拜登政府的数字合作战略：意图、行动与限度
2022-10-31程海烨
程海烨
数字经济正成为全球经济发展的关键增长点和重塑国际经济格局的重要推动力。2020年，全球数字经济增加值规模达32.6万亿美元，占GDP比重达43.7%。其中，美国的数字经济规模为13.6万亿美元，占全球数字经济规模总量的41.7%。目前，基于数字经济对数据、数字技术和数字基础设施的高度依赖性，数字鸿沟和数字壁垒已成为全球数字经济治理的两大突出问题。为缩小数字鸿沟、打破数字壁垒，联合国将加强全球数字合作纳入《2030年可持续发展议程》()。在数字合作进入全球治理议程的背景下，美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)基于“数字发展原则”(Principles for Digital Development)，发布了《数字战略(2020—2024)》()，提出美国将通过与盟友及伙伴国家开展高效、有效和负责任的国际数字合作行动，实现帮助发展中国家(地区)自力更生、促进美国数字安全和经济繁荣的双重目标。
作为美国第一份强调国际数字合作的政策文件，《数字战略(2020—2024)》突破了以美国联邦政府为核心、对数据和网络等特定领域专门制定纵向发展战略的传统模式，不仅强调美国与盟友及伙伴国家对发展中经济体部署数字合作行动计划的重要性，而且重视其与美国数字生态体系的对接与协同发展，是美国将数字优势融于国际发展合作、加速成为全球数字领导者的重要指南。既有研究重点关注美国的对外援助行动，缺少对美国在数字经济时代推动国际合作的相关讨论。因此，本文将围绕《数字战略(2020—2024)》，探究拜登政府实施数字合作战略的意图、行动与限度。
一、《数字战略(2020—2024)》的内涵与意图
《数字战略(2020—2024)》标志着美国正式拉开基于美式价值观的数字合作“大幕”，推动国际数字合作已成为拜登政府外交政策的中心之一。
(一)《数字战略(2020—2024)》的内涵
《数字战略(2020—2024)》主要围绕以下两大目标展开行动：一是通过负责任地使用数字技术，改善可衡量的发展和人道主义援助成果，增强新兴数字经济体自力更生的数字能力。该目标以美国国际开发署及其合作伙伴为主要行动者，强调将数字化作为国际合作发展的主要推动力，通过以下五个方面实现该目标，即提升数字发展的有效与高效水平，推动经济赋权与构建金融和贸易的包容性，支持问责制和透明度，创造一个创新和包容的平台以及提供信息和可操作的洞察力等。二是构建数字生态系统的开放性、包容性和安全性，促进和实现美国民主价值观的传播，塑造一个自由、和平与繁荣的世界。该目标将伙伴国家的政府部门、私营部门和市民社会视为行动主体，旨在应对发展中国家(地区)在实现数字化转型的过程中，遇到的网络安全、极端主义、隐私侵犯等威胁。同时，美国国际开发署提出与私营部门合作、强化本地数字生态建设能力、嵌入美式价值观和人权、促进包容的数字发展、加强网络安全、保护隐私等十项应对措施，以塑造与当地自力更生的能力相匹配的数字生态体系。
《数字战略(2020—2024)》具有以下三个特点：其一，将所谓民主价值观置于实施数字合作的首要前提，并嵌入双边或多边数字合作协定。对外“民主”渗透是美国外交政策的基本手段之一。美国国际开发署是美国实施对外“民主”渗透最重要的机构，其使命是向外推广和展示所谓民主价值观，推动塑造符合美式自由、民主和人权的世界。该机构仅支持在美国《权利法案》()、《世界人权宣言》()等基础上开展的国际合作行动。《数字战略(2020—2024)》也以“美式民主”和“美式人权”等价值观为输出导向，抵制所谓数字威权主义，强调合作伙伴与受援国(地区)对美国价值观认同的重要性。
其二，重视与私营部门的合作，并呼吁其承担更多的国际责任。尽管美国国际开发署是主要牵头机构，但其多次强调政府应与私营部门建立持久、公平的合作关系，并通过降低私营部门的投资风险、数字基建成本和减免税收等方式，激励私营部门开展跨国合作。同时，美国国际开发署也支持发展中国家(地区)的数字科技企业与美国政府部门合作，并进入全球市场。为此，美国国际开发署计划将从2020年至2024年，选取大约50个与“数字发展原则”一致的国际私营合作伙伴、对外开展至少30项援助任务、执行75项新合作计划，并向数字化服务水平较低的市场增加20%的私营部门投资等，保障60%以上美国资助的私营部门获得后续的援助基金。
其三，呈现深化数字合作、收缩对外援助的态势。作为全球提供发展援助最多的国家，2020年，美国的官方发展援助总额约为355亿美元，占经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会(Development Assistance Committee)成员国官方发展援助总额的20%。尽管美国官方发展援助占国民总收入的份额从2019年的0.15%上升至2020年的0.17%，但与其他发达经济体相比仍显得分量不足。目前，拜登政府仍计划减少对外发展援助的政府开支。《数字战略(2020—2024)》号称美国开展数字合作的最终目标是帮助发展中国家(地区)未来具备自力更生的数字发展能力及获得开放、包容与安全的数字生态环境，以应对数字时代的危机与挑战，并最终摆脱对美国的依赖。此外，该战略更加强调美国与盟友及伙伴国家建立长期持久的数字合作关系的重要性，并要求合作伙伴从多个层面承担更多责任、在国际社会维护美国的国家安全与经济繁荣。
(二)《数字战略(2020—2024)》的意图
第一，将美式民主价值观置于国际数字合作的首位，强化与中国和俄罗斯等国家的意识形态竞争。以所谓民主价值观划分国家间关系成为美国外交政策的主流。在2021年的七国集团(G7)峰会上，美国总统拜登提出，只有“民主”国家才能参与国际合作。2021年12月，拜登总统在美国首次举办的“民主峰会”中正式提出了“国际数字民主倡议”(International Digital Democracy Initiative)，强调数字技术应为所谓民主国家服务，主张将“民主”原则融入数字技术发展，以打击所谓数字威权主义。美国污称，以俄罗斯和中国等为代表的国家正利用数字技术传播不利于民主国家发展的侵略性外交政策，“美国必须迎接这个推进威权主义的新时刻，包括中国日益壮大与美国抗衡的野心，以及俄罗斯破坏民主的决心”。拜登政府认为中国已在数字基础设施建设、技术开发等关键领域形成影响力。《2021年战略竞争法案》()和《2022年国防战略》()均指出，中国是美国最重要的战略竞争对手和国防部面临的最大挑战。同时，拜登政府更为重视俄罗斯对其网络“侵略”与“破坏”，试图借助与盟友的数字合作，加强应对来自俄罗斯的网络“侵略”袭击。《数字战略(2020—2024)》将促进美国与盟友及伙伴国家共同建立监视与防御的网络安全体系，应对俄罗斯的网络攻击与威胁。
第二，抢占发展中国家的数字市场，增进美国的数字经济发展效益。从各大洲分布来看，北半球的欧洲、北美洲和亚洲数字经济发展水平显著优于非洲。非洲已成为世界下一个经济增长潜力最大的数字市场。据估计，2025年，数字经济将为非洲大陆贡献1800亿美元的国内生产总值，到2050年则为7120亿美元。非洲各国正为实现非洲联盟《2063年议程》()做准备。目前，拜登政府正致力于与非洲联盟等进一步合作，重塑美国在非洲负责任的大国形象。2021年3月，美国参议院通过了《2021年通过加大对非洲出口增加美国就业机会法案》()，将在未来十年增加美对非商品和服务出口值至200%，拓宽非洲市场；美国国际开发署也发布了针对非洲南部和西部国家(地区)的《区域发展合作战略(2020—2025)》(),旨在促进非洲地区经济包容性增长、强化治理机制等。
第三，塑造符合美国数字规则偏好的全球数字规制体系，提升美国在全球数字规则制定方面的领导力。由于当前全球数字经济规制体系缺位，各国正在跨境数据流动、数字贸易、数字税收等主要数字经济治理领域积极制定与本国数字经济发展相匹配的数字规则，并借助UN、WTO、G20、OECD等多边机制将自身偏好的数字规则推向全球。作为世界第一大数字经济体，美国正在双边与多边层面开展各领域的数字规则协商，输出自由、开放与安全的美式数字规则标准，提升其在全球数字规则谈判中的话语权。《数字战略(2020—2024)》将在此基础之上构建一个开放、包容与安全的全球数字生态体系，以巩固美国在数字经济全球化时代的霸权地位。
二、拜登政府实施数字合作战略的主要方向与行动
当前，拜登政府正借助与盟友及伙伴国家共建所谓“数字民主俱乐部”、完善私营部门参与的跨国数字合作机制、塑造与“美式模板”相匹配的全球数字规制体系等三个主要方向推进数字合作行动。
(一)与盟友及伙伴国家共建所谓“数字民主俱乐部”
互利的联盟和伙伴关系是美国的持久优势。在数字经济领域，美国正借助“民主”与联盟两大支柱，向数字技术输入透明度、问责制、隐私保护和言论自由等美式民主原则，重振其与盟友及伙伴国家间的数字合作关系。“重建更美好世界”(Build Back Better World, B3W)是拜登政府联合G7成员国共同发起的全球数字基础设施建设投资项目，旨在塑造一个由“民主”国家领导的价值观驱动、符合美国数字基建标准且公开透明的“民主”国家基础设施建设伙伴关系。拜登政府还联合日本和澳大利亚等盟友国家启动了“蓝点网络”(Blue Dot Network)计划，系针对南亚和东南亚地区的数字基础设施建设开发投资项目，以提升美国对海外投资项目和基础设施建设标准的全球认可度，并将其嵌入新版《印太战略》()，实现对亚太地区数字市场的控制。同时，美国与日本、澳大利亚等国家决定根据“民主”国家的共同利益组建在物联网、5G、人工智能和量子技术等领域合作的新兴技术工作组，也与韩国等国家在半导体、供应链和生物技术等领域保持紧密合作。自2021年G7峰会后，拜登政府正为加强与欧盟共建一个可信的、由“民主”价值观驱动的数字生态系统而努力。美欧双方共同发起并成立了“美欧贸易和技术委员会”(U.S.-EU Trade and Technology Council)和“美欧联合技术竞争政策对话”(U.S.-EU Joint Technology Competition Policy Dialogue)，形成了“西方技术联盟”，并通过加强双方在人工智能、先进制造、量子信息等新兴技术领域的合作，修复并强化联盟关系，维持美国在盟友与伙伴国家关系中的领导地位。
与此同时，向摇摆国家(swing state)输出美式民主数字合作理念，吸引其加入“数字民主俱乐部”，成为拜登政府推动数字合作战略的又一重要方向。新加坡、印度尼西亚、印度和巴西等国家的数字经济正蓬勃发展，并形成了一定的地区影响力。2020年，新加坡与新西兰和智利三国已签署了旨在加强三方数字贸易合作并建立相关规则的《数字经济伙伴关系协定》(, DEPA)。印度尼西亚的数字经济商品总价值(GMV)达到700亿美元，已成为东南亚地区拥有最大潜力的数字市场，其互联网经济将在2030年达到3300亿美元。巴西和印度的数字经济规模位列世界前列，分别为5419亿美元和3112亿美元，排在第8位和第12位，正与传统经济加速融合，进入全新的产业周期。目前，拜登政府正在《亚太经合组织隐私框架(2015)》()内推动构建基于亚太、面向全球的跨境隐私规则(Cross-Border Privacy Rules, CBPR)体系，强调“民主”国家应坚持数据开放、自由流动，新加坡已加入该体系，印度尼西亚也正在考虑加入。此外，美国正与巴西就签署包括禁止强制数据本地化存储、禁止征收数字税、承诺两国隐私制度互操作性等在内的符合数字“民主”原则的双边贸易协议进行磋商；加强与印度在新版《印太战略》和“印太经济架构” (Indo-Pacific Economic Framework)下，开展网络空间、半导体、人工智能等新兴科技和数字基础设施建设等方面的合作，以建设“民主”、安全的全球数字供应链。
(二)完善私营部门参与的跨国数字合作机制
拜登政府重视私营部门在参与数字合作、增进美国数字经济发展效益中扮演的重要角色，并对私营部门与美国国际开发署等政府机构联合协作提出了更多的要求。“重建更美好世界”计划鼓励私营部门参与主导基础设施项目投资，“蓝点网络”计划则整合了美国和盟友在印太地区已有的基础设施建设项目与合作伙伴，以提升项目品质和增加回报机会。例如，美国的哈贝尔公司(Hubbell Incorporated)和嘉科工程集团(Jacobs Engineering Group)等私营企业，正积极在印太地区参与建设电信、网络、数据传输和电缆系统等数字基础设施。同时，拜登总统还签署了包括拨款1000亿美元在内的振兴数字基础设施建设的《基础设施投资和就业法案》()，旨在鼓励美国的私营部门利用数字风险市场的投资与竞争，促进数字项目合作。
此外，美国正致力于推动数字发展融资改革，创新发展融资功能，拓宽融资渠道，吸引更多的私营部门参与海外数字合作项目。除了海外私人投资公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)和发展信贷管理局(Development Credit Authority, DCA)两大主要对外发展融资机构，国务院和国际开发署正共同管理“经济支持基金”，国务院负责该账户政策制定，国际开发署负责具体项目执行。为保证美国企业能够与美国国际开发署共同在发展中国家推进数字发展项目，美国前总统特朗普签署了《2018年善用投资引导发展法案》()，将海外私人投资公司和美国国际开发署的发展信贷管理局合并为美国国际发展金融公司(U.S. International Development Finance Corporation)，重点保障海外私人投资公司的融资活动。同时，美国还专门针对海外基础设施建设项目成立了“千禧年挑战公司”(Millennium Challenge Company)，并试图设置独立的“数字发展基金”(Digital Development Fund)，优先选择向美国及盟友国家具有战略价值的数字项目提供杠杆信贷额度，以便更好地投资新兴市场的数字项目。
目前，美国科技企业正积极同美国国际开发署、贸易和开发署等部门联合，在非洲数字经济发展薄弱地区推进数字合作项目，并借助非洲在数字化转型时释放出的数字市场价值而从中获利。2019年，谷歌(Google)在非洲和中东的收入达到180亿美元，并计划从2021年开始的5年内向非洲投资10亿美元；脸书(Facebook)也正计划环绕非洲大陆建设连接非洲、欧洲和中东23个国家的海底电缆，扩大非洲互联网的宽带接入。美国互联网公司巨头推特(Twitter)、亚马逊(Amazon)也纷纷宣布在非将设置总部。随着非洲数字生态日趋成熟，当地私营部门也积极参与跨国合作。例如，在美国国际开发署“繁荣非洲”(Prosper Africa)计划的支持下，肯尼亚养老基金投资财团(The Kenya Pension Funds Investment Consortium)宣布到2026年，将与美国私营部门共同为肯尼亚基础设施项目等投资超过2.29亿美元；南非基础设施企业非洲暗纤维(Dark Fibre Africa)也将与美国贸易和开发署合作，帮助南非光纤网络从城郊向农村地区扩展。
(三)塑造与“美式模板”相匹配的全球数字规制体系
鉴于当前全球尚未形成与数字经济发展相匹配的数字规制体系，美国正通过签署双边和多边数字合作协定，将其偏好的数字规则推向全球，向世界重申美国在数字规则制定中的领导力。
在数字贸易领域，由于《服务贸易总协定》(, GATS)缺少对数字贸易市场准入的判定标准，美国向WTO提议扩大市场准入范围，将云计算纳入计算机相关服务，并要求其他成员国放松市场准入要求。同时，美国在《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(, CPTPP)、《美墨加贸易协定》(，USMCA)涉及数字贸易知识产权的条例中，提出将“开放源代码禁令”开放使用于除大众市场软件之外的数字基础设施建设，将“算法”“密钥”和“商业秘密”新增至“开放禁令”列表，强化“互联网服务提供商”在数字知识产权保护上的责任等细则要求，并建议将该规制引入《区域全面经济伙伴关系协定》(, RCEP)关于数字知识产权保护的细则。在跨境数据流动治理领域，美国秉持“谁拥有数据谁就拥有数据控制权”的理念，要求合作伙伴国家的政府与私营部门应坚持数据开放，反对阻碍数据跨境自由流动的数据(设施)本地化存储。目前，美国正借助CBPR体系，推广其强调各成员国应确保数据能够自由流动的规则偏好，并在《亚太经合组织隐私框架(2015)》、USMCA中提出禁止各成员国将数据(设施)本地化作为市场经营条件等。例如，美国在USMCA规则谈判中，剔除了在“跨境数据自由流动”条款中涉及“考虑各方监管需求”的规定，在“数据存储非强制本地化”条款中剔除了“监管例外”和“公共安全例外”等规定。美国还将以USMCA和《美日数字贸易协议》(，UJDTA)等为蓝本，制定“印太经济框架”下的数字规则，倡导基于CBPR体系原则制定“民主”、透明、可信任的跨境数据自由流动和隐私保护等数字治理标准，确保美国在印太地区数字规则构建中的主导权。此外，美国正积极与欧盟就新的《跨大西洋数据隐私框架》()达成原则性协议。
同时，促进非洲地区的数字化转型是拜登政府对非战略的优先事项。美国正积极与非洲国家开展数字合作，试图建设当地人民信任且符合美国数字规则标准的非洲数字生态体系。非洲地区在知识产权保护、数据保护和网络安全等三个关键领域存在法律法规不足的情况，在非洲54个国家中，仅有28个国家制定了保护数据隐私的法律法规，11个国家为抵御网络攻击而立法。目前，拜登政府通过“繁荣非洲”计划、与肯尼亚等致力于发展数字经济的非洲国家推进自由贸易协定谈判机制，积极同非洲伙伴国家进行数据隐私保护、数字税收和数字自由贸易等领域的高层对话，在推动共建“数字非洲”的同时，将美国数字规则标准输入对非数字合作相关协定，加强非洲与美国数字生态体系的对接，提升美国对发展中经济体制定数字规则的影响力。
三、拜登政府实施数字合作战略的限度
美国与盟友及伙伴国家在跨境数据流动、数字税收改革、电子商务谈判等领域的合作进展并不顺利，跨国公司对外数字投资项目的正当性遭到质疑，而全球数字规则的分散性则增加了美国塑造全球数字规制体系的难度。目前，拜登政府实施数字合作战略的进展有限，正面临来自国内和国际层面的双重制约。
(一)拜登政府实施数字合作战略的内部制约
其一，美国国内尚未形成统一的数字规制体系，削弱了其对伙伴国家和新兴市场数字合作项目的监管能力。在数字治理领域，美国将数据看作是国家重要的战略资产，但美国各州对网络安全、隐私保护和跨境数据流动等偏好不同，难以在全国层面达成共识。目前，美国约有50个州(地区)提交了数百项涉及隐私保护、网络安全和数据泄露等方面的草拟法案，至少12个州已先后颁布了针对具体内容和特定人群的隐私安全法。例如，加利福尼亚州通过了在该州适用的《加州消费者隐私法案》()和《加州隐私权法案》()；内华达州参议院2019年通过了美国第一个授予消费者有权选择不出售个人数据的《内华达州参议院法案220在线隐私法》()。各州之间存在不同的法律法规，增加了企业合规的成本。例如，加州与弗吉尼亚州均颁布了消费者隐私和数据安全法，但双方对“敏感个人信息”披露的标准存在差异。加州仅引入了“敏感个人信息”披露的标准，《弗吉尼亚州消费者数据保护法案》()则进一步对“敏感个人信息”的类别进行了分类保护。在此情形下，美国科技企业进行跨州业务往来时，需要同时评估双方对数据保护的定义、范围及安全评估标准等。此外，美国国内分散的数据保护法律也将削弱其对外的数字监管能力，影响数字合作战略的长期执行效果。欧盟《通用数据保护条例》(, GDPR)已在全球形成一定的监管影响力，包括日本、韩国等美国的盟友以及肯尼亚、毛里求斯、尼日利亚、南非和乌干达等发展中国家在内的16个国家以GDPR为蓝本，在国家层面统一颁布了数据和个人隐私保护法案。然而，由于美国没有统一的数据保护法，其政府机构和私营部门在开展数字合作时难以实现有效监管，故当地企业更加偏向于在严苛的GDPR保护下，与欧洲企业开展数字项目合作。
其二，美国国际开发署对数字合作项目和预算使用的控制权相对薄弱，在具体项目实施与项目评估能力等方面也存在短板。美国国际开发署由美国国务卿授权并主管《数字战略(2020—2024)》，同时，美国国务院、国防部等20个政府机构，管理和预算办公室、驻地使团等50个办公室，以及“千禧年挑战公司”等非政府组织也正积极参与对该项目的管理。诸多机构参与将分散美国国际开发署对实施海外数字合作的实际控制权。在专项拨款上，当美国国际开发署的任务预算与国务院的战略任务不一致时，美国国际开发署的资金重新分配能力将受到限制，专项预算额度甚至受到财政部门的重新调配，以保证国务院其他战略的优先性。例如，在新冠肺炎疫情期间，美国国际开发署获批为40个受援助国家(地区)提供2亿美元的呼吸机捐赠计划，其中向低收入国家(地区)捐赠45%，但最终国务院决定仅向其捐赠14%。与此同时，美国国际开发署仅控制60%的预算权，并需要将重要项目分配给国务院、财政部和“千禧年挑战公司”。对于剩余的预算，美国国际开发署不直接与当地合作方进行资金往来，而是将资金交由政治机构、跨国企业等合作伙伴。2017年，美国国际开发署60%的资金集中在25个合作伙伴的手中。在这样的资金管理运作模式下，跨国合作伙伴也会为应对美国国际开发署的审查，偏好于完成美国国际开发署规定的项目设计方案，忽视了合作方优先考虑的发展事项，并存在官僚主义和腐败问题激增的长期风险。此外，在具体项目实施过程中，美国国际开发署还面临信息管理危机。美国国际开发署借助网络平台处理大量信息，但其内部缺少应对信息安全、隐私保护的管理机制，存在供应链威胁、网络安全和隐私泄露等实际风险。由于美国对外开展项目合作时没有集中的权力机制，美国国际开发署参与海外合作项目评估时，面临着部门间评估结果存在分歧并难以协调的情况，最终影响合作项目的评估效率。
(二)拜登政府实施数字合作战略的外部挑战
第一，因部分国家的安全局势动荡、数字治理能力薄弱，美国难以在当地推进稳定、可持续的长期数字合作项目。例如，由于南苏丹和周边国家军事冲突不断，财务监督能力和政府执政能力低下，不具备与美国协调推进数字合作的能力；在巴基斯坦和阿富汗，美国国际开发署合同或项目规划难以在当地实施，多次因战乱而被迫中断。此外，以非洲为代表的新兴市场内部适应数字时期地缘政治不确定性和技术变革的能力存在巨大的差异。毛里求斯、卢旺达和肯尼亚等发展中经济体因数字技术的广泛应用与传播，变得更加繁荣与稳定，已成为进入国际电信联盟全球网络安全承诺指数前50名的非洲国家。然而，还有许多非洲国家正面临数字改革的诸多不稳定因素与限制性风险。例如，尼日利亚虽然拥有众多非洲技术企业，但其未形成与数字经济发展相适应的网络监管能力，是全球网络犯罪的中心之一；利比亚则是一个“零散的网络真空”地带，该地的武装团体和外国政府正控制着互联网，美国国际开发署难以在当地开展数字网络发展项目。
第二，以美国国际开发署牵头、私营部门参与为主体架构的传统合作模式受到当地的质疑。近年来，美国国际开发署与私营部门的合作界限逐渐模糊，私营部门正逐渐转变角色，从帮助美国政府机构实施数字合作的提供方，转变为受美国政府机构委托在海外开展数字合作与项目投资的重要代理方。在过去的11年里，美国国际开发署与各种私营部门建立了超过1600个合作关系，利用多达190亿美元的公共和私人资金提升美国开展数字合作的可持续性。美国国际开发署正将与私营部门合作的“委托-代理”机制作为海外运营模式的核心，并赋予私营部门更多的资金使用权。谷歌公司曾宣布，直接对非洲地区投资10亿美元，帮助非洲企业家和非营利组织为民众提供互联网接入与支持；美国航空航天公司Space X与美国联邦通信委员会联合在非洲农村地区建立卫星网络的高速互联网连接。然而，美国私营部门的目标与当地发展目标、制度与文化存在差异，且美国私营部门在实施数字合作项目时，仅优先考虑其自身和美国的利益，不但侵犯了当地国家的主权，更加深了双方数字合作关系的不平等，受到当地国家的反对。例如，肯尼亚、尼日利亚、津巴布韦等发展中国家将美国私营部门的海外投资视作外国数字资本主义的干预行为，正以征收数字服务税(digital services tax)等实际行动应对美国数字企业对非洲数字经济市场的侵蚀。
第三，欧盟与中国两大数字经济体正独立自主地实施对非数字合作战略，限制了美国对非洲国家的数字影响力。联合盟友与伙伴国家帮助非洲地区实现自力更生的数字发展能力是美国提出《数字战略(2020—2024)》的重要目标。然而，尽管拜登政府推动与欧盟重塑“数字大西洋”(Digital Atlantic)关系，双方在隐私保护和数据主权等方面仍存在严重分歧，欧盟正积极寻求对外数字合作战略的自主权。在欧盟公布的高达3000亿欧元(约合3400亿美元)的“全球门户”(Global Gateway)计划中，包括将在未来7年内对非洲地区启动超过1500亿欧元的数字基础设施投资等。该计划逐渐将欧盟对非关系从原先的发展援助提升为合作伙伴，并强调未来合作的中心将立足于帮助非洲实现数字化转型。非洲也希望欧洲通过布局全球数字网络，帮助非洲的数字网络建设，摆脱对美国的数字依赖。在欧盟—非盟峰会、欧盟—非盟数字经济工作小组(EU-AU Digital Economy Task Force)的基础上，双方共同达成了旨在推进经济投资、文化教育和数字商业模式改造的《对非洲全面战略》()，包括投资800万欧元共建“数字发展中心”(Digital for Development Hub)，以连接欧非企业家、决策者和数字人才等群体，增进两地数字经济发展活力。此外，作为世界上最大的发展中国家和发展中国家最集中的大陆，中国与非洲开展数字合作也已取得显著成效。在“一带一路”倡议和《中非合作论坛——北京行动计划(2019—2021年)》推动下，中国已成为对非基础设施投资最多的国家和最大的双边基础设施融资方。中国在《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》和《全球数据安全倡议》中提出的相关数字治理理念得到非洲国家的认可与欢迎。目前，双方已共同制定了《中非合作2035年愿景》，数字经济正成为中非合作共赢的新领域和新方向。随着非洲大陆自由贸易区(African Continental Free Trade Area, AfCFTA )正式启动，中非正在此基础上努力促成包括加强数字基建、发展数字经济、开展数字教育、提升数字包容性和开创数据安全等六个方面在内的“中非数字创新伙伴计划”，双方还达成了《中非合作论坛——达喀尔行动计划(2020—2024年)》等，为中非共同推动数字合作落到实处做出努力。欧盟和中国的对非数字合作战略，增加了非洲数字市场治理模式的多样性，也使得非洲人民在实现自力更生的数字发展道路上拥有了更多的选择机会，将挑战美国在非洲地区的数字影响力。
四、结语
《数字战略(2020—2024)》标志着美国拉开基于美式价值观的数字合作“大幕”。该战略具有以下三点意图：一是将所谓民主价值观置于国际数字合作的首位，强化与中国和俄罗斯等国家的意识形态竞争；二是抢占发展中国家的数字市场，增进美国的数字经济发展效益；三是塑造符合美国数字规则偏好的全球数字规制体系，提升美国在全球数字规则制定方面的领导力。目前，拜登政府正借助与盟友及伙伴国家共建“数字民主俱乐部”、完善私营部门参与的跨国数字合作机制、塑造与“美式模板”相匹配的全球数字规制体系等三个主要方向推进数字合作行动。然而，拜登政府实施数字合作战略的进展有限，正面临来自国内和国际层面的双重制约。一方面，美国国内尚未形成统一的数字规制体系，美国国际开发署对数字合作项目和预算使用的控制权相对薄弱，在具体项目实施与项目评估能力等方面也存在短板。另一方面，部分国家的安全局势动荡、数字治理能力薄弱，以美国国际开发署牵头、私营部门参与为主体架构的传统合作模式受到当地的质疑，欧盟与中国两大数字经济体也正独立自主地实施对非数字合作战略。此外，基于美式民主价值观的数字合作战略将世界推向意识形态斗争和集团对抗，这既与“提升新兴数字市场自力更生能力”“构建开放、包容和安全的数字生态体系”两大目标相违背，又无助于践行真正的多边主义。因此，拜登政府数字合作战略的实际影响力有限。
当前，中国已成为世界第二大数字经济体。2020年，中国数字经济规模达5.4万亿美元。在美国实施数字合作战略的背景下，中国应坚持与“一带一路”沿线国家和地区深度共建互联互通、高质量发展的“数字丝绸之路”(Digital Silk Road)，将数字核心技术作为驱动“数字丝绸之路”的关键力量，与“一带一路”沿线国家和地区加强在纳米技术、量子计算等新兴前沿科技领域的合作，加速实现经济的数字化转型。此外，中国须以《全球数据安全倡议》为基础，以制定数字规则作为“数字丝绸之路”建设的重心，并将其与WTO、G20、RCEP和DEPA等多边机制数字规则对接，以推动全球数字经济治理体系朝着更加公平合理、包容、普惠的方向发展。
