陕西省农户对公益林生态效益补偿政策满意度及其影响因素研究

张 如，富逊娣，孙国艳，田歆宁，王 怡

(1.陕西省天然林保护工程管理中心(陕西省林业基金管理中心)，西安 710000；2.西北农林科技大学 经济管理学院，陕西 杨凌 712100)

公益林生态效益补偿政策是国家为减弱公益林生态保护的外部性影响而实施的经济补偿制度，目的在于激励林区农户进行生态建设，对国家解决生态环境问题，建设美丽中国具有重要意义。至今，公益林生态效益补偿政策已落实18年，取得了明显效益。研究普遍显示，在生态方面，公益林生态效益补偿政策的落实限制了公益林地不合理利用，加强了植被保护，对生态恢复、生态建设具有重要意义[1-2]。至于该政策落实的经济效果，不同学者各持己见，李一花、马橙等[3-6]学者认为公益林生态效益补偿政策促进了农户增收，具有减贫效用，但吴乐[7]认为补偿标准过低，难以弥补成本。在社会影响方面，大多学者考虑了农户的政策满意度，农户作为政策补偿对象，其态度对政策的落实与延续具有重要意义。丘水林、刘滨等人[8-9]认为农户总体满意度较高，陈建玲[10]通过层次分析法确定的综合评价结果和郭丽玲[11]研究结果较为一致，认为农户对政策的满意度一般，陈显波[12]分析显示农户政策满意度低、造林护林积极性不足。已有研究发现农户的政策满意度存在地区差异，不仅与地区补偿政策相关，还受政策执行和其他因素影响[13,15-16]，鉴于此，本文综合考虑生态效益补偿标准、政策落实情况、农户个人和家庭特征，探究陕西省林区农户对公益林生态效益补偿政策满意程度，并深入分析其影响因素，为未来政策改进、完善提供可行建议。

1 材料与方法

1.1 政策概述

公益林生态效益补偿政策以《中央森林生态效益补偿基金管理办法》为指导，对重点公益林的所有者或经营者进行补偿。公益林生态效益补偿政策最早实施于2004年,以每年每公顷75元补偿标准对国家级公益林(包括集体、个人所有和国有)进行补偿。历经三次修改日渐完善，补偿标准也有明显提升，2020年起，集体和个人所有的国家级公益林生态效益补偿标准已提升至每年每公顷240元，国有国家级公益林补偿标准为每年每公顷75元。其中，省级财政部门按照管理办法列支公益林的公共管护支出费为每年每公顷3.75元，省级公益林的生态效益补偿标准则由省内自行规定，陕西省省级公益林的补偿金额为每年每公顷75元，不列支公共管护支出费。

1.2 数据来源

数据来源于课题组2018年7-8月在陕西省集体林区开展的农户调查。本次调查选择分层随机抽样法,从陕南地区、关中地区、陕北地区分别选择3～4个县,每个县内至少选择2个乡镇,每个乡镇中随机选择1～2个行政村进行问卷调查。由于本研究对象为接受公益林生态效益补偿的农户，因此首先剔除未接受生态效益补偿的样本，然后根据研究要求剔除数据缺失和无效样本，筛选获得有效样本量283份。其中，陕北地区农户样本数为91户，样本量占比32.16%；关中地区农户样本数为103户，样本量占比36.40%；陕南地区农户样本数为89户，样本量占比31.45%。样本分布详细情况如表1。

表1 样本区域分布

1.3 变量说明与描述性统计

本研究选取“农户对生态效益补偿政策满意度”为被解释变量，并从生态效益补偿、农户政策了解程度、受访者个人特征、家庭资源禀赋等方面选择解释变量。

农户对公益林生态效益补偿政策满意度变量以“不满意、基本满意、很满意”3类有序多分类变量表示，并以“不满意=1，基本满意=2，很满意=3”赋值，描述性分析发现农户平均满意度为2.731，表明农户对公益林生态效益补偿政策总体满意度水平较高。“生态效益补偿”指标以生态效益补偿金额衡量，平均补偿金额为每年每户0.16万元，平均水平不低，但最低补偿为0.001万元，最高补偿为1.945万元，生态效益补偿金额依据公益林面积发放，农户收到的补偿金额存在明显差异性，中位值0.073万元明显低于平均水平，说明农户接收生态效益补偿金额普遍偏低，只有少数“大户”获得大额补贴。政策了解程度，选择政策认知、政策公示和补偿兑现衡量，将农户了解政策、知道该政策公示、补偿及时兑现记为1，否则记为0。一般来说，农户对政策的了解程度越高，对公益林生态效益补偿政策满意度越高。

人特征指标选择农户年龄、农户受教育程度、社会声望和是否接受林业技术培训衡量，其中农户受教育程度按照农户接受教育的水平划分为四个层级，即小学及以下=1，初中=2，高中或中专=3，大专及以上=4。家庭资源禀赋以家庭劳动力人口、长期外出打工人数、耕地面积、林地面积、家庭社会往来支出衡量。以统计数据来看，农户的平均年龄为56.194 a，年龄偏大，家庭劳动力平均人口数接近于3人，农村的家庭劳动力人口比较充足。此外，陕西省农户家庭平均耕地面积为0.778 hm2，平均林地面积为15.632 hm2，农村中农户家庭林地资源丰富，耕地资源偏少，这和陕西省的地势条件相关。同时，农户林地面积最大为228.667 hm2，最小为6.667 hm2，同生态效益补偿金额一样有明显的差异性。

表2 描述性统计表

1.4 研究方法

由于被解释变量是农户对公益林生态效益补偿政策满意度为有序多分类变量，自变量主要由生态效益补偿、农户政策了解程度、受访者个人特征、家庭资源禀赋四方面变量组成。本研究依据被解释变量的离散特征和数据分布情况，选择采用多有序Probit回归模型，具体模型如下：

y*=α1EC+α2P+α3CV+ε

(1)

其中：y*表示不能被观测的农户满意度；EC表示生态效益补偿金额；P表示农户的政策实施感知程度；CV表示控制变量；α1、α2、α3分别表示生态效益补偿金额、政策实施感知程度和控制变量的影响方向；ε为随机扰动项。潜变量y*和政策满意度的关系为：

(2)

其中：r0、r1、r3为待估参数。当y取 1、2、3 时的概率分布为：

P(y=1)=P(y*≤r0)

(3)

P(y=2)=P(r0

(4)

P(y=3)=P(r1

(5)

2 实证结果与分析

2.1 政策实施情况与农户满意度

在公益林生态效益补偿政策工作落实中，陕西省基层政府结合当地情况，对集体所有的公益林、“分股不分山”和“大户”超出人均承包面积部分，村集体实行按人分配、按股份分配的分配方式。对于集体和个人所有的公益林，按照 “人均承包公益林地面积×单位面积补助费“的金额对农户发放公益林生态效益补偿。

在公益林生态效益补偿政策实施方面，政策的宣传比较到位，约91.52%的农户对该生态效益补偿政策比较了解；在政策公示方面，259名农户表明该政策对实施步骤与细节进行过公示，仅有24名农户表示未看到公益林生态效益补偿政策公示的内容。至于该生态效益补偿政策的兑现，251户农户表示公益林生态效益补偿金额已经发放到手，32户则表示公益林生态效益补偿尚未落实到手，而且表示今年尚未收到生态补偿的农户分布比较集中，主要分布在几个村，这反映了不同地区工作落实效率的差异性。

表3 生态效益补偿政策实施情况

从农户对公益林生态效益补偿政策的满意度统计分析来看，对公益林生态效益补偿满意的农户有227户，占比80.21%，获得该生态效益补偿的农户中大部分农户对该政策的实施比较满意；一般满意的农户有36户，占比12.72%；仅有20户农户对政策不满意，占比7.07%，究其缘由，农户认为公益林生态效益补偿政策的补偿标准太低，自己获得的生态效益补偿金额太少，大部分农户建议提高补偿标准。

表4 农户对生态效益补偿政策满意度情况

2.2 农户对公益林生态效益补偿政策满意度影响因素分析

对农户满意度的影响因素探究中，本研究分别对农户满意度进行了三次回归，依次添加政策实施情况、农户个人特征和家庭资源禀赋，探究各项因素对农户满意度的影响。

回归结果1显示生态效益补偿金额对农户满意度的回归系数为0.944 7，且在5%水平上显著正相关，说明生态效益补偿金额对农户满意度存在显著正向影响。回归结果2分析中引入了政策实施情况，回归结果3分析中进一步引入了农户个人特征和家庭资源禀赋，结果均显示生态效益补偿金额与农户满意度呈显著正相关，表明生态效益补偿金额越高，农户的政策满意度越高。对于农户而言，收入是其关心的重要问题，公益林生态效益补偿政策落实中农户最关心的问题便是可得到的补偿，所以其对农户满意度有明显影响。此外，在probit回归分析中，结果1、结果2、结果3的回归系数逐渐增大，说明在考虑其他因素影响后，补偿金额对农户满意度的影响会更加明显。至于政策实施情况，农户的政策认知和公益林生态效益补偿政策的公示对农户满意度的回归系数分别为1.107 0和0.748 1，且均在1%统计水平有意义，说明当政府和基层人员执行政策的透明度提高时，政策的执行效果往往更让农户满意；此外，当年的补偿兑现情况对农户满意度影响系数显示为负值，与实际情况并不相符，这可能与样本数据有关，该结果的P值非常大，结果不具有统计学意义，补偿兑现情况对农户满意度的影响关系仍需进一步论证；农户个人特征方面，农户年龄、受教育程度等四个因素对农户满意度均不存在显著影响，说明农户满意与否和农户个人特征相关性不强，农户更关心公益林生态效益补偿政策对家庭整体的影响；在家庭资源禀赋中，家庭长期外出打工人数和耕地面积对农户满意度有正向影响，probit回归系数分别为0.2578和0.0171，且均在5%统计水平上显著，表明当家庭长期外出打工人数越多、耕地面积越大时，农户满意度水平更高。结合农户总收入水平和收入结构来看，长期外出打工人数越多，农户的总收入水平越高，从农户的价值感知考虑，农户的满意度越高。

3 结论与启示

3.1 结论

农户对公益林生态效益补偿政策的满意度普遍高，仅有少数农户对补偿金额不满意，认为补偿标准过低，无法弥补因生态保护政策造成的经济损失；生态效益补偿金额对农户满意存在显著正向影响，当生态效益补偿金额增加时，农户的政策满意度往往比较高；政策实施情况中政策认知、政策公示对农户的政策满意度存在显著影响，补偿是否能及时兑现对农户满意度影响不明显；农户个人特征对农户满意度影响不大，家庭资源禀赋中长期外出打工人数和耕地面积对农户满意度存在正向显著影响，比起政策对农户个人的影响，农户更注重政策对家庭的影响。

表5 公益林生态效益补偿政策对农户满意度影响probit分析结果

3.2 建议

公益林生态效益补偿政策修改完善时可适当提升生态效益补偿标准。目前陕西省公益林的平均补偿金额不足每年每公顷150元，补偿标准和其他省份相比明显偏低，省级公益林生态效益补偿标准和国家级补偿标准差距过大，陕西省需进一步提高省级补偿标准；农户满意度与政策实施情况相关性较强，政府在落实政策时应注意政策的宣传和公示，提高政策透明度，增强政策落实中的合法性和合规性。