我国土地改革历程与现状分析

章宏楼 高雪萍 张予涵

(江西农业大学经济管理学院，江西 南昌 330001)

引言

我国从古至今就是一个以农业生产为主的国家，工业化和城镇化的推进也离不开土地资源的参与。因此土地资源受到国家和政府的高度重视和严格管控，关于土地使用制度的改革也一直在不断地改进过程中。国家针对不同时期的基本情况实行不同的土地政策，在不断地探索与实践中取得了丰硕的成果与宝贵的经验。在改革开放背景下，学术界关于土地改革的著作不断涌现，这为中央政策的制定提供了研究参考资料，土地改革是推动乡村振兴的重要途径之一。山磊认为，土改实质是一场对土地所有权持有者的一场革命，制度变迁的革命意志代替了人们对人性的思考，造成了阶级斗争的出现和冒进的革命狂热，民主决策形同虚设，社会主义制度的优越性远没有发挥出应有的价值[1]。

总体来说，随着土改的实施，农民生产积极性得到不断提高，为我国各项发展奠定了坚实的物质基础。同时在学术界上，土改的研究多方面均有重大突破，学术成果涌现，呈现出良好的研究氛围，为后来的土改研究奠定了基础。纵观现有文献，对土地改革的研究已经十分深入，但仍有进一步研究的余地，对土地改革研究的系统性不足，研究资料主要为官方数据，如何根据已有研究成果推进土地改革是主要研究方向[2]。本文通过对不同时期的土改政策进行分析探索，以历史的角度总结土改政策实施成果，期望为乡村振兴提供启示。

1 土地制度变革的历史

1.1 土地改革的概念

土地改革一般是指封建社会土地资源所有制的变革。世界上的土地改革分为2种类型，资产阶级的封建土地所有权，通过规定土地上限和土地赎回，旨在为资本主义的发展扫清道路；无产阶级领导劳动农民彻底消灭封建土地所有制，为国家的社会主义工业化和农业的社会主义改造创造条件的革命。中国的土地改革是指中国新民主主义革命时期，中国共产党领导广大劳动农民废除封建半封建性的土地所有制，建立农民的土地所有制的革命运动。

1.2 中国农地制度的变迁

1.2.1 土地革命时期

在1927年我国仍维持封建土地所有制，当时农村土地大部分由地主和富农所占有，贫下中农受到其严重剥削，缺乏基本的生活保障，这种制度严重阻碍着社会生产力的发展，这也是我国长期以来一直穷困和落后的根源。我党为解决这一问题，开始没收地主阶级的土地资源并将土地重新分配给农民，为此制订《土地管理问题议决案》、《井冈山土地法》、《兴国县土地法》、《土地利用问题决议案》等制度文件，没收地主土地，分配给贫下中农，把土地农具租或卖给农民，其本质是变地主土地所有制为农民土地所有制，一定程度上解放了生产力[3]。

1.2.2 抗日战争时期

根据抗日战争的需要，实行积极的土地利用政策，大力开展军民联产。中共中央为了联合各阶级共同抗日，在政策方面有了让步。将耕者有其田改为采取减租减息的政策。要求地主减租减息，减轻了地主对农民的剥削，改善农民生活质量，以提高其抗日积极性；要求农民交租交息，借以照顾到地主们的利益，团结抗日[4]。实行“有钱出钱，有力出力”的合理负担政策，为抗日战争的胜利提供助力。这项政策在抗日结束后仍实行了一段时间，这是由当时的历史条件决定的。

1.2.3 解放战争时期

解放战争时期党中央为适应广大农民的土地要求，消灭封建土地所有制，实现“耕者有其田”。发动群众消灭封建剥削，解决农民的土地问题。制订《中国土地法大纲》，有分别地消灭封建半封建的土地制度，在中国共产党的正确路线政策指引下，解放区的土地改革蓬勃开展，轰轰烈烈的土地改革运动冲击着几千年来的封建土地制度，打碎了几千年来套在农民身上的封建枷锁，改变了农村旧有的生产关系[5]。这一翻天覆地的变化，使亿万农民在政治上、经济上获得了解放，并由此爆发出难以估量的革命热情，土地改革运动为夺取全国胜利，提供了源源不断的人力、物力支持。

1.2.4 新中国建立后

在1950年，通过颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，明确规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。这是我国历史上规模最大最彻底的一次土地制度变动，标志着中国地主阶级的土地所有制彻底消失，农民真正成为土地的主人[6]。这项改革从根本上解放了农村生产力，促进了农业的恢复和发展，为我国的工业化建设开辟了道路。

1.2.5 改革开放以来

在1978年改革开放以来，由于之前的人民公社化运动在“大跃进”背景下逐渐脱离当时的客观条件严重地挫伤了社员生产积极性，使得农村生产力受到灾难性地破坏。党中央实行农村家庭联产承包责任制，允许农民以家庭为单位向集体经济组织承包土地等生产资料，实行包干到户，包产到户的形式。家庭联产承包责任制的推行，纠正长期存在的管理高度集中和经营方式过分单调的弊端，使农民在集体经济中由单纯的劳动者变成既是生产者又是经营者，从而大大调动农民的生产积极性，较好发挥劳动和土地的潜力[7]。

2 我国土地制度变革中存在的问题

2.1 土地确权问题

土地界限不清是我国产生土地确权问题的主要原因，过去在土地分配时土地划线程序不规范且划分资料保存不完整无据可查导致了农民的土地界限不清。土地权利结构十分复杂，开始时对其各项权利的争议较多，我国土地所有权归国家所有但实际上土地权利分为多种并在改革中界限不断模糊。农村土地确权问题主要表现为土地产权不明，农村土地确权工作中存在问题。农民群众土地确权意识薄弱，工作人员业务能力不强且经验较少。土地确权工作是一项十分严谨且分工明确的工作，这一工作需要大量的专业技术人员，但符合要求并且参与这项工作的人员却不足，使得土地确权进度缓慢。土地确权问题导致土地利用率不高，对农业发展产生不利影响。

2.2 土地碎片化问题

土地碎片化就是农户不得不经营分布在家居周围的、相互不连接的，但在一定合理距离之内的一块以上的土地，这是我国传统农业生产的主要特征之一，直到建国初期政府建立人民公社，实行集约化生产之后才使得这一现象消失[8]。但由于人民公社化运动在当时背景下存在巨大问题，而且在改革开放背景下家庭联产承包责任制开始实行，土地被分包到户，这项制度极大地激发了农民的生产积极性，提高了粮食产量，但也使得土地碎片化成为必然。土地的碎片化不利于农业的规模化生产，制约着农业的发展。

2.3 耕地保护问题

近年来，我国粮食连年丰收，国内基本达到供需平衡，然而在取得如此巨大的成就的同时也存在着不少问题。耕地面积减少、土地肥力严重透支、土壤污染加剧、储备资源不足等问题已成为制约我国农业高质量发展的突出问题；由于我国国土绿化、农业经济结构调整和建设用地占用农地等原因，大量耕地转向非农用地。随着我国工业化、城镇化的快速推进，建设用地需求仍然巨大，耕地保护工作压力进一步增大。农业能够发展需要重视对耕地的保护。

3 对土地的保护与管理

3.1 征地制度改革

我国的征地制度仍存在计划经济的色彩。随着经济的发展我国征地制度在立足国情的基础上，吸收和借鉴其他发达国家的经验渐渐完善。为满足城镇化对城镇经济建设用地的需求，政府对土地资源管理制度进行改革，新一轮土地改革的核心是打破土地二元结构限制。国家提高土地存量在建设用地总供给中的比重，建立有利于存量建设用地利用的制度体系，同时为满足公共利益需要而进行征地补偿，征用农民集体所有的建设用地时按照被征用土地的原用途给予经济或物质补偿。伴随着经济的发展和城镇化进程的加快，对于征地制度需要合理界定土地征收的范围，征收程序做到公正公开。征地制度的改革极大提高了土地资源的利用率，缓解了城乡的用地压力。为推进乡村振兴起到了极大的推动作用。

3.2 两权分离和三权分置

两权分离是指土地所有权和经营承包权分离，在改革开放前土地所有权和使用权全部归于集体手中，农民缺乏获得感，导致生产水平低，生产工作积极性不高，这对推进我国农业经济发展和实现农业农村现代化有着严重的阻碍作用。为解决这个问题党中央进行了一次历史性的试验，政府在各地试行家庭联产承包责任制，这是农民与生产资料的一次直接结合，显示了其之间密不可分的关系，符合劳动人民的利益，解放了我国农村的生产力，开创了我国农业发展史上的第二个黄金时代；“三权分置”是指形成所有权、承包权和经营权分离，经营权流转的格局。第二三产业的发展，农民发现在城镇中获得的财富远远大于种地所得。于是大量农村劳动力向城镇转移，农村劳动力流失，相当一部分农地处于荒废或半荒废状态。为改变这种现状，政府决定放活经营权，明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。三权分置为优化劳动力结构提供助力，为农业区域化规模经营和机械化作业奠定基础。这是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。符合我国国情和生产力发展的客观规律。

3.3 宅基地的确定与扩权

农村产权制度改革是全面推进乡村振兴的一个重要内容。宅基地是指在农村村民为了建造住宅及其附属设施向集体申请的用地，主要包括住房、附属用房和庭院等。我国实行农村土地集体所有制，农民不拥有宅基地的所有权，只拥有使用权。农民向集体申请宅基地建造住房有着十分严格的规定，如村民户口迁入城镇的不再享有宅基地使用权、不得占用农地以及需要符合城乡规划等。在保障农民基本住房前提下，政府进行扩大农村宅基地权能的改革试点工作。政府开始允许农民宅基地在自愿、有偿的原则下，以转让、出租等方式在集体内部进行流转使用权，并且受承租人应为本集体内部符合宅基地申请条件的成员，这项改革在一定程度上赋予农村村民对宅基地使用权的处置权。赋予村民农村宅基地更多权能，是宅基地制度改革的主要方向。改革面临的首要问题是如何提高土地的利用效率，这项改革对探索农民住房保障、宅基地有偿使用和有偿退出机制等都有重大影响，对推进乡村振兴十分重要。

3.4 土地流转

发展现代化农业要求走土地流转这条道路，要把握好农村改革的基本方向。土地流转是指土地使用权的转让，简单的土地承包经营权交换是农民集体经济组织为促进农业和满足各自的需求，促进农村地区规模、工业化和集约化管理的唯一途径[10]。土地是农村最大的资源，更是农民最重要的资产，实现乡村振兴必须做好土地流转。

4 启示

土地是民生之根本，发展之基础，生态之依靠。土地制度是国家的基本制度。

农村土地改革在提高农民生产积极性，提高农业生产效率，促进农业生产体系的发展等方面取得显著成效，但仍出现一系列问题。这是由于历史的局限性以及当时的物质条件不足所引起的。为适应生产力发展，维护社会安定，我国根据不同历史时期的实际情况制定符合国情的土地制度。团结和带领人民走向民主和富强，实现中华民族伟大复兴。由此可以得出有益于乡村振兴的启示。

土地改革的制度始终要与国家的基本情况相适应。土地制度与国家的方方面面都息息相关，其关系到社会安定、经济发展、人民幸福等多个方面。土地作为农业最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质保障。土地制度受到社会制度、经济水平、历史传统等方面的影响，绝不是一成不变的。其发展与完善是一个漫长的过程，不可能一蹴而就，要立足于实际情况保证合理性又需要不断更新。

我国一直存在不患寡而患不均的传统观念，在长期历史发展中在农民土地权利方面一直把公平的地位摆在效率之上，一直存在平均地权的理念，且这种理念不会因为社会主义市场经济体系的完善而消失。因此要重视农民的意见，把选择权交给农民，改革开放以来实施的家庭联产承包责任制就是尊重农民选择的结果，事实也证明这是正确的。在改革中所实施的两权分离和三权分置就是顺应农民的意愿。

土地改革工作中对改变农民传统思想观念方面十分重要，想要顺利实施改革方案需要得到劳动人民的支持。这要求改革不仅需要符合农民的利益，也需要农民理解其中的道理。实施土地改革需要把政策宣传到位，宣传人员和技术人员需要对政策有着全面的认识并且完全的向农民们讲解，回答其问题和疑惑，如此才可以保障政策的顺利实施。

土地制度改革要处理好国家、农民，以及土地之间的关系。土地制度的合理性保障农民的利益，社会则有了坚实的物质基础，国家才能繁荣昌盛。反之则会激发社会矛盾，导致社会动荡。中国共产党一直立足于农民的利益，在不断实践中调整改革方案，为实现乡村振兴这一目标奋勇前进。