新农村建设视角下农村公共管理的问题及其优化策略——评《农村公共管理》

王利敏

（中共石家庄市委党校 石家庄 050200）

三农问题是关系国计民生的根本性问题。随着新农村建设的深入推进，切实优化农村公共管理模式、提升乡村治理水平，逐渐成为农业农村发展建设的关键环节。由李华、李燕凌、朱朝枝主编，中国农业出版社出版的《农村公共管理》一书，聚焦农村社会环境变化情况，围绕农村公共事务管理特点，结合全新的公共管理理念，针对农村科教文卫、社会保障、环境卫生等各个领域的建设情况进行了深入研究，为新农村建设背景下农村公共管理创新提供了理论参考和实践启发。

《农村公共管理》全书共分为九个章节。第一章从公共管理基础概念出发，针对其发展历程、基本职能和主要特点进行了系统介绍，明确区分了公共管理与私人管理、行政管理之间的区别，并且概述了当前农村公共管理的基本情况。第二章全面阐述了农村公共管理理论基础，包括科层制、公共产品、公共选择、公共治理、危机管理五大理论，为农村公共管理的深入研究提供了科学依据。第三章基于农村公共管理组织研究视角，界定了农村地区公共管理组织的职责、权限、内部架构，并且介绍了基层政府组织、非政府组织、基层党组织等管理主体的主要职能和管理模式。第四章结合农村发展现状，阐述了农村公共管理的主要职能。第五章围绕农村科教文卫体事业管理展开论述，探索出良好的公共管理机制。第六章面向农村社会保障领域，阐述了农村社会保障的优化路径和主体责任。第七章和第八章分别论述了农村环境保护与治理、基础设施建设的管理机制。第九章展望了未来农村社会发展管理方向。

从本书来看，农村公共管理事业关系到农村经济、社会、文化等各方面的发展建设，对于社会主义新农村建设起着至关重要的作用。在经济建设中，地方政府只有转变服务方式，创新管理模式，才能够切实推动农业经济的转型升级，提高农业生产经营效率，从而为农村经济发展提供良好的外部环境。在社会治理中，公共管理举措的科学性与农民的切身利益、合法权益息息相关，需要政府提高服务均等化水平，促使农村社会得到良性健康运转。同时也要看到，新农村建设战略的提出，也为农村公共管理提出了新的挑战与要求，一定程度上推动着农村公共管理朝新的方向转变。主要体现在以下几点。

第一，新农村建设改变了农村社会形态。新农村建设要求改变传统的低效化农业生产方式，全面拓展农业生产关系，从以家庭为单位的散户农业经营向产业化、规模化的农业经营模式转变，切实提升农村生产现代化水平。在这个过程中，农业经济发展开始更多依靠市场机制运转，通过农业与第一、二、三产业的融合，构建起更加完善的农业产业链，切实提高农业供给水平。同时，农业劳动力开始向非农劳动力转化，农民的主体性地位得到增强，自主意识和公共意识也不断凸显，对于农村基础设施、人居环境等提出更高要求，希望政府公共管理更加专业化、民主化。在此情况下，传统的行政化农村公共管理模式无法适应农业农村经济发展要求，必须及时转变管理理念，提升管理能力，向服务型政府转变。

第二，新农村建设促进公共管理目标的转变。过去，为推进城市化进程，加快中国城市发展，农业农村的主要工作任务是集中优势资源支持城市建设，保障城市工业发展，为城市现代化提供强劲动力。经过近几十年的发展建设，中国城市化率已经基本达到世界平均水平，城市化任务基本完成。同时，在共同富裕目标指导下，全国如火如荼地开展了脱贫攻坚、精准扶贫等一系列行动，并取得了良好的发展成果，但是农村建设仍然有很长的一段路要走。乡村振兴战略的提出，标志着中国接下来一段时期的重点目标要放在乡村建设上，通过工业反哺农业、城市支持农村，不断缩小城乡差距，统筹城乡发展，实现工业与农业、城市与农村的协调发展。为此，从农村公共管理角度来看，目前的管理目标开始从政治导向转变为农村社会和谐稳定发展，致力于实现农业现代化，切实解决农业、农村、农民问题，既要注重经济建设与社会治理，也要保障生态环境和人居环境，为农民生产生活带来更多福祉。

第三，新农村建设使得公共管理任务发生变化。在经济任务上，从以往的“索取”转变为“给予”。当前，随着国家对农业农村建设的高度关注，以往面向农业农村征收的各项税收费用逐渐减少，替代为支农惠农的优惠政策和用于保障民生、改善民生的财政补贴。为此，农村基层公共管理者的主要工作任务应放在如何高效利用各种经济优惠政策，推动农业农村经济发展。在工作方法上，以往农村地区长期采取僵化的行政管理模式，根据行政命令机械化开展工作，依靠各种规章制度来管理农村。但是随着新农村建设的推进，传统的行政化管理模式不再适应形势需要，基层公共管理者的角色从管理者向服务者转变，必须不断提高服务意识、增强服务效能、创新服务模式。在组织手段上，村委会从以往的乡镇下属单位转变为群众性自治组织，进行自我管理、自我教育、自我服务，而乡镇政府可以对村委会的工作提供指导意见或帮助，但是不能干预控制村民自治管理的法定事项。

农村公共管理创新变革需要考虑诸多因素，如产业发展、地方风俗、宗教信仰等。同时，在社会转型深度调整期，各方利益主体相互交织，矛盾冲突不断显现，对农村公共管理形成更多挑战，制约着农村公共管理效能的提升。具体来说，当前农村公共管理面临如下问题。

其一，决策机制不合理，服务效率较低。中国农村公共管理主要采用自上而下的决策机制，由行政管理部门逐级向下传递行政指令，为农村农民提供服务。这样不仅忽略了农民的主体性，使得农民个体和农村集体的实际需求无法得到有效满足，如基础教育、公共医疗、社会保障等，并且导致服务过程简化，供给质量不足，出现农村公共服务供给与需求错位现象。另外，从供给机制来看，地方政府作为唯一的供给主体，在农村公共服务中处于垄断性地位，借助财政资金来调配供给资源，既无法计算成本，也无法衡量效益，从而缺乏服务优化的利益驱动，并且很容易造成滥用职权、推诿扯皮等现象，影响整体公共管理服务效能。

其二，农村公共管理人才不足。在新农村建设中，人才资源是支撑乡村持续建设发展的重要动力，能够为农村地区带去新思想、新技术、新资源，激发乡村发展活力，助力乡村振兴。对农村公共管理而言，专业化的人才队伍是创新政府治理模式、提升服务效能的有效依托。当前，由于农村贫穷落后的面貌在人们心里根深蒂固，导致许多青年人在择业时偏向于大中城市，而忽略了发展建设中的农村，使得农村公共管理人才匮乏，制约着农业农村的优化升级。

其三，缺乏完善的法律支持体系。近年来，中国新农村建设在经济、政治等方面取得了长足进步，为农村公共管理的不断优化完善提供了动力支持，使得人们更加憧憬未来三农建设的美好图景。但是在一些偏远山区的乡村，由于缺乏充足的管理人才和建设投入，农村公共管理仍然处于缓慢发展状态，在管理机制、产业模式、财政资金等方面均较为滞后，尤其是法律制度这一支持体系，缺乏良好的针对性和执行力度，制约着当地公共管理水平的提升。一方面，农村地区现行的公共管理法律法规均来源于对城市治理经验的总结与借鉴，没有针对农村管理的具体问题进行具体分析制定，从而在应用时并不适用乡村公共管理的实际情况，当出现民事纠纷时，也无法找到相应的法律法规进行调解。另一方面，治安问题是当前规范完善农村法律支持体系的重要部分。由于缺乏严格的法律规定和执法保护，农村地区的治安问题始终困扰着当地村民，也给外部投资者造成安全隐患与顾虑。

基于上述分析，中国农村公共管理的优化完善可以采取以下措施：

首先，变革农村公共管理机制。新农村建设需着力改革农村公共管理的一元化机制，推动农村基层治理主体的多元化，改变政府管理的垄断性地位，构建起政府主导、社会与市场共同参与的公共管理机制，切实提升农村公共事业的管理效率。第一，农村公共管理应坚持以人为本理念，将村民的利益与需求作为一切治理工作的出发点和落脚点，以群众满意为最高标准，服务群众、尊重群众，切实解决群众的难事、急事。第二，因地制宜制定乡村经济发展规划，充分利用本地特色优势资源，发展多种形式产业，深入推进生态农业、绿色农业，加强农业与工业、服务业的有机融合，并且加强人居环境建设，加大教育医疗支持力度，为农民创造更加优质便捷的居住环境。

其次，加强农村公共管理人才队伍建设。当前，在政府行政管理转型背景下，公共管理人才需求不断提高。农村地区处于管理转型的关键期，更需要优秀的公共管理人才来推动农村治理模式与治理机制的优化升级。同时，随着农民思想解放，他们的文化素养和认知水平不断提升，人们的参政意识也逐渐增强，开始认识到管理人才对于农村各项事务管理的重要作用。为此，新农村建设应着力加强农村公共管理人才队伍建设，引进与培养一批优秀的管理者，为农村公共管理注入活力。其一，推动地方高等院校与农村地区合作对接，借鉴相关的理论研究成果，为新农村建设提供理论指导和科学指引，并且设置专项基金或者奖助学金，鼓励大学生深入基层，参与农村建设管理工作，还可以鼓励大学毕业生参与大学生村官等竞选，为新农村建设贡献力量。其二，挖掘本地人才潜力，将一些表现优良、考核成绩优秀的人才选送到专业院校或者上级组织机构进行系统培训学习，以便回到农村贡献自己的才干。

最后，完善法律法规体系，推进依法治理。新农村法治体系的完善是农村公共管理水平提升的根本保障和有力支撑。因此，当前新农村建设应坚持依法治理理念，深入完善农村公共管理的法律体系建设，结合农村地区的实际情况进行优化完善，制定出符合农业农村实际的法律法规，为基层公共管理决策提供科学依据。一方面，各地需结合中央关于新农村建设的宏观政策指导，通过走访调查、民意收集等梳理出本区域内存在的普遍性治理难题，并且参考专家指导意见，结合不同的管理问题和漏洞，制定出适合本地方发展特点、对接区域治理问题的法律制度或管理政策，提高公共管理精细化水平。另一方面，完善相应的执法流程、执法标准，采取试点方式分步骤、分阶段地进行推广普及，使得法律制度落实为具体的管理行动。