乡村振兴战略下乡村治理的推进实践及未来展望——基于124份政府工作报告的文本分析

张 媛

(西南林业大学经济管理学院，云南 昆明 650224)

引言

中国的乡村治理走过了70年历程，不同时期的乡村治理表现出明显的阶段性特征[1]，作为基层治理的集中体现，乡村治理是国家治理的重要基石，是国家和社会治理的重要内容[2]。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，十九大报告再次明确指出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，十九届五中全会提出了“十四五”时期经济社会发展的主要目标，“国家治理效能得到新提升”，“社会治理特别是基层治理水平明显提高”，十九届六中全会再次提到“国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高”，“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”。党中央一系列权威政策的出台，既凸显出乡村治理的重要性，又体现着完善乡村治理的紧迫性。

学术界对乡村治理的研究主要集中在乡村治理与农村发展[3]；发达国家乡村治理的典型模式分析[4]；乡村治理的本质[5,6]；乡村治理是社会治理的一种体现，治理过程需要多元主体的平等协商与合作[7]；“三治融合”乡村治理体系[8-10]；乡村治理转型是推动乡村振兴的实践路径[11]；乡村治理未来发展方向[12,13]；乡村治理应突破技术型治理的瓶颈，亟需创新[14]。然而，乡村振兴战略的提出和推进，是否为乡村治理营造了新氛围，创造了新条件，乡村治理能否实现新突破，这些现实问题，仍需进一步研究和论证。

本文从政府工作报告的文本内容出发，借助内容分析法，梳理量化乡村振兴战略下乡村治理的演进逻辑，以凝练启示，拓展乡村治理研究视角，为后续理论研究提供参考。

1 乡村治理宏观背景

乡村治理是乡村振兴的重要内容之一，治理有效是乡村振兴的主要目标之一，无论是创新乡村治理体系，走乡村善治之路，还是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，都是乡村振兴新征程中关系到农村改革发展，农村社会大局稳定的必要支撑。

2 乡村振兴战略下乡村治理文本分析

2017年，中共十九大报告首次提出“乡村振兴”战略和“产业兴旺”、“生态宜居”、“乡风文明”、“治理有效”、“生活富裕”5大目标。2018年中央一号文件发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，乡村振兴战略的顶层设计初步完成。为兼顾研究主题和政策文本时效性，本文选取中国大陆地区31个省市自治区(不包括台湾省)，2018—2021年的政府工作报告为研究对象，共124份样本资料。

2.1 频数统计分析

124份样本文本中，乡村振兴和乡村治理出现的频数如表2。

表1 乡村治理体系建设首批试点单位(部分)

表2 乡村振兴、乡村治理频数分布表

“乡村振兴”被高频提及，反映了各省(市或自治区)贯彻中央号召，积极部署推进乡村振兴战略的现实背景；体现出各省(市或自治区)对“三农”工作的重视，作为解决“三农”问题的重要抓手，乡村振兴肩负着重任。

按照年份整理，乡村治理在124份政府工作报告中出现的频数如表3。

2018年是“乡村振兴”战略落地的第1年，作为20字战略目标的内容之一，治理有效对乡村治理提出了新要求，各省(市或自治区)在2018年政府工作报告中多次(37次)提及“乡村治理”并不奇怪。经过前期设计和部署，2019—2021年，乡村治理被各省(市或自治区)政府工作报告提及的频数有所下降，但从涉及乡村治理的表4可知，政府工作报告中，对乡村治理如何因地制宜地实现“治理有效”目标，贡献了各省(市或自治区)的智慧，从探索乡村治理体系、构建乡村善治格局到健全“三治融合”模式、创建乡村治理示范等，无不彰显着各省(市或自治区)在顶层设计层面不断推进乡村治理的决心和创新。

表3 乡村治理频数分布表

表4 关于乡村治理的相关表述

实践中，每个地区的乡村振兴战略实施情况不同，在具体设计中对乡村治理的偏重自然有所差异，见表5，浙江省作为其中出现频数最多的一个省，2018—2021年的政府工作报告中，先后8次提及“乡村治理”，宏观层面的倾斜，是否会带来现实乡村治理的有效。

2.2 案例验证

2019—2021年，我国的农业农村部办公厅和国家乡村振兴局综合司先后推介了3批全国乡村治理典型案例，见表6，为各地探索乡村治理模式提供了可以参考的经验和做法。

由表6可知，在所有典型案例中，浙江省有10例，位居各省(市或自治区)第1，广东省7例，排名第2，山东省和湖南省各6例，并列第3。可见，浙江省不仅在宏观层面偏向乡村治理，而且实践探索层面也效果显著，见表5、表7。

表5 2018—2021年各地政府工作报告中乡村治理出现的频数

表6 全国乡村治理典型案例

表7 浙江省三批入选全国乡村治理的典型案例

以表7中的宁波市鄞州区为例，结合2018—2020年《宁波市鄞州区国民经济和社会发展统计公报》相关数据，该区实施乡村振兴的现实情况如下。

产业兴旺。鄞州区农林牧渔业总产值2018—2020年分别为36.20亿元、38.4亿元和39.3亿元，期间，农林牧渔服务业的产值不断增加，由2.54亿元增加到2.8亿元，又到3.2亿元，涉农产业得到不断发展。

生态宜居。2018年鄞州区全区开始全面推进美丽宜居村的建设，同年完成了21个美丽宜居村的设计方案并逐步启动实施；2019年完成建设的美丽宜居村达到20个，又新启动建设了12个；2020年共创建完成了浙江省美丽乡村示范乡镇5个、浙江省特色精品村16个、宁波市美丽乡村示范镇4个、宁波市美丽乡村风景线5条、宁波市美丽乡村示范村21个以及宁波市梳理式改造村23个，生态宜居建设稳步推进。

治理有效、乡风文明。2019年，鄞州区成功入选中国乡村振兴先锋榜[15]，该区在招才引智和积材聚力方面不断创新，为农村双创注入新活力，为乡村振兴注入新动能，构建了独一无二的乡村全域治理体系[16]，治理有效目标正逐步实现。

生活富裕。2018—2020年，鄞州区全区农村常住居民的人均可支配收入分别为36589元、39953元和42794元；同期，全国农村居民人均可支配收入分别为14617元、16021元和17131元(数据来源国家统计局)，鄞州区农村居民的生活水平改善明显。

3 乡村振兴战略下推进乡村治理的展望

“三治融合”是现阶段我国乡村治理普遍构建的体系，其中自治是基础，法制是保障，德治是支撑，提高乡村民主自治能力、建设法制乡村、提高德治水平才能顺利实现“三治”并举，进一步推进基层治理的现代化。

3.1 宏观凸显乡村治理引领

在推进乡村振兴的实践中，各地省情各异，贯彻党和国家宏观政策的具体载体虽形式多样，但每年的政府工作报告作为承前启后、设计规划当年工作的重要政策文本，对乡村振兴战略的实施部署、涉及乡村治理的定位及推进都发挥着积极的引领作用，是提高乡村治理现代化治理能力必不可少的保障。

3.1.1 自上而下的设计

乡村治理目标的实现，需要产业发展、生态良好、乡风文明的共同推进，政府工作报告对乡村治理的设计，体现着政府的组织引领，为具体推进指明了方向，为基层乡村治理绘制了路线图，对健全完善各方面措施提出了要求，明确了基层乡村治理的目标。

3.1.2 相关部门的协同

“三治融合”是自治、法治和德治的有机统一，需要不同参与主体和部门的系统协同。自治是村民履行自身权利的表现，作为一种政治需求，其是必须以物质需求得到满足为条件的，不同村民之间自治能力、自治需求和自治倾向差异较大；德治是乡村文化振兴和新乡风建设共同推进的结果，对前期基础储备要求较高；法治则对乡村普法教育、村民法律意识、乡村执法环境等诸多环节提出新要求，不可能一蹴而就。

3.2 切实提高乡村治理效能

3.2.1 正视收入差距

以表1选定的代表性省份为例，2020年各省农村居民人均可支配收入数据如表8。

由表8可知，我国农村不同区域的经济发展水平差距较大，经济发展是健全乡村治理体系，提高乡村治理效能的前提和必要条件，农民口袋富起来，物质需求得到基本满足，精神和文化需求上升到一定高度后，其参与乡村治理的主动性和积极性才有可能提高，因此，全国范围乡村治理效能的改进，客观上只能走循序渐进，逐步推进的道路，以点带面、树立典型、推广经验是现实可行的。

表8 2020年农村居民人均可支配收入

3.2.2 界定治理主体

随着城镇化率的不断提高，农业人口非农就业比例的不断增加，乡村治理的主体不再是传统的农业社会(或乡村社会)，受工业化和城市化影响的现代社会成为新的治理主体，这些主体自身的人口构成、人口特点、人际关系不同于城市，也区别于以往的“血缘”、“亲缘”式熟人社会，这种变化不仅给农村带来新活力，也给乡村治理提出了新要求。

3.2.3 顺应乡村分化

2018年，《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出“根据发展现状、区位条件、资源禀赋等，将村庄划分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄和搬迁撤并类村庄4种不同类型，并明确要分类推进……”。不同类型的村庄，既然人口规模、发展模式、资源禀赋、地理位置、历史文化等因素都不同，乡村治理模式注定是多种多样、因地而异的。

3.3 灵活探索乡村治理模式

考虑到农村居民存在收入差距、乡村治理的主体也已悄然发生变化，乡村分化的趋势不可避免，乡村治理客观上是一个动态变化的过程，宏观层面的政策设计需要与时俱进，微观层面的实践探索更需要因地制宜。

3.3.1 挖掘乡村治理本地优势

随着乡村治理主体日趋多元化，各地推进“三治”融合模式的同时，要积极主动挖掘当地历史文化或民族文化的丰富内涵，将乡村治理理念与文化精神深度融合，助推乡村治理更好普及与落实，同时凸显文化传承和育人的作用，为后续解决治理中面临的新问题奠定基础。

3.3.2 尝试乡村治理可行模式

党建群众基础较好的地区，可充分发挥党员模范带头作用，以支部为核心，辐射农户，探索乡村治理的有效模式；农民合作社入户人数较多的地区，具备合作社参与乡村治理的基础，是探索乡村治理可行模式的一种可能；宗族影响力较大的地区，在村民自治和德治方面可以结合宗族力量，开展乡村治理；少数民族聚集地区，则可在尊重各民族文化和风俗习惯的前提下，寻找乡村治理的最大公约数，提高农户的参与性，共绘民族团结和乡村振兴的宏伟蓝图。