长沙市园区工业“标准地”改革研究

2022-10-27刘震宇宁艳梅

中国资源综合利用 2022年7期

张涛，刘震宇，王红，宁艳梅

（1.湖南省土地综合整治局；2.长沙永信土地房地产评估测绘有限公司，长沙 410007）

近年来，国务院为推进营商环境改革，做出了一揽子决策部署。为深入推进工程建设项目审批制度改革，江西省、浙江省等地在德清县“标准地”改革基础上，以点带面助推工业“标准地”改革。“标准地”改革是深化“最多跑一次”改革的重要举措，也是提高土地要素市场化配置水平、优化营商环境的关键措施。为加快园区产业转型升级，提高产业用地利用效益，园区急需推行“标准地”改革，助推产业项目高效落地投产。

1 长沙市园区工业用地评价指标现状水平

长沙市域范围内拥有12个省级及以上园区，其中，国家级园区有5个，即长沙经济技术开发区（简称长沙经开区）、长沙国家高新技术产业开发区（简称长沙高新区）、宁乡经济技术开发区（简称宁乡经开区）、浏阳经济技术开发区（简称浏阳经开区）及望城经济技术开发区（简称望城经开区），省级园区有7个，即长沙金霞经济开发区（简称金霞经开区）、浏阳高新技术产业开发区（简称浏阳高新区）、长沙天心经济开发区（简称天心经开区）、长沙雨花经济开发区（简称雨花经开区）、宁乡高新技术产业园区（简称宁乡高新区）、岳麓高新区、隆平高科技园。截至2017年底，12个园区的国家依法审批面积为127.76 km。本研究通过全面收集5个国家级开发区和7个省级开发区的工业用地面积、工业用地固定资产投资总额、工业用地总收入等数据，测算工业用地率、工业用地综合容积率、工业用地固定资产投入强度等指标现状值。各指标定义及测算详见《长沙市节约集约用地考核办法》。

5个国家级园区的工业用地面积为5 404.10 hm，工业用地固定资产投资总额为4 002.26亿元，工业用地总收入为5 942.2亿元，工业用地税收总额为242.98亿元。经测算，工业用地率平均值为53.54%，其中最高为宁乡经开区63.00%，最低为长沙高新区39.87%；工业用地综合容积率平均值为0.99，其中最高为望城经开区1.02，最低为宁乡经开区0.91；工业用地固定资产投入强度平均值为7 243.80万元/hm，其中最高为长沙高新区8 817.6万元/hm，最低为浏阳经开区6 344.87万元/hm；工业用地产出强度平均值为10 833.53万元/hm，其中最高为长沙高新区14 784.28万元/hm，最低为望城经开区7 649.37万元/hm；工业用地地均税收平均值为457.93万元/hm，其中最高为长沙高新区586.12万元/hm，最低为长沙经开区393.69万元/hm。

7个省级开发区的工业用地面积为2 678.68hm，工业用地固定资产投资总额为1 219.47亿元，工业用地总收入为1 754.31亿元，工业用地税收总额为77.86亿元。经测算，工业用地率平均值为53.78%，其中最高为浏阳高新区69.11%，最低为天心经开区27.65%；工业用地综合容积率平均值为1.24，其中最高为岳麓高新区1.63，最低为金霞经开区0.99；工业用地固定资产投入强度平均值为4 306.36万元/hm，其中最高为金霞经开区5 011.30万元/hm，最低为隆平高科技园3 062.75万元/hm；工业用地产出强度平均值为6 095.28万元/hm，其中最高为宁乡高新区9 463.16万元/hm，最低为天心经开区2 889.22万元/hm；工业用地地均税收平均值为305.49万元/hm，其中最高为隆平高科技园557.88万元/hm，最低为天心经开区173.36万元/hm。

2 园区工业用地评价指标分析

2.1 开发利用强度指标分析

土地开发利用强度指标包含工业用地率和工业用地综合容积率，湖南省下发的全省园区工业用地率、工业用地综合容积率的标准值分别为68%、0.9。

长沙市园区工业用地率普遍低于湖南省标准值。除浏阳高新区外，其他11个园区的工业用地率均低于湖南省标准值，因天心经开区所辖区域大部分在湖南省长（沙）株（洲）潭（湘潭）绿心管控区域，其工业用地率仅为27.65%。

长沙市园区工业用地综合容积率均高于湖南省标准值。岳麓高新区和隆平高科技园分别达到1.63和1.56，这主要源于园区坚持新发展理念，鼓励支持企业建立高标准、多层厂房，推行企业立体发展，适度提高土地开发利用强度。

2.2 投入产出效益指标分析

土地投入产出效益指标包含工业用地固定资产投入强度、工业用地产出强度和工业用地地均税收。湖南省下发的全省园区工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收标准值分别为3 750万元/hm、450 万元 /hm。

长沙市园区工业用地固定资产投入强度高于湖南省标准值。除隆平高科技园外，其他11个园区的工业用地固定资产投入强度均高于湖南省标准值，特别是长沙高新区作为产城融合型高新技术开发区，其工业用地固定资产投入强度是湖南省标准值的2.35倍。

长沙市园区工业用地地均税收有待提高。仅隆平高科技园、长沙高新区和望城经开区高于湖南省标准值，其他9个园区较标准值还存在一定的差距。特别是天心经开区地均税收仅为173.36万元/hm，这与湖南省长株潭绿心管控区域的工业企业退出密切相关。

长沙市园区工业用地产出强度高于长沙市标准值。湖南省未下发工业用地产出强度标准，本研究采用长沙市园区工业用地产出强度标准值4 500万元/hm。除天心经开区外，长沙市其他11个园区的工业用地产出强度均高于标准值，特别是长沙高新区、浏阳经开区及长沙经开区均超过1亿元/hm。

3 长沙市园区工业用地管理存在的问题

3.1 产业用地结构不合理

长沙市12个园区企业内部的空闲地有待开发利用。在园区发展初期，为了吸引更多的企业入园，园区的项目准入门槛较低，部分园区存在个别企业“拿地多用地少”的现象，企业内部尚有空闲地。同时，企业内部用地结构有待优化。例如，企业内部道路、行政办公用地偏大，导致企业厂房与配套用地偏小，影响园区用地强度和效益。

3.2 项目用地审批耗时长

工业项目从立项、选址、用地报批到落地开工建设，审批部门涉及发改、工信、财政、自然资源等，用地手续涉及土地征收、供应等，审批部门多，申报材料复杂。一般项目从立项选址到施工许可，平均用时在半年以上，从工业企业生命周期来看，用地审批时间长，在一定程度上阻碍了园区产业发展。

3.3 用地供后监管不到位

园区工业用地管理普遍存在有监管手段、无监管实效的困境。工业用地供应后有监管协议，但监管缺乏有效的法律效力。例如，项目立项由发改、工信部门负责；容积率由自然资源部门负责；单位用地能耗、单位用地排污由发改、生态环境部门负责。用地批后监管缺乏执法部门牵头，缺失部门联动监管机制，低效利用土地现象严重。

4 应对策略

从园区工业用地指标水平及用地管理存在的问题来看，长沙市园区急需加快产业转型升级，提高工业用地率和地均税收水平，推动产业集聚发展。在国内已有地市推行工业“标准地”试点的基础上，有必要探索工业“标准地”改革，实现工业用地精准化管理。下面从6个方面提出建议。

4.1 科学界定“标准地”内涵

工业“标准地”是指符合园区产业准入标准，完成环境影响评价、节能评价等区域评估，明确固定资产投入强度、亩均税收等各项指标要求，且地块周边道路、水、电等外部条件成熟，地块成交前能完成施工许可核发必备的基本事项审查，完成地块出让后即可开工建设的工业用地。出让后的地块需要进行全过程监管。

4.2 系统开展区域评估

区域评估是园区工业“标准地”改革的基础，在园区实际管辖范围内，结合控制性详细规划、国土空间规划和产业发展规划等专项规划，对符合规划的地区开展区域评估。评估工作由园区管委会组织实施，包括环境影响评价、环保节能评价、水土保持评估、地灾压矿评估、节约集约利用评价等区域评估事项。园区区域评估成果由管委会各职能部门联合会审，不再要求对单个项目开展专项评估，以便减少后期论证、节约时间和成本，为工业“标准地”落地提供基础。

4.3 制定符合当地实际的控制性指标体系

工业“标准地”控制指标的选取要确保“带标出让”的工业项目能促进园区产业集聚发展。根据园区产业准入要求和区域评估结果，结合各行业用地定额标准，重点突出“节地标准”的有关指标，主要涉及规划指标、环境指标、能耗指标、经济指标和节地指标五大类，包括亩均投资强度、亩均税收、环保标准、能耗标准等控制指标体系。

4.4 实施企业“承诺制+信用制”

园区统一制定项目准入负面清单、企业承诺事项清单，负面清单以外的项目按照非禁即可、企业自愿原则，实行承诺准入。对于列入企业承诺清单的事项，一律取消政府审批，改为企业承诺，工业“标准地”受让人对照清单和要求做出书面承诺后，各审批部门可直接做出审批决定，加快项目开工建设，真正实现企业拿地即开工。

4.5 推行全生命周期监管

工业项目建设过程中，各职能部门依企业承诺开展资料核查和“双随机一公开”现场核查；项目竣工后，各有关部门根据企业承诺标准，依法依规进行竣工核验；项目投产后，在约定期限内，各部门根据控制指标标准进行达产复核。通过复核的，办理不动产权证变更登记；未通过复核的，责令其限期整改。

4.6 从顶层设计到区县落实进行要素保障

国家层面要商讨制定“标准地”出让的规范、政策和制度，明确工业“标准地”配置要素；省级层面，要明确“标准地”出让区域评估要求、指标标准体系、出让管理程序等，统一制定履约监管协议；市（区、县）层面，要严格规范工业“标准地”审批流程，简化审批程序，建立市（区、县）级工业“标准地”联审平台，全程连网联审办理，提供工程建设企业“最多跑一次”服务。