长沙市开发园区节约集约用地考核研究
——以浏阳经济技术开发区为例
2022-10-27宁艳梅
宁艳梅,王 红
(长沙永信土地房地产评估测绘有限公司,长沙 410007)
2013年,为构建长沙市节约集约用地长效机制,科学指导节约集约用地工作,长沙市人民政府制定并在全市六区三县市实施《长沙市建设用地节约集约利用考核办法》。考核办法分成两个层面。一是水平考核,指标体系涉及土地利用状况、用地效益和管理绩效等15个指标;二是措施考核,从土地利用规划和计划执行情况、土地利用管理、土地利用动态监测及土地执法等12项措施进行考核。为落实最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度,2021年,长沙市人民政府对2013年版节地考核办法进行修订,并下发《长沙市节约集约用地考核办法》,从规划引导、用途管制、土地供应、开发利用、动态监测及土地执法等环节设置考核标准,指导开发园区土地实施全生命周期管理,系统提升园区土地集约利用水平。
1 修订后节地考核办法的创新性
1.1 水平考核
1.1.1 指标体系的设置符合国家、省市新要求
修订后的节地考核办法设置的开发园区土地水平考核指标体系坚持精明增长理念,为建设精美长沙提供土地保障。对比2013年版节地考核指标体系,本次水平考核设置的指标体系中,用地结构新增了居住用地率、公共管理与公共服务用地率,以促进园区与城市的产城融合,提高园区职工的生活质量;市场配置新增了经营性土地招拍挂率、周转用地供应率,以提高园区土地的市场化配置水平;产业效益新增了工业用地地均税收,以实现“亩产论英雄”到“亩均论英雄”的转变,助推园区土地集约高效利用。
1.1.2 指标标准的设置符合园区整体水平
修订后的节地考核办法水平考核指标体系保留了工业用地固定资产投入强度、工业用地产出强度、高新技术产业用地产出强度三个投入产出指标。全面收集长沙市5个国家级园区2019年工业用地固定资产、工业用地产出等数据,分析国家级园区投入强度和产出效益等指标。2019年,长沙市国家级开发园区工业用地固定资产投入强度平均值为7 244万元/hm,最高值达到8 818万元/hm(长沙国家高新技术产业开发区),最低为6 042.84万元/hm(宁乡经济技术开发区);工业用地产出强度平均值为10 834万元/hm,最高为18 666万元/hm(望城经济技术开发区),最低为7 163.44万元/hm(宁乡经济技术开发区);高新技术产业用地产出强度平均值为15 759万元/hm,最高为17 147万元/hm(长沙经济技术开发区),最低为11 163万元/hm(宁乡经济技术开发区)。工业用地地均税收平均值为458万元/hm,最高为586万元/hm(长沙国家高新技术产业开发区),最低为393.69万元/hm(长沙经济技术开发区)。
综上,修订后的节地考核办法在设置产出强度指标标准的过程中充分考虑长沙市开发园区的实际产出水平,较2013年版指标标准有大幅度提高,有效激励园区采取措施提高土地产出效率,提高单位土地利用效益。对比新旧考核办法,新节地考核办法将工业用地固定资产投入强度标准值从2 700万元/hm提高到6 500万元/hm,提升141%,较2016年湖南省人民政府确定的国家级开发园区投资强度3 750万元/hm,高出73.33%;工业用地产出强度标准值从4 500万元/hm提高到8 000万元/hm,提升78%;高新技术产业用地产出强度标准值从6 000万元/hm提高到14 000万元/hm,提升133%。新设置的工业用地地均税收标准为450万元/hm,与湖南省人民政府确定的地均税收标准保持一致。
1.2 工作措施考核
新节地考核办法实施全生命周期管理,从规划引导、用途管制、土地供应、开发利用、动态监测及土地执法等环节设置工作措施考核内容,以发挥节地标准的利剑来管控土地利用,激励各考核对象落实部、省市节地要求,运用新的节地技术来助推园区土地高效利用。从工作措施考核内容来看,一是充分发挥国土空间规划管控作用,体现在强化开发园区发展规划的控制引导,严格执行国土空间规划,实施“详细规划+规划许可”的用途管制制度;二是完善工业用地管理机制,体现在全面实行“净地”供应,严格按照承诺制规定时间供地;创新工业用地供应方式,鼓励“标准地+承诺制”供应和工业用地弹性供应。
2 浏阳经济技术开发区节地考核结果
浏阳经济技术开发区(简称浏阳经开区)成立于1997年,现有各类注册企业700余家,其中,规模以上工业企业有100多家。
2.1 水平考核结果
对比新旧考核办法中水平考核指标及设置标准,对考核指标进行一一对应后,得出浏阳经开区2020年度节地考核水平分值为91.93分,较2019年度节地考核水平分值92.43分低了0.5分。相比2013年版节地考核办法,指标标准值的提高对浏阳经开区节地水平考核没有影响,分值低的主要原因是用地结构得分低,仅占标准得分的69.72%。主要体现在两个方面。一是考核指标内涵的变化,导致用地结构涉及的四个考核指标现状值测算的分母从已建成的城镇建设用地变成已变更的城镇建设用地,分母增大,分子变化幅度不大,导致考核现状值变小;二是增设了居住用地率和公共管理与公共服务用地率。
2.2 工作措施考核结果
依据2013年版节地考核办法确定工作措施考核内容,浏阳经开区2019年度节地措施考核要求为:在严格执行供地政策环节,以出让方式供应《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)中规定的公共管理与公共服务用地、公用设施用地的,国家级开发区每个得1.5分,最高分为3分。根据2019年度土地出让台账,浏阳经开区出让土地中无公共管理与公共服务用地、公用设施用地,故本项工作措施考核得分为0分,其他考核项均为满分。
新节地考核办法确定的工作措施考核内容中,浏阳经开区不得分项为:考核年工业项目按“标准地+承诺制”方式供应的,每个计1分,最高分为3分。因为2020年度浏阳经开区没有按“标准地+承诺制”方式供应的工业项目,所以本项得分为0分。对于新增的规划引导、用途管制、土地供应环节的净地供应、弹性供应等措施考核,浏阳经开区均按节地考核办法要求进行落实。对于浏阳经开区而言,新节地考核办法对其考核结果的影响主要体现在水平考核层面的用地结构指标考核。对于“标准地+承诺制”改革,浏阳经开区作为省级“标准地”改革试点单位,在2021年度的措施考核中有效落实。
3 开发园区节地考核的优化措施
3.1 改善园区用地结构
为建设精美长沙,实现精明增长,助推产业高质量发展,开发园区在国土空间规划编制中应科学划定城镇开发边界,优化现行控制性详细规划确定的用地结构,合理配置产业用地、公共管理与公共服务用地及居住用地比重,优化园区用地空间布局。统筹园区建设和产业发展,鼓励产城融合发展,拓展产业发展空间,引导产业转型升级。鼓励园区土地多功能立体开发和复合利用,引导企业探索以工业为主导、功能适度混合集聚的产业用地新模式。鼓励园区提高单一用途产业用地中其他产业用途混合比例。对于一般性工业项目,建议生产、生活服务设施占总计容建筑面积的比例提高至15%。
3.2 提高产业用地市场化配置水平
按照新节地考核办法水平考核中市场配置的考核指标标准,结合工作措施考核中净地供应、弹性供应及“标准地+承诺制”供应的有关要求,若企业在土地有偿使用合同承诺达到工业项目建设用地引导相关指标,优先使用标准地考核标准,其适用交地即开工、容缺受理、先建后验等优化政策。同时,要推行工业用地弹性供应。针对园区企业生命周期,继续推行长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让等弹性供应。另外,要推行“带产业项目”挂牌。根据产业发展需要,推行“带产业项目”挂牌,提高园区产业用地市场化配置水平,促进园区土地集约高效利用。
3.3 实施产业用地全生命周期管理
新节地考核办法措施考核从规划引导、用途管制、土地供应、开发利用、动态监测及土地执法等园区土地管理环节设置了考核举措。一是把好项目准入关。落实国家产业政策,防止盲目投资和低水平重复建设,严格实行用途管制,严禁以招商引资为名违法违规圈占土地。二是把好土地出让关。坚持对项目用地实行供地量与建筑密度、容积率挂钩,在土地出让合同中落实工业用地开发要求,明确土地开发建设、固定资产投资强度等指标标准。三是建立工业用地综合效益评价指标体系,每年或定期对企业进行综合评价,对达标企业及时给予奖励或政策优惠,对不达标企业采取责令限期整改、追究违约责任、取消优惠政策和引导退出等措施。
4 结论
长沙市节地考核办法修订后,其创新性体现在水平考核与工作措施考核两个方面。本文结合具体案例,分析了开发园区节地考核结果,并提出了开发园区节地考核的优化措施。未来,长沙市要改善园区用地结构,提高产业用地市场化配置水平,实施产业用地全生命周期管理。