论新时代背景下的行政事业单位内控建设

●焦 莉 常 辉

一、引言

作为衔接政府和群众、服务社会经济和民生的公共机构，行政事业单位必须要有健全的组织体系、完善的规章制度、高素质的服务团队，以及明确的工作计划及目标，才能最大化满足广大人民群众的实际需要，才能推进和维持整个社会的健康、可持续发展和进步。不断完善、优化行政事业单位的内控建设，是时代发展的要求，也是行政事业单位保持先进性的先决条件。从现阶段社会实际情况来看，我国部分行政事业单位在内控管理方面还存在一些问题，既限制了其主体功能的充分发挥，也影响到其社会公信力。

二、行政事业单位内控管理概念及意义

（一）内控管理概念

顾名思义内控管理就是单位组织内部通过运用各种手段，对组织、队伍、经济活动等的全面控制、监督、约束，实现内部秩序规范、和谐稳定、资金财产安全、清正廉明等管理效益目标。内控管理并非单一概念，也不是一种或几种管理手段的简单叠加，它具有系统管理性、全员参与性、动态变化性等多种特性。行政事业单位通过制定完善且合理的规章制度，对内部各岗位人员实施行为约束或激励，为管理者作出科学决策提供支持，因此行政事业单位的内控管理也可以视作自身的主动改革、建设和发展行为。

（二）内控管理意义

合理的内部控制管理可以形成良好的内部约束、激励氛围和强有力的外部竞争力，对实现行政事业单位的高质量发展和高效服务等意义重大，具体有如下几个方面的体现。一是，有助于规避或降低经济风险。行政事业单位的资金来源于国家财政拨款，其资产属于国有财产，虽然资金、财产来源于稳定，但在运行过程中仍然会受到市场经济环境和人的主观意识的影响，也存在一些安全风险。行政事业单位通过综合运用预算、核算、审计等监督管理手段，能够有效提高对单位各项经济事务，资金收入、费用支出及固有资产损益等的动态化监管，便于及时发现各种风险苗头并予以合理处置，达到事前防控、处理有效的效果，从而降低或避免经济风险损失。二是，有助于优化和完善组织体系。行政事业单位的内控管理以保障服务质量为根本，围绕着这个核心目标，对不适宜的规章制度进行调整和增减，对于实际工作不相符的部门或岗位进行改革和优化，打通内部各部门之间的隔阂，促进信息交流和有效沟通、合作，同时进行人岗科学匹配，从而促进内部组织结构、体制机制等的不断健全，为行政服务功能的全面发挥奠定重要基础。三是，有助于提高公共服务效率及效果。服务是行政事业单位的基本性质，主要面向社会公众和各类组织机构。通过实施内部控制管理，形成系统化监督、控制环境，明确不同岗位人员的权责义务，促进彼此间的相互制约，加强评估考核，严格落实奖惩，从而可以有效提高服务效率和质量。

三、行政事业单位的内控管理现状

近年来，内部控制作为必要手段，伴随着国家组织建设和机构改革工作而深化推进，并且在行政事业单位中得到广泛应用，从整体上来看取得了一定成效。但是依然存在一些缺陷和不足，主要有以下体现。

（一）内控管理意识不强

“服务型政府”建设要求下，国家越来越重视加强行政事业单位的内部控制，相继出台了《行政事业单位内部控制规范(试行)》《行政事业单位人事管理条例》《行政事业单位合同管理制度》等规章制度，以期指导和规范行政事业单位的思想和行为。然而实际情况下，仍有一些行政事业单位人员对内部控制管理缺乏足够认识，他们尚未意识到业务工作和管理方面的各种风险，对于内部控制相关的法规文件及制度规定等不够了解，一些员工片面地认为管理是领导层的事，与自身不相关，配合内控管理工作的主动性较差，整个单位尚未形成浓厚的内控管理环境。

（二）内控制度有待完善

完善的制度是实现有效内控的基础保障，不同的行政事业单位因其业务类型的不同，内控管理制度方面也应该符合自身特点和实际工作需要。然而，实际上不少行政事业单位并不重视自身的内控制度建设，多数单位直接照搬使用《行政事业单位内部控制规范（试行）》，很多结合自身的服务工作内容进行思考，当实际工作与现有的制度发生冲突或缺少明确依据时，导致部分行政工作变得随意化、形式化，导致各种业务问题和风险的出现。

（三）信息透明度仍不高

行政事业单位作为公共服务单位，应当对全体公民和国家的利益负责，信息公开是行政事务工作外部监督管理的核心要求，它将行政事业单位各项工作置于广泛的公共监督之下，可以作为内部控制管理的有效辅助。我国法律赋予了公民知情和公共监督权，也要求行政事业单位要严格按照相互规定定期进行信息公开，而信息公开的程度越高越便于公共监督，对行政事业单位的合理约束作用越强，这样便可以有效避免违规操作、贪污腐败、弄虚作假等问题。现阶段，依然有一些行政事业单位未完全执行信息公开制度，往往进行有选择性信息公开，公开的信息多为一些无关紧要的内容，不具有针对性和实际价值，比如人事任免信息、工作安排部署及相关会议内容等，而关于单位的财务情况、资金分配利用情况及费用开支等具体的重要信息仍不够透明，公众难以从这些有限的信息中发现问题，起不到公共监督的作用。

（四）内部监督还需加强

内部监督是内控管理的重要内容，行政事业单位需要有完整且科学的内控机制支持。当前，部分单位还没有建成完善的内控监督机制，导致内部很多方面的管理工作存在缺位。一是，内部监督的重点不突出，部分建立了监督制度的单位，其监督的主要内容只是常规的财务报表、业务流程等，审计、预算等监督未落实或力度较小；监督机制方面缺少相互制衡，导致作风纪律监督方面也存在人情化、形式化现象，不能有效发现存在的风险问题，给行政事业单位带来经济损失的可能性较大。二是，绩效考核有失公允，绩效考核也是一种重要的内部监督手段，实施中考核人员按照相关考核标准和评价指标，对行政事业单位各部门、各岗位人员的工作完成情况、执行效果及服务态度等进行考核评价并奖勤罚懒，达到人员激励和约束目的。但实际的绩效考核过程中，多见考核标准不统一，评价指标不合理，主观大于客观等诸多有失公平的现象，既打击优秀者的积极性，又无法遏制特权行为和权利交易等现象。

四、新时代背景下加强行政事业单位内控建设的建议

不断发展进步的社会，需要与之相适应的配套管理和服务才能满足各阶层人民群众的需要，才能充分发挥行政事业单位的公共服务功能。笔者认为，面对复杂而全新的社会环境，我国行政事业单位应当进一步加强内控管理建设。

（一）营造内控环境，达成共同意识

良好的内控环境是行政事业单位实现内控管理的基础条件，它与多方面内容有关，包括：单位的历史文化背景、经营管理理念、员工胜任力、组织架构等。管理层是行政事业单位内控建设的主导者，他们对内控管理的认识和重视程度，直接决定了内控建设的有效推进和落实。作为管理者需要加大内部控制的宣传力度，应将内部控制、风险管理及服务职能等纳入单位文化建设中，定期举办各种职业培训、思想学习、政治教育和交流探讨等活动，不断提升员工的执业能力、责任担当、风险和危机意识、自我管理约束意识及能力等，促使全体员工认可、支持内控建设。另外，要重视充分发挥行政事业单位的领导作用，单位内控建设组长由主要负责人担任，定期主持开展内控建设工作会议，负责内控工作方案的制定、修改、审批等工作；领导者应发挥模范带头作用，带头遵守和执行单位的各项规章制度，积极开展监督工作并自觉接受被监督，坚守道德和法律底线，杜绝贪腐，以自己的风清气正影响全体职工，在全单位内部达成内控管理的共同意识和目标，共同营造出一个规范有序的内控环境，从而保证内控建设各项工作的顺利实施。

（二）健全内控机制，提升实施保障

行政事业单位的内控管理和建设，应综合考虑多方面因素，既要立足现实问题和困境，又要紧紧围绕公共服务中心目标，着眼单位高效高质量发展未来，不断优化现有的机制体制、组织结构，为全面内控管理工作的实施做好基础保障。一是，要设立独立的单位内控部门或确定内控牵头部门，统一组织协调内控管理工作，制定单位内控管理的任务内容和目标，明确轻重缓急，集中力量破解内部管理的重难点，避免平均用力，草草收工。二是，要建立多主体的内控参与机制，行政事业单位应充分调动内部各个主要部门和岗位人员的内控参与积极性，包括财务部、内部审计、纪检监察、资产管理以及采购和基建等部门。需要建立经济活动中决策、执行、监督等不相容岗位之间的分离控制机制，避免权责交叉，导致管理漏洞；完善权责对等制度，行政事业单位应合理分权、适当授权，各部门、各岗位以既定的目标为参考，严格对照执行各自工作任务，在享有权利的同时承担对应责任和义务；建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制以及与相关职能部门或岗位联动的权力运行支持及保障机制。根据不同岗位和环节之间的逻辑关联和制约特点，制作各项工作的流程图，使权力运行轨迹及业务流程清晰可见，处于内部管控的有效范围之内。

（三）强化财务控制，确保信息公开

财务管理是内控管理的有效手段，为堵住行政事业单位的内控管理缺口，需要充分发挥财务管理功能。一是，要强化资金预算管理，为保证资金安全和合理利用，行政事业单位需要加快建立完善的内部资金预决算体系，做到预算执行和决算分析同步，预防财政资金的不当使用。二是，要强调财务控制与业务实践的融合，事务会计需转向管理会计，将财务手段充分应用到单位的各环节工作中，以准确的财务数据来指导和支持各项业务工作的开展，以此降低或规避市场风险。三是，要重视内部信息的沟通和公开。信息沟通共享是工作效率的保证，信息公开则是内部控制管理的必要内容，行政事业单位需建立完善、先进、安全的信息化系统或平台，通过信息平台实现内部信息的实时采集、传输和共享，同时便于内部各部门和岗位之间的交流沟通，打破以往的孤立、隔阂，避免因信息不畅造成的内部管理风险。

（四）加强监督评价，落实内控管理

全面监督与客观评价可以确保行政事业单位的内控制度落实并实现预期效果，重点应做好以下几点。一是，要确保内部监督部门的独立性。财务部门、审计部门等都具有很好的监管作用，尤其是内部审计可以实现对单位各项业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性予以审查和评价，从而规避风险，促使管理目标的实现。行政事业单位应独立设置内部审计部门，领导干部不能以行政权力随意干预。内部审计也可以联合财务预算管理，对单位经济活动进行事前风险和效益预测、事中成本控制和监督。二是，要定期评审单位的内部控制情况,应明确单位内部主要业务的控制要点、关键流程节点的风险项，评估控制标准和控制方法的合理性，保证内控工作的准确性和针对性。三是，要以评价结果为导向加强单位内控改进。将评价结果用于对行政事业单位内控工作的指导中，既确保各项业务活动的有序进行，顺利实现单位的战略目标，同时也有利于提高内控管理的规范性和有效性。

五、结语

新时代的新环境下，行政事业单位担负的责任和使命更加重大。行政事业单位应立足当前实际，客观分析自己管理方面存在的相关问题，持续加强内部控制建设，不断健全管理机制，提升公共服务水平，实现高质量发展。