平竞争审查制度”，第四十一条提出的“科技创新管理制度”，第五十五条“金融风险防控制度”等，这一系列制度亟需出台或者修缮，形成与草案条款相对应的明文规范，搭建海南自由贸易港更加完善的法治体系。

《海南自由贸易港建设总体方案》《海南自由贸易港法》具有总揽和统筹作用，其落地实需细分区域、细化规则，在未来，海南自由贸易港建设有必要围绕电商、货运、服务、投资、政府采购、安全监管、争端解决、公共卫生等方面出台一系列细则，将方案的总体要求落实到具体场景中，并结合固有场景建立市场规则，以法规约束市场运营。

（三）明确行政问责，增强个体执行力

行政问责是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。依法问责是确保制度实施的保障机制，其通过约束人来监督事的运行，“问责的关键在于构建一种动态的督促和回应机制”。为确保海南自由贸易港各项法规的精准落实，必须明确行政问责，让规章制度的责任主体不落空，使责任主体的监管转化为法治主体的执行。其中“按照职责分工”尚不明晰，有待进一步通过法规确定各职能部门及相关岗位的具体职责，做好事先防范，杜绝事后追责。在海南自由贸易港建设的过程中，为了抓住机遇而决策一定会伴随着风险，这就特别需要行政官员在面对具体情况时拥有高度的能动性。可以督促行政官员及时发现决策中的问题并加以解决。这样一来，行政官员因具体决策而承担的责任就被分散在整个决策过程中，而不是在出现损害结果之后对责任进行集中追究。

六、结语

海南自由贸易港比照新加坡、迪拜、鹿特丹及我国的香港，以21世纪中叶实现“建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港”为目标，正逐步探索“海南范式”，构建开放型经济新体制，营造法治化、国际化、便利化的营商新环境。《海南自由贸易港建设总体方案》《海南自由贸易港法》已经在贸易投资、货运流转、财政税收、产业发展和人才引进等多方面给出政策红利，并放开地方事权，赋予独立管辖权限。海南自由贸易港足以凭借其独特的地缘优势，借助后疫情时代世界经济复苏的良好势头、东亚经济一体化的浪潮、中国“一带一路”倡议的合作契机，提速升级，在《海南自由贸易港法》引领下，完善自由贸易港法治体系建设，细化规则，以法言法语诠释政策，明确责任主体，提升服务意识，在规则建制方面赢得国际社会的信任和支持，树立品牌。