城乡区域协调发展的成就、经验与展望

邵雷鹏

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我们牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，适应新发展阶段社会主要矛盾的变化，着力促进经济社会协调发展，我国城乡、区域发展的协调性持续增强。

城乡迈向融合发展的新阶段

党的十八大以来，以人为核心的新型城镇化深入推进，城镇化品质进一步提升，美丽乡村建设取得巨大成效，城市带动乡村更为有力，乡村支持城市更为广泛，工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系加快形成。

（一）全面实施城乡融合发展和乡村振兴战略

党的十九大首次将“城乡融合发展”写入党的文件，强调要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为我国构建新型工农城乡关系指明了路径，标志着中国特色社会主义工农城乡关系进入新的历史时期（唐任伍，2021）。习近平总书记强调，要加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，处理好农民和土地、农民和集体、农民和市民的关系，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生动力，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。要健全多元投入保障机制，增加对农业农村基础设施建设投入，加快城乡基础设施互联互通。要建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。

党的十九大指出，“三农”（农业、农村、农民）问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。习近平总书记提出要推动农业农村经济适应市场需求变化、加快优化升级、促进产业融合，加快推进农村生态文明建设、建设农村美丽家园，弘扬社会主义核心价值观、保护和传承农村优秀传统文化、加强农村公共文化建设、提高乡村社会文明程度，推进乡村治理能力和水平现代化、让农村既充满活力又和谐有序，不断满足广大农民群众日益增长的美好生活需要。

（二）城镇带动乡村发展的能力显著提升

党的十八大报告提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。2013年中央城镇化工作会议强调“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确要求新型城镇化要“以人的城镇化为核心”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。

在这一战略的指导下，我国已形成了以城市群为主体、以都市圈为依托，大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。城镇化水平迅速提升，我国常住人口城镇化率从2012年的53.10%增加至2021年64.72%，年均增长约1.29个百分点，年均新增城镇人口约2000万人。我国以19个国家级城市群为基本蓝图的城镇化格局正在形成。2021年，这19个城市群承载了我国75%以上的城镇人口、贡献了全国80%以上的国内生产总值。

在这一战略的指导下，城市基础设施和公共服务明显改善。这十年，我国住房供应规模持续增加，商品住宅销售面积累计132.34亿平方米，是上一个十年的2.2倍。（见图1）2021年中国城市供水普及率和燃气普及率分别达到99.38%和98.0%，城市建成区绿地率38.7%，人均公园绿地面积14.87平方米。居民基本生活需求得到充分保障，教育资源更优质，医疗体系更完善，出行方式更多元便捷，就业机会更多样，住房保障更完备。文化娱乐供给更加充分，质量不断提升，居民有更多选择，也更普惠。城市人居环境明显改善，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美好愿景正在生动展现。保护历史遗存、留住城市记忆、延续城市文脉正成为城市建设的新常态。

城镇带动乡村发展的能力显著提升。新型城镇化的快速发展提升了城镇吸纳农村剩余劳动力的能力，促进了农村资源配置效率的提升，推动了农村居民收入水平显著增长。2012—2020年，城镇就业占比提升13个百分点。农村居民人均工资性收入从2012年的3447.5元增加至2020年6973.9元，年均增长9.2%。新型城镇化的快速推进还为乡村振兴提供了更大的市场和更多的资金支持。2012—2020年间，土地出让金用于支持农业农村发展资金增长了4—5倍。另外，城镇化发展可以辐射带动农村基础设施和配套设施建设，促使乡村基本公共服务水平显著提升。

图1 2012-2020年我国城市基础设施日趋完善

（三）乡村支持城市发展的基础更为坚实

乡村振兴战略深入实施，农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的目标逐步实现。农业现代化建设迈上新台阶。这十年，我国农田有效灌溉面积占比超过54%，累计建成9亿亩高标准农田，配套建设一批现代化灌区，农业靠天吃饭的局面正在加快改变。2021年，我国果菜茶肉蛋鱼等产量稳居世界第一，粮食产量连续7年稳定在1.3万亿斤以上。农业科技进步贡献率达到61%，组建了50个国家现代农业产业技术体系，建成了100个农业科学观测试验站，取得了节水抗旱小麦、超级稻等一批重大标志性成果，农作物种源自给率超过95%。全国农作物耕种收综合机械化率超过72%，特别是小麦的综合机械化率超过97%，基本实现了全程机械化，畜牧水产、设施农业等机械化水平也有了较大提升。全国家庭农场超过100万家，农业社会化服务组织达到95万个，成为引领现代农业发展的主力军，有力推动了小农户与现代农业的有机衔接。农产品质量安全监测合格率稳定在97%以上，质量兴农、绿色兴农成为现代农业主旋律。

农村生产生活条件明显改善，乡村面貌发生了较大变化。十年来，农村生活垃圾治理取得突破性进展。农村生活垃圾收运处理的自然村比例达到90%以上，比2012年提高了60个百分点。基本完成2.4万个非正规垃圾堆放点整治任务，近10亿立方米各类陈年垃圾得到妥善处置。我国组织实施了传统村落保护工程，传统村落保护力度持续加大，形成世界上规模最大的农耕文明遗产保护群。

十年来，农民收入持续较快增长，农村居民人均可支配收入提前1年实现比2010年翻一番目标。农民收入结构更加优化，务农、外出打工、在乡创业均成为增收的主要手段。2019年，农村居民人均可支配收入达到16021元，提前1年实现翻一番目标。2021年，农民收入水平实现新提升，全年农村居民人均可支配收入达到18931元，实际增长9.7%。（见图2）

（四）新型工农城乡关系加快形成

党的十八大以来，我国采取了一系列举措深入推动“工业反哺农业、城市支持农村”和坚持“多予少取放活”方针，全面实施乡村振兴战略。在一系列政策的支撑下，我国城乡发展差距显著缩小，城乡融合发展的程度不断提升，工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系加快形成。城乡统一的户口登记制度全面建立，中小城市落户限制全面取消，大城市落户条件全面放宽，农业转移人口市民化取得了重大进展，“十三五”期间约1亿农业转移人口在城镇落户，农业转移人口城镇化进程不断加速。2021年，农村居民人均可支配收入实际增长9.7%，高于城镇居民收入增速2.6个百分点。农村居民收入增长连续14年快于城镇，城乡居民人均可支配收入比从2012年的2.88降至2021年的2.50。

十年来，城乡基本公共服务均等化扎实推进。建立了城乡统一的居民基本养老保险制度、居民基本医保和大病保险制度，全国95%的县通过县域义务教育基本均衡发展评估认定，城乡均等的公共就业创业服务水平明显提升（程晖、成静，2022）。城乡教育资源均衡配置机制、乡村医疗卫生服务体系、城乡公共文化服务体系、城乡统一的社保制度等一系列基本公共服务制度体系更加健全。

工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系加快形成。城镇为农业农村发展提供人才、资金、科技支撑，为进入城镇的农村居民提供越来越多的就业机会和越来越完善的基本公共服务。乡村不仅是城市的“米袋子”“菜篮子”，让城市居民吃得更好、更健康，而且为城市发展输送更多建设者、提供庞大消费市场，吸引着越来越多的城市居民到乡村就业创业。

图2 2014-2021年我国城乡居民人均可支配收入增速和收入比

区域协调发展呈现新格局

党的十八大以来，我们坚持实施区域协调总体战略，布局一系列新的重大区域战略，推动东、中、西和东北地区协调发展，加快优化国土空间开发格局，优势互补、高质量发展的区域经济布局加快实现。

（一）推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局

我国经济已从高速发展阶段转向高质量发展阶段，区域协调发展的要求也必然发生变化。针对区域发展过程中出现的发展分化态势明显、发展动力极化现象日益突出和部分区域发展面临较大困难等新情况和新问题，习近平总书记强调，我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题，新形势下不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地的条件，走合理分工、优化发展的路。他指出，新形势下的区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

（二）重大区域发展战略加快推进

习近平总书记高度重视区域发展问题，亲自部署推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，为形成新发展阶段的空间战略格局奠基垒柱。

京津冀协同发展迈出坚实步伐。目标一致、层次明确、互相衔接的协同发展规划体系日趋完善，基本公共服务均等化水平持续提高，河北雄安新区和北京城市副中心加快建设，疏解北京非首都功能有力有序有效推进。

长江经济带绿色发展成效显著。长江沿线各地区坚持生态优先、绿色发展的战略定位，坚持“共抓大保护、不搞大开发”，推动经济社会发展全面绿色转型，使生态环境突出问题整改取得显著成效，生态环境保护发生转折性变化。

粤港澳大湾区建设稳步推进。硬联通、软联通不断加强，“1+N”规划政策体系逐步构建，与国际接轨的开放型经济新体制加速构建，大湾区国际科技创新中心“两廊”“两点”建设框架初步形成，规则衔接、机制对接工作加快推进，创新要素流动更加便捷。

长三角一体化发展新局面正在形成。政策协同、产业合作、设施共建、服务共享、分工合理的一体化格局逐渐成形，规划政策体系“四梁八柱”初步构建，多层次工作机制发挥实效，生态绿色一体化发展示范区启动建设，公共服务共享水平不断提升，全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样本区的定位率先基本实现。

黄河流域生态保护和高质量发展开局良好。生态系统修复加速，新旧动能转换成效显著，一批流域治理和生态环境保护修复重大工程谋划实施。

（三）区域协调发展总体战略深入实施

党的十八大以来，我国推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，推动中部地区高质量发展，鼓励东部地区加快推进现代化，促进区域协调发展不断取得新进展。

我国区域发展差距逐步缩小。（见图3）东、中、西和东北“四大板块”联动发展。2013—2021年，中部、西部地区生产总值年均增速分别为7.5%、7.7%，分别快于东部地区0.5、0.7个百分点。中部和西部地区生产总值占全国的比重不断提高，分别从2010年的19.7%和18.6%上升至2021年的21.9%和21.0%。中西部地区经济增速连续多年高于东部地区，与东部人均地区生产总值差距不断缩小。省份之间的差距也在不断缩小，2021年全国31个省（自治区、直辖市）人均地区生产总值最高地区与最低地区的比值为4.5，显著低于2010年10.8的水平。

十年来，各地基本公共服务均等化水平不断提高，人民生活水平普遍改善。区域间义务教育发展基本均衡，东、中、西部地区九年义务教育师生比基本持平。交通基础设施通达均衡程度明显改善，中西部地区铁路可达性与东部地区之间的差距明显缩小，西部地区公路密度从1999年的7.8公里/百平方公里增加到2020年的32.1公里/百平方公里，在建高速公路、国省干线公路规模超过东中部总和，有的省份已实现县县通高速。东部和西部地区居民人均可支配收入差距不断缩小。东部产业持续向中西部转移，中西部地区就业机会和吸引力不断提升，“十三五”期间中西部地区城镇就业增长对全国的贡献率超过50%。

促进城乡、区域更好协调发展的几点建议

我国城乡区域协调发展仍然存在一些短板。比如，区域间发展差距仍较大，老少边穷地区发展相对落后，城乡间要素流动不够顺畅，农村的基本公共服务水平与村民需求仍有差距等。为此，建议进一步深入推进实施区域发展总体战略、在提高区域政策的精准性和构建城乡融合发展新机制等方面促进协调发展。

图3 2010-2020年我国区域差距变化情况

（一）深入推进实施区域发展总体战略

进一步加强对东、中、西部和东北地区发展的统筹协调，促进生产要素在更广区域内有序自由流动，构建东中西、南北方协调联动发展的新格局。一是支持东部地区率先创新发展，着力推动全面深化改革和制度创新，更好发挥在全国经济增长中的重要引擎和辐射带动作用。二是在中西部地区培育更多战略性增长极。进一步发挥中部地区承东启西的独特优势，落实和完善相关支持政策，加强对重点地区产业转移的政策引导，支持承接产业转移示范区建设，进一步优化产业空间布局，引导产业集聚发展，进一步吸纳人口、集聚产业和增强综合实力。三是把深入实施西部大开发战略放在优先位置，促进生产要素向西部地区流动和集聚，着力培育新的经济增长点和增长极，巩固国家生态和边疆安全。四是大力推动东北地区等老工业基地全面振兴，着力完善体制机制，支持产业结构单一地区（城市）加快转型，着力鼓励创新创业，培育提升内生发展动力，着力保障和改善民生，促进资源型城市可持续发展。

（二）提高区域政策的精准性

适应引领经济发展新常态，根据经济走势和地区经济分化的特点，加强分类指导。一是发挥大都市圈和城市群对“双循环”的枢纽和战略支点功能。城市群和大都市圈是开放的国内国际“双循环”系统的枢纽，对提高经济循环效率至关重要。要依托大都市圈和城市群来增强国内国际“双循环”的枢纽功能，成为构建新发展格局的战略支点。二是将缩小地区间“数字鸿沟”作为重要着力点。数字化转型正在成为区域差异重要因素。要通过政策工具推动先行地区与落后地区、中心城市与周边地区数字化领域合作，加强落后地区数字化基础设施建设和数字化产业培育，避免进一步出现“马太效应”。三是提高地区间公共服务均等化水平。区域政策应更加注重促进区域间社会事业均衡发展和基本公共服务均等化，对特定地区给予特定支持。在加强公平竞争的环境下，要强化竞争政策基础地位，营造公平竞争的市场环境，就要使区域政策更好地体现全国统一大市场建设的要求，有利于促进要素自由流动和优化配置。

（三）构建城乡融合发展新机制

一是统筹制定城乡规划，为城乡融合发展创造前提。注重规划引领，统筹区域总体规划、土地利用规划、产业发展规划等专项和行业规划。充分挖掘城市、乡镇和农村相对优势，实现城市、集镇与乡村错位发展、互补发展。坚持新型城镇化与乡村振兴一体联动、一体推进，促使人力、技术、资金等要素在城乡间流动，形成以城带乡、城乡融合的发展格局。二是强化城乡基础设施一体化建设，支撑城乡互联互通。持续推进城乡交通运输一体化，实现乡乡通公交、村村通客车。建设县乡村三级物流体系，促进城乡物流一体化发展。健全城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹。持续推进县城基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖，促进县乡村功能衔接互补。三是引导优质要素向农村转移，丰富乡村发展要素。不断丰富和盘活农村各种生产要素，通过搭建平台、人才引回、示范带头等措施引导要素向农业农村流动。针对有劳动能力、有就业需求的农村劳动力，大力开展技能培训，助力乡村人才培养。创新土地流转机制，推动建立城乡统一的建设用地市场，提升乡村发展活力。（参考文献略）