西部经济欠发达地区农村人居环境整治模式研究——以广西Y市F区政府、市场协同治理畜禽粪污为例

苏毅清，张诗斐，李 睿，方 平

1. 广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004；2. 广西民族大学 管理学院，广西 南宁 530004

整治提升农村人居环境，是乡村振兴战略目标实现的基本要求[1]。无论对经济发达还是对经济欠发达地区，改善农村人居环境都是扎实推进乡村建设的抓手[2]，以深入贯彻农村人居环境整治要求为“小切口”，能够助推乡村振兴“大战略”。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》(以下简称《三年行动方案》)要求：“地处偏远、经济欠发达等地区，在优先保障农民基本生活条件基础上，实现人居环境干净整洁的基本要求。”[2]2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》(以下简称《五年行动方案》)明确提出了地处偏远、经济欠发达地区也要建立健全长效管护机制，使得“农村人居环境基础设施明显改善，农村卫生厕所普及率逐步提高，农村生活污水垃圾治理水平有新提升，村容村貌持续改善”；清理畜禽养殖粪污等农业生产废弃物是持续开展村庄清洁行动、建立健全长效管护机制的重点之一[1]。对于如何改善和治理农村人居环境，《五年行动方案》指出，要“坚持地方为主，强化地方党委和政府责任，鼓励社会力量积极参与，构建政府、市场主体、村集体、村民等多方共建共管格局”[2]。在实现农村人居环境整治和保护乡村绿水青山的实践中，学界主要讨论了从主体及其关系来看的5种治理模式，即以农村社区自主治理为主的模式[3]165-170、以地方政府管理或购买服务为主的模式[4]19、政府主导农村社区参与的模式[5]30-39,[6]、政府与社会资本合作的模式[7]59-68、政府、市场和农民多主体协作共治[8]或嵌入式治理[9]69-80的模式，也从多个方面探讨了社会共生视角下的目标、资源、行动共生路径[10]62-63，合作治理的制度化和行动化路径[11]，以及系统整治、综合整治、源头整治、分类整治[12]等治理路径。这些模式和路径都不是“万能药”，需要有一定的适用条件才能发挥其有效的治理机制，克服具体治理情境中不同类型治理主体的治理困境[4]16-33,[5]34-35,[7]66-67,[9]77-79,[13]。农村人居环境治理的已有研究案例和数据主要集中在发达地区，且主要涉及生活污水、厕所革命等，西部经济欠发达地区禽畜粪污的村庄环境治理研究较少，需要研究分析具体治理情境和不同类型治理主体的治理困境。

在西部经济欠发达地区，往往存在“小财政”与急需解决的“大治理”之间的矛盾。首先，农村人居环境是由农村人文环境、地域空间环境和自然生态环境所构成的一个有机整体，是农村地域内居民日常生活生产所需物质与非物质有机组合而成的复杂系统；这些地区农业农村发展所带来的环境压力日益增大，其农业污染具有污染源小而多、污染面广而散的特点，治理难度较大[3]165。其次，由于农村生态环境的公共物品属性，市场机制常常失灵，农村居民参与农村人居环境治理的积极性也常常不高[5]30,[9]69-70,[14]，受到农村居民家庭收入水平、村庄认同感、对生态环境及其政策的认知、环境治理制度等因素的影响[15-17]。再次，这些地区生态资源丰富，但经济社会发展相对落后，地方政府部门常常面临着较大的财政压力[10]61；生态环境作为一种公共物品，更多需要地方政府投入大量的资源来进行供给[1]，生态治理属于耗资耗力的“大治理”，仅靠政府单方面的治理能力难以应对，现有治理模式在西部经济欠发达地区的作用有限[10]62。究竟什么样的治理模式在西部经济欠发达地区的经济社会发展情境下能够实现有效的农村人居环境整治？能否建立一种使“小财政”拥有带动“大治理”的有效机制？

广西Y市F区畜禽粪污治理过程的案例提供了一种政府、市场协同治理的模式。在国家环境治理的宏观制度情境下，地方财政通过小投资，不仅“变废为宝”激励市场主体参与环境治理，还形成了可持续的循环经济。本文拟基于制度分析与发展框架(Institutional Analysis and Development Framework，以下简称“IAD框架”)，结合广西Y市F区畜禽粪污治理过程的案例来回答以上提出的问题，分析案例中政府部门和市场主体如何形成基层制度进行协同治理，进而分析案例所呈现出的适用条件，以期为中国西部经济欠发达地区农村人居环境整治提供参考。

一、西部经济欠发达地区农村人居环境整治的IAD框架

IAD框架[18]是一种用于分析公共物品与公共服务供给、制度规范与约束分析等研究问题的通用分析框架，目前已经成为理解社会行为和公共事物治理的精致框架，特别适用于具有多主体、多层级嵌套特征的研究对象[19]。广西Y市F区畜禽粪污治理过程中，治理主体包括种植户、畜禽养殖户、合作社、地方政府，涉及多个层面的治理主体及其相关的制度传递，故本文将西部经济欠发达地区农村人居环境整治情境具体化到IAD框架中，形成分析案例和理解其中畜禽养殖粪污的政府、市场协同治理模式的框架(见图1)。

该框架的核心部分是分析具体制度情境下各治理主体之间的互动机制能否有效、公平、可持续地解决治理对象的公共物品属性所带来的搭便车与过度使用的双重困境，互动机制的核心是制度供给、可信承诺和监督三大问题[20]。

在本文中，制度情境包括自然物质条件、社会经济条件和农村人居环境治理基层制度。其中，自然物质条件指的是畜禽粪污及其相关的农村人居环境；这也是治理对象——畜禽养殖户粪污排放的分散性、粪污再利用技术和制度等因素都会影响其公共物品外部性所带来的治理成本。社会经济条件包括政策与行政、经济等方面，农村人居环境整治行动方案的政策导向和中央环保督察带来的行政压力，以及当地的畜禽养殖情况和财政能力都会影响治理主体的治理态度和治理力度。西部经济欠发达地区的地方财政能力普遍较弱，大部分畜禽养殖仍以较传统的散养为主，设施化养殖场等集中式养殖和粪污排放形式较少，因此这些地区畜禽养殖粪污治理的难度更大、能力相对更加不足。农村人居环境治理基层制度是指畜禽粪污处理流程和治理主体间的分工协作制度。只有当这些基层制度的规则供给、规则执行、规则维护三个要件都具备，治理主体之间才会形成有制度性激励和约束的互动。在西部经济欠发达地区，经济发展较发达地区更慢，农村人居环境问题出现得较晚，因此其治理的基层制度形成也较晚。广西Y市F区畜禽粪污治理案例包含了其治理的基层制度由无到有到优的过程，便于用来理解西部经济欠发达地区在发展中环境问题的特征、其治理模式的特征和适用条件。

图1 西部经济欠发达地区农村人居环境整治IAD框架

二、广西Y市F区畜禽粪污治理案例概况

(一)案例选择

根据本文研究问题的界定，本文选取广西壮族自治区Y市F区下辖村庄作为案例研究对象，具体而言，本文案例选择主要分为两个步骤：

1.选择西部经济欠发达地区作为案例研究情境

实施乡村振兴战略是建设美丽中国的关键举措。中央一号文件多次发布相关意见指导“三农”工作，强调全面推进乡村振兴。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。西部经济欠发达地区不仅经济上欠发达，有不少地区还面临较大的环境脆弱性[10]59，有不少地区是水土流失的极敏感地区，污染物容易从地表贯通到地下进而污染水体。

2.选取广西Y市F区所有村庄的畜禽养殖粪污治理为案例研究对象

一方面，在广西开展乡村风貌提升三年行动后，Y市F区将农村人居环境整治、乡村风貌提升、生态环境保护、“美丽F区·幸福乡村”建设等纳入乡村振兴战略，深入践行“美好生活·共同缔造”的乡村建设理念，加快建设好生态宜居的美丽乡村，提高农民幸福感。另一方面，Y市下辖村庄居民以生猪养殖为生，内有4万多户养殖户。家家户户养猪是长久以来的传统，其总体的养殖呈现“点多面广、小散养殖”的特点，所产生粪污分散难控，2016年中央第六环保督察组反馈广西情况时还提到了该市的生猪养殖排放问题[21]。然而，Y市政府财政困难，起初难以负担高昂的治污成本，但经过两个阶段的治污制度建设，自2018年以来逐渐形成了较有效的畜禽养殖粪污治理模式，4年来仍然持续有效地运行着。这为本文研究如何以“小财”实现“大用”的农村人居环境治理路径提供了极佳的样本案例。

(二)数据收集

笔者所在的研究团队于2021年1月和6月在广西Y市F区进行了实地调研，通过半结构化访谈、二手资料收集等数据收集方法采集F区村庄畜禽养殖粪污治理数据。其中，半结构化访谈是主要数据来源。研究团队通过对F区下辖村庄合作社员、村民以及政府工作人员的访谈，以识别和理解村庄治理畜禽养殖粪污的过程。为保证访谈内容与研究目标一致，研究团队在正式访谈前准备了有针对性的访谈提纲：对于政府工作人员，访谈问题主要关注F区农村人居环境整治的过程，以及整治前后的环境变化；对于合作社员，访谈问题倾向于合作社如何通过市场化运作实现“收运、还田”；对于村民，访谈问题聚焦在村民对“截污、建池、收运、还田”政策的执行意愿、执行过程和执行效果。二手资料作为补充数据源以帮助理解研究情境并作为交叉验证的来源，以提升案例效度与信度[22]：研究团队分别从Y市F区政府、水产畜牧局、财政局、报纸新闻、互联网获得了非公开和公开数据。所获取的现场观察数据以及二手资料帮助研究团队对访谈内容进行三角验证，进一步提高了案例研究效度与信度。

(三)案例概况：广西Y市F区农村畜禽粪污治理模式形成过程

广西Y市F区的村民历来以生猪养殖为生，传统养殖方式就是每家每户各自散养，粪污常常不经化粪池等技术处理就直排到周围环境中。随着养殖户增多、规模加大，该地区农村人居环境脏乱差的问题越来越突出。在2016年以前，该地区政府为发展地方经济，财政力量也比较弱，故对此环境问题治理力度不大。直到2016年底，该地区被中央环保督察列为该年广西生态环境损害责任追究问题之一，F区政府开始采取治理措施“双清双拆”，即清垃圾清杂物、拆违建拆临建。2017年，F区政府投入超千万元补偿养殖户，强制拆迁猪棚，然而，畜禽粪污排放问题反而更加严重。2018年，在某村能人的建议下，F区政府与养殖户达成合作：F区政府仅投入300万元给养殖户和种植户合办的合作社购买运粪车，让合作社定期运送已发酵的粪污用于农田施肥，进行粪污的资源化利用。2018年，国家出台《三年行动方案》后，F区政府立即响应，根据中央政府及Y市关于环境综合整治攻坚细化方案的通知要求，制定了该区的环境综合整治攻坚细化方案，并把粪污资源化利用写进细化方案中，提出了整区推进“截污、建池、收运、还田”的种养结合型粪污资源化利用的治理模式，有效解决了人居环境与经济发展的尖锐矛盾。故本文将该案例分为以下3个阶段，对各阶段的治理模式进行制度分析(见表1)。

表1 广西Y市F区农村畜禽粪污治理模式形成过程

1. “自由排放”阶段：无制度供给(2016年以前)

在市场主导的“自由排放”阶段，养殖户为了追求利益最大化，争相增加养猪数量，导致生猪养殖市场几近处于无序竞争状态。对于粪污排放，F区政府与养殖户之间没有顺畅的沟通和管理机制，双方也没有形成粪污处理规则，养殖户为了降低生产成本，直接排放粪污，但周围环境和社会全体却被动承担了粪污的环境污染治理成本。此时，粪污这种具有潜在利用价值的资源没有得到适当的收集和处置，也被大大浪费，粪污消纳市场处于资源废置状态。此外，农村人居环境受到破坏，非养殖户怨声载道。在这个阶段，市场失灵，即各相关治理主体各行其道，没有形成治理规则，粪污循环利用价值没有实现，却形成了粪污环境负外部性。

2. “双清双拆”阶段：单方面制度供给、难有可信承诺和监督(2017年)

在F区政府强制的“双清双拆”阶段，F区政府由于急于解决畜禽养殖粪污问题，改善农村人居环境，在没有实际考察养殖户生计需求的情况下，出台了“一刀切”的划定禁养区和限养区的制度规则，虽然在理论上纠正了生猪养殖所产生的负外部性问题，但却将养殖污染治理成本纳入养殖户的私人成本中。为此，F区政府财政年投入1 150万元作为补贴，并投入人力、物力去“双清双拆”，在禁养区和限养区内1/5养殖户的猪棚被拆除。一些规模较大的养殖户选择投资升级养猪设施和方式，规范粪污排放；规模较小的养殖户则选择各异——有的养殖户选择退出养猪转而寻求其他的生计方式，但有的养殖户则继续偷偷养猪，因拆掉猪棚所获的补偿既不能让其升级粪污排放方式也不能供其改行转变生计方式，其就选择表面服从，背地里仍然偷养偷排，反而进一步导致生猪养殖市场的无序。

在这个阶段，F区政府和养殖户之间也还没有建立顺畅的沟通和管理机制，“双清双拆”政策只是F区政府单方面推行。为供给并监督这一强制治理制度，F区政府投入了大量的规则制定、执行和维持的成本，但F区政府和养殖户之间并没有建立有效的可信承诺：F区政府不完全信任养殖户能自觉维护农村人居环境，参与粪污治理，不养不排，而F区政府一方的监督也难以有效，有的养殖户不认同F区政府“一刀切”的“双清双拆”做法，仍然偷养偷排。因此，在这一阶段，政府和市场都失灵，农村畜禽粪污治理有制度推进，但制度效果不佳，甚至出现“越治理污染越严重”的悖论现象，粪污的循环利用价值也仍没有实现。

3.政府、市场协同治理阶段：多方制度供给、可信承诺和监督均有效(2018年至今)

政府、市场协同治理阶段是从F区政府对农村畜禽粪污进行实地调研时开始的。在调研期间，F区政府与养殖户、合作社等有关治理主体充分沟通，并听取了某村能人的建议，共同设计了“截污、建池、收运、还田”治理流程，并写入2018年的F区环境综合整治攻坚细化方案中。在该模式中，政府与养殖户、合作社等市场主体实现了合作。一是“截污”：F区政府界定了小散养殖户和规模养殖户，对不同规模的养殖户实行不同的政策，消解了养殖户的不满情绪，减少了偷养行为，保障了生猪养殖市场的有序运行。二是“建池”：F区政府引导每个养殖户自筹资金建设沼气池；沼气池的建造标准依据多方实地研究得出，成本比普通水泥池还低2/3；如此就实现了养殖粪污的发酵，使粪污排放的污染转化为有机肥的生产。三是“收运”：F区政府投资300万元购买和改造了25辆抽粪转运车，鼓励养殖户建立粪污收运合作社，按照“有偿清运、付费还田、成本自负、长期运营”的市场化原则运营。四是“还田”：鼓励合作社按照市场化经营的原则将收集和转运的粪污卖给当地有机种植中药、蔬菜等的种植户，实现粪污循环利用价值。受2019年非洲猪瘟疫情的影响，F区小散养殖户和粪污收运合作社也遭遇了严重的打击，众多养殖户退出了市场，合作社也因此停工；但到2021年国家提出生猪稳产保供政策后，养殖户和合作社又复工了，且没有养殖户选择直接排放粪污，而是购买合作社收运粪污的服务进行粪污处理[23]。这一政府、市场协同的粪污治理模式至今仍在健康运转，说明该模式的制度机制是有效、公平、可持续的。

在这个阶段中，一方面，F区政府把粪污的公共污染管控问题转化为粪污循环利用的公共物品供给问题，引导和提供了公共物品投资，补齐了粪污循环利用经济的初始基础设施，打通了整个粪污循环利用的经济链条，破解了粪污过多而无处消纳的供需不平衡难题，由此盘活粪污消纳市场，促进了市场对资源的优化配置，又实现了人居环境改善的目标。另一方面，养殖户、合作社、种植户都从F区政府监督管理的对象，转化为F区政府协同治理粪污的市场主体，透过市场机制有效配置了粪污循环利用的产品(沼液有机肥)，在市场合作中获得新的制度利益，大大弥补了从“自由排放”的粪污排放制度向粪污循环利用制度的转化成本，也在市场参与中遵守新制度安排，实现可信承诺并完成相互监督。

三、西部经济欠发达地区人居环境整治的政府、市场协同治理模式

(一)政府—市场协同治理模式“小财大用”的实现机制

“截污、建池、收运、还田”这种政府、市场协同治理模式之所以能够成功，是因为在新治理制度设计时考虑到了各治理主体遵行制度的成本收益，使得各治理主体在新制度中的收益大于其参与新制度的成本与制度转换成本之和，可形成多主体之间的可信承诺，制度供给和监督都有效。对于F区政府来说，成功的关键是其把粪污的公共污染管控问题转化为粪污循环利用的公共物品供给问题，一步步降低治理成本——在“双清双拆”阶段花费千万元仅治理了1/5，制度效果不可持续，到了政府、市场协同治理阶段仅花费300万元就治理了全部，还形成了粪污循环经济。如此实现了“小财大用”，破解了有限的财政预算与高成本的农村人居环境治理之间的矛盾。在这个粪污治理模式中，“截污、建池、收运、还田”的过程里存在3次成本缩减。

第一次成本缩减出现在“截污”环节。F区政府通过细致调研，将治理对象进行梳理分类和精准定位，把治理难点进一步缩小在规模占比最大的小散养殖户，即10头以上200头以下的养殖户。由此，治理对象减少了一半。F区政府通过缩小治理范围完成第一次粪污治理成本的缩减。

第二次成本缩减出现在“建池”环节。F区政府规定，“只要养猪，必须建池”，不愿建池的养殖户不能继续养猪。不仅如此，通过提供建池技术服务，大大降低养殖户建池成本；通过投资买车建设粪污收运合作社，来让养殖户看到建池的未来收益。如此“疏堵结合”的引导，大部分小散养殖户自愿出资修建沼气池。这就将粪污治理成本纳入养殖户私人成本中，实现了粪污的负外部效应内部化。由此，F区政府“谁养猪、谁建池”的制度设计，通过将粪污处理的巨大成本分散转移到个体养殖户中完成第二次粪污治理成本缩减。

第三次成本缩减出现在“收运”和“还田”的环节。F区政府提供买车的公共物品投资，健全了粪污循环经济的基础设施，使得合作社得以成立进行市场化运营，也使得原来小散排放的粪污有了集中收运和循环还田的渠道。而F区政府以此建立和维护粪污“异地循环”市场，使得粪污发酵转为沼液有机肥料后，其供求可以在市场机制中得到最有效率的配置，不仅促进了种植户、养殖户、合作社的利益共享，而且还节省了大量的寻找供需交易成本，由此完成了第三次粪污治理成本缩减。

综上，政府引导和市场机制的良性互动，促进了政府、养殖户、种植户、合作社等治理主体参与农村人居环境治理，形成了政府、市场协同治理模式，即政府制定市场运营规则，完成市场基础设施投资，而市场主体自行进行粪污循环经济资源的配置，最终达成了粪污的多主体低成本治理。

(二)政府、市场协同治理模式的适用条件

依据本文的西部经济欠发达地区农村人居环境整治IAD框架，Y市F区为治理农村粪污所形成的政府、市场协同治理模式是处在一定的制度情境中的。本文主要从其宏观治理环境、农村人居环境治理对象的自然物质条件、区县的经济条件三个方面来分析这个模式的适用条件。

其一是强调环保的宏观治理环境。F区的政府、市场协同治理模式是在中国进行中央环保督察和农村人居环境整治之时产生的地方治理策略，其之所以有效，不仅因为形成了多主体低成本的有效治理，还因为环境整治的宏观政策以及督察压力，使农村人居环境整治到了不得不整的地步，小散养殖户不得不面临生产排放方式的转型升级。也就是说，地方经济发展和环境保护之间的平衡点可能很大程度上取决于环保的宏观政策环境，这是推动地方政府对环境保护基础设施投入的重要动力。

其二是农村人居环境治理对象的自然物质条件。F区的政府、市场协同治理模式成功治理了畜禽粪污，其关键的制度设计环节是把粪污的公共污染管控问题转化为粪污循环利用的公共物品供给问题，使得各治理主体在新制度中的收益大于其在参与新制度的成本与制度转换成本之和。畜禽粪污可转化为循环经济资源，带来新制度中的收益。因此，在农村人居环境治理中，采用政府、市场协同治理模式的适用条件之一，是环境治理对象可以转化为循环经济资源，这样才能发挥较低交易成本的市场机制来配置资源，降低治理成本。

其三是区县的经济条件。在F区的政府、市场协同治理模式中，小散养殖户是原来主要的粪污排放源，他们后来转变为粪污循环经济的生产者、有机肥料市场的供给者。正因为养殖户规模小数量又多，有机肥料市场才能成为一个具有竞争的有效市场。也正因为粪污循环经济的基础设施(收运粪的车辆)对于小散养殖户来说成本太高，个体投资划不来，F区政府对其投资才具有公共物品的价值，并形成地方政府引导、市场主体协同治理粪污的合法性基础。

总而言之，Y市F区农村人居环境的政府、市场协同治理模式至少有三个适用条件：一是当宏观治理环境强调环境保护、地方政府重视且愿意投资农村人居环境治理之时；二是当治理对象可以转化为市场机制能发挥配置作用的循环经济资源之时；三是当产生环境负外部性的主要主体规模较小数量较多、可以形成有效市场竞争之时。

四、结论与建议

本文基于IAD框架对西部经济欠发达地区农村人居环境整治模式进行案例研究，对广西Y市F区下辖村庄的人居环境整治过程进行制度分析，剖析了其形成的政府、市场协同治理模式中“截污、建池、收运、还田”治理流程及其达到“小财大用”治理效果的机制，并分析了该政府、市场协同治理模式的适用条件。研究发现，一个良好的农村人居环境治理模式，是在具体制度情境中因地制宜，考虑所有相关治理主体的制度收益、参与成本和新旧制度转化成本的，这样才能达成有效制度供给、不断形成可信承诺和有效监督的治理制度。广西Y市F区为治理农村粪污而形成的因地制宜的政府、市场协同治理模式，专门针对在环保压力中的地方政府治理可转化为循环经济资源、排放主体规模小数量多的粪污问题而设计，解决了地方政府“小财政”面对“大治理”的难题。对此，本文提出如下两个方面的政策启示，以期为其他西部欠发达地区落实农村人居环境整治、建设美丽乡村提供借鉴与参考：

第一，坚持以“两山”理论为地方经济环境治理、实施乡村振兴战略的行动指南，重视解决经济发展中的环境问题，对农村人居环境整治加大政策资金支持。农村人居环境整治是实施乡村振兴战略的重要内容，涉及经济和社会的方方面面。国家顶层设计已综合考虑了农村地区经济发展与生态环境之间的复杂关系，强调“绿水青山就是金山银山”，因此地方在制定政策时也要保持加强生态文明建设的战略定力，将农村人居环境整治与产业兴旺共同纳入乡村振兴的战略之中，并投入资金、技术和政策。

第二，在西部欠发达地区“小财政”的约束下，积极探索农村人居环境整治中各治理对象的特点而设计因地治理的治理制度，如开发污染物(如粪污、垃圾)的循环利用技术，针对小散排放的污染源探索如何打通市场机制的治理制度。地方政策只有在设计和执行的过程中，针对不同的农情、村情，区别施策，才能防止出现不顾农村居民生计的“一刀切”问题。同时，地方政府在探索与市场主体协同治理的模式时，应当充分重视对治理技术流程中必要的公共物品/基础设施的投资，建立其治理流程后交由市场主体来直接配置治理资源，以提高政策执行的效率，提高农村人居环境的整治效果。此外，尊重和激发基层治理主体的参与积极性，考虑基层治理主体在农村人居环境治理中的制度收益、制度参与成本和制度转化成本，变“一头冷一头热”为“两头热”，进一步增强农村人居环境的整治能力。