水利高质量发展的判别准则及评价体系

2022-10-26左其亭张志卓王娇阳

水资源与水工程学报 2022年5期

左其亭，钟涛，张志卓，王娇阳

(1.郑州大学水利与土木工程学院，河南郑州 450001；2.郑州大学黄河生态保护与区域协调发展研究院，河南郑州 450001；3.河南省水循环模拟与水环境保护国际联合实验室，河南郑州 450001)

1 研究背景

水利事业是人民群众福祉的重要保障，是涉及国家长治久安的大事，事关国家或民族的长远发展。纵观世界水利发展史，水利事业一直以来都是人类社会文明和经济发展的重要支柱，并随着社会生产力的提高而不断发展。水利事业对人类发展做出的贡献超乎想象，联合国科教文组织于2021年的世界水日当天发布了《世界水发展报告2021》，聚焦水利对环境的价值、水利基础设施的价值、供水设施服务的价值、水文化的价值等多方面的价值评估，重新定义了水利事业的价值和贡献。联合国大会于2015年通过了《2030年可持续发展议程》[1]，要求各成员国共同努力，在2030年达成17项可持续发展目标(SDGs)。其中，清洁饮水和卫生设施(SDG6)、可持续城市和社区(SDG11)、负责任消费和生产(SDG12)、气候行动(SDG13)等重要目标的实现都需要高水平的水利发展模式提供支撑。21世纪以来，中国水利事业进入高速发展阶段，治水思路出现了重大改变，水利设施建设和综合效益取得了突破性进展[2]。2017年，中国提出了“高质量发展”的发展模式新表述，为中国未来一段时期的发展提供了明确的定位和指引[3]。高质量发展不仅是要求经济的高质量发展，而且是要实现多领域、全方位的高质量发展，近年来水利高质量发展已然成为中国水利事业的发展目标和方向[4]。2019年，“黄河流域生态保护和高质量发展”上升为重大国家战略，为新时期黄河流域治水工作提供了重要遵循[5]。以上重要表述和战略思想都为推动实现水利高质量发展提供了科学指南。在这一背景下，明晰水利高质量发展的概念、内涵和判别准则，提出一套完善的评价体系，判断并动态发布各地区水利高质量发展水平，对中国水利事业未来发展具有重要的理论和实践意义。随着高质量发展理念逐步得到国内外各方认同，以及黄河重大国家战略和《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》等一系列工作的推进，政府和水利相关领域的科技工作者对水利高质量发展的关注程度也愈发提高。已有不少学者针对水利高质量发展的理论体系[4,6]、量化方法[7-8]、具体应用[9-10]等方面开展了广泛、深入的探讨，涌现出一大批研究成果。理论研究方面，李国英[4]从防洪工程、国家水网、河湖生态、智慧水利、节水制度、法制管理6个方面阐述了推动新阶段水利高质量发展的重要任务；汪安南[6]深刻解读了“十六字”治水思路在推进新阶段黄河流域高质量发展中的基本逻辑和科学价值。方法研究方面，韩宇平等[7]结合熵权法和云模型对全国31个省级行政区的水利高质量发展水平进行了量化评价；喻君杰[8]从水治理、水管理、水保护3个方面分析了10项工作环节的32个水利高质量发展的评价因素。实践应用方面，李琳等[9]从环境可持续发展、水利工程质量提升、水利设备质量提升等方面分析了水利行业检验检测机构对水利高质量发展的重要支撑作用；张建松[10]分析了黄河流域水利风景区高质量发展面临的重要机遇和具体路径。整体来看，现有研究成果从不同角度对水利高质量发展命题开展了探讨，为后续深入研究奠定了基础。但目前仍急需系统探讨水利高质量发展的概念、内涵和判别准则，进一步明确水利高质量发展的评价体系和实践途径。

本文立足于新时代水利高质量发展需求和重大国家战略需求，对水利高质量发展的概念和内涵进行界定和解读，提出其判别准则，构建其评价指标体系，定量评价了中国内地31个省级行政区的水利高质量发展水平。

2 水利高质量发展的概念、内涵及判别准则

2.1 水利高质量发展的概念定义及内涵解读

不断推进水利事业发展的目的在于更好地开发利用和保护水资源，从而更大程度满足人类经济社会发展和生态环境保护的需要。深入理解水利高质量发展，需要对“高质量发展”的概念和内涵有清晰的认知。高质量发展不同于以往以经济增长为重心的发展，而是一种人与自然和谐共生的发展，具有“资源安全供给、生态健康宜居、经济增长有序、社会和谐稳定”等发展特征[3]。

我国进入新的高质量发展阶段，对水利事业也提出了新目标、新任务和新要求，可以认为水利高质量发展是我国高质量发展的各项要求在水利行业上的具体体现，是一个多层次、高维度、宽领域的水利事业发展新阶段。水利高质量发展应以人水和谐思想、可持续发展思想、生态文明思想、文化自信思想等为指导思想，以“创新、和谐、绿色、弘扬、共享”为核心理念，以水安全保障为基础，促进经济、社会、生态、文化耦合的系统协同发展。

综上分析，笔者对水利高质量发展给出如下定义：水利高质量发展是一种高标准保障水安全、高效支撑经济发展、高度满足人民幸福、高度维护生态健康、高要求弘扬水文化的高水平水利发展模式。该发展是以水安全保障为基础，促进经济增长、社会和谐、水资源可持续利用、生态健康、文化先进引领的一种新时代高水平发展，体现“创新、和谐、绿色、弘扬、共享”的理念。基于对“水利高质量发展”概念的理解，笔者从以下几个方面解读水利高质量发展内涵(另参见图1):

(1)水安全保障体系愈发完善。水安全是关乎国家长治久安的要事，水利高质量发展要不断提升水安全保障能力、完善水安全保障体系，以更高标准统筹安全、发展双促进。

(2)对经济支撑作用显著增强。支撑经济可持续发展是水利事业的重要任务，水利高质量发展要不断提高水资源节约集约利用能力，稳固提升对经济发展的可持续支撑作用。

(3)人民生活幸福度不断提升。水利高质量发展要在水利领域高度满足人民不断增长的对美好生活的向往，提升人民幸福水平，促进社会和谐稳定。

(4)水生态健康水平持续改善。推动水生态功能恢复和水环境质量持续改善，维护河湖健康生命，形成绿色发展方式和生活方式，实现人水和谐共生。

(5)水文化价值观念不断提高。中国源远流长的水文化赋予水利高质量发展丰厚的文化底蕴，保护、传承和弘扬优秀水文化，增强水文化知名度和影响力。

图1 水利高质量发展的概念解读

2.2 水利高质量发展判别准则

(1)高标准保障水安全：是水利高质量发展的基本要求。水安全是人类社会生存的基础性问题，水利高质量发展要求能够高标准保障水安全，主要包括设施保障安全和供水保障安全两方面。从设施保障安全来看，高标准保障水安全是提高标准、优化布局，全面提升防洪减灾能力，着力提高水资源的可持续利用能力、提升水旱灾害防御能力和水资源优化配置能力；从供水保障安全方面来看，高标准保障水安全是要满足居民生活、生产的基本用水需求之外，合理调节水资源的供需水量。

(2)高效支撑经济发展：是水利高质量发展的内在条件。水利事业长期以来都是国民经济基础的重要组成部分，在推动国家经济发展方面具有不可替代的作用，水利高质量发展要求新时代水利事业能够高效支撑经济发展。一方面，水利高质量发展要求水利事业能够在工业生产、农业灌溉、居民生活等各类生产性活动中发挥持续性支撑作用，为我国国民经济高质量发展提供资源和技术支撑；另一方面，水利高质量发展要求水利事业能够在防洪排涝、防灾减灾、生态修复、环境保护等方面对国民经济稳定发展做出有效支撑。

(3)高度满足人民幸福：是水利高质量发展的根本目的。水利高质量发展的最终目标就是实现人水和谐发展，促进社会和谐稳定，提高人民幸福水平。水利高质量发展要始终坚持以人民为中心，结合我国国情，在水利领域满足人民不断增长的对美好生活的向往，不仅仅要为人民生命财产安全提供坚实保障，还要高度满足人民对幸福生活的美好追求，让新时代水利事业更好地造福人民。

(4)高度维护生态健康：是水利高质量发展的关键因素。水利高质量发展的重要目标之一就是打造健康水生态、宜居水环境，这也是生态系统服务价值能够得到充分发挥的基本保障。水利高质量发展要求重点河湖保护和综合治理能力大幅提高，关键生态功能区的健康水平得到明显强化，岸绿水清、健康稳定的城市水生态系统结构基本形成，能够为维护生态保护和高质量发展提供水利智慧，为建设美丽中国贡献水利力量。

(5)高要求弘扬水文化：是水利高质量发展的重要保障。水文化建设是水利建设的重要内容，水利的产业支柱也离不开水文化的支撑。大力弘扬优秀的水文化，是经济社会和水利高质量发展的迫切要求。高要求弘扬水文化应是在积极弘扬水文化的基础上，深刻理解水文化的内涵，挖掘并弘扬新时代的水文化价值理念，通过先进的科学信息技术，形成全面、创新、先进的现代化水文化产业链，推动水文化高质量发展。

3 水利高质量发展评价体系

3.1 评价体系总体框架

基于对水利高质量发展的概念界定和内涵解读，本文按照“目标-准则-指标”层级关系框架，以高标准保障水安全、高效支撑经济发展、高度满足人民幸福、高度维护生态健康、高要求弘扬水文化共5项判别准则为切入点，构建评价指标体系，确定评价标准，选取“保障安全指数(guarantee security index，GSI)、支撑经济指数(support economy index，SEI)、满足幸福指数(satisfy happiness index，SHI)、维护生态指数(maintain ecology index，MEI)、弘扬文化指数(promote culture index，PCI)”作为评价量化指标。确定的水利高质量发展评价体系框架如图2所示。

3.2 评价指标体系

基于对水利高质量发展概念内涵解读以及5项判别准则，通过总结和梳理相关代表性文献、省级行政区的水利相关规划和政策制度，综合采用专家咨询、理论分析、频率统计，并按照科学性、代表性、易获取性、可操作性原则，从保障安全、支撑经济、满足幸福、维护生态和弘扬文化5个角度共选取了30个评价指标，构建了水利高质量发展评价指标体系，如表1所示。

图2 水利高质量发展评价体系总体框架

(1)保障安全指数(GSI)：从水利工程的防洪减灾能力、水资源可持续利用能力、水资源优化配置能力和供水保障能力等方面构建“高标准保障水安全”准则下的综合性指数GSI，表征水利高质量发展以人为本和可持续发展的核心思想。

(2)支撑经济指数(SEI)：从水利高质量发展在工农业生产和人民生活等各类生产性活动中发挥持续性支撑作用以及未来经济结构发展趋势等方面，构建“高效支撑经济发展”准则下的综合性指数SEI，表征水利高质量发展是以创新为第一要义、以可持续发展为核心的协调发展理念。

(3)满足幸福指数(SHI)：从水利高质量发展的人民居住环境及生活满意程度，以及人民对美好生活的向往和对幸福生活的美好追求等方面，构建“高度满足人民幸福”准则下的综合性指数SHI，表征水利高质量发展的最终目的是实现人水和谐共生、促进社会和谐稳定和提高人民幸福水平的理念。

(4)维护生态指数(MEI)：从水利高质量发展是一种打造健康水生态、宜居水环境，综合治理能力大幅提高、提高生态系统服务价值的高水平发展角度出发，构建“高度维护生态健康”准则下的综合性指数MEI，表征水利高质量发展的重要任务是构建岸绿水清、健康稳定的水生态系统结构，实现经济-社会-生态的协调可持续发展。

(5)弘扬文化指数(PCI)：从水利高质量发展的水文化存量、人才培养保障程度以及水文化宣传程度等方面，构建 “高要求弘扬水文化”准则下的综合性指数PCI，表征水利高质量发展不仅是为了满足物质生活的高标准需求，同样也是一种对文化传承、情感和精神寄托的高水平发展。

3.3 评价方法

水利高质量发展评价是多层次的综合评价，拟采用左其亭等[23]于2008年提出的“单指标量化-多指标综合-多准则集成(SMI-P)”方法，下文只对该方法作简单介绍，详细过程可参见文献[23]。

(1)单指标量化。由于选择的众多指标量纲不同，基于模糊隶属度思想，计算每个指标的隶属度，并映射至[0，1]区间，从而保证量纲一致。根据相关规划和指标说明，假设每个指标均存在5个代表性数值，即最优值a(i)、较优值b(j)、及格值c(k)、较差值d(l)和最差值e(m)。各评价指标特征值如表2所示。

表1 水利高质量发展评价指标体系

表2 水利高质量发展评价指标特征值

(2)多指标综合。根据单指标量化的计算结果，将得到的每个指标隶属度值通过多指标综合方法计算，从而得到准则层的评价结果。该方法思想是将单指标量化得到的隶属度值通过权重加权计算，计算公式为：

(1)

(3)多准则集成。将保障安全指数、支撑经济指数、满足幸福指数、维护生态指数、弘扬文化指数5个准则的评价结果按照多准则集成计算方法进行加权计算，得到综合各准则层的水利高质量发展指数(HQDI)值，表达式如下：

(2)

根据计算得到的HQDI值的大小进行排序，将水利高质量发展指数分成7个等级。其中，HQDI=1表示理想状态，HQDI=0表示无水平。然后按照0.2的间距将介于理想状态与无水平之间的水利高质量发展指数分为5个等级，具体如下：高水平(0.8≤HQDI<1)、较高水平(0.6≤HQDI<0.8)、中等水平(0.4≤HQDI<0.6)、较低水平(0.2≤HQDI<0.4)和低水平(0

(4)指标权重。多指标综合和多准则集成计算时需要考虑每个指标和准则层的权重。一般权重的方法大致分为主观赋权法、客观赋权法和等权重赋权法三类，在具体研究中，可根据实际需求选定。本文选用每个指标和准则层按照等权重赋权方法进行权重计算。

4 中国水利高质量发展水平评价结果及分析

4.1 研究区概况及数据来源

中国多年平均水资源总量约为2.8×1012m3，总量居世界第6位，占世界水资源总量的7%，但我国的水资源人均占有量远低于世界平均水平[24]。基于此，我国建成了一大批水利基础设施，形成了防洪、排涝、供水、发电等工程体系，在水利工程事业中取得了卓著的成绩，在防御水旱灾害、保障国民经济持续发展、人民生命财产安全和维护社会稳定等方面发挥了重大作用。

本文以中国内地31个省级行政区(不包括香港、澳门和台湾)作为研究单元，以2020年作为评价现状年，开展水利高质量发展评价体系的实例应用研究。本文使用的2020年数据主要涉及经济、环境、农业、人文等各个领域，其统计数据来源包括《中国统计年鉴》《中国水利统计年鉴》《中国水资源公报》《中国环境统计年鉴》《中国城乡建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》和各地区的水资源公报、统计年鉴等。

4.2 评价计算结果

基于构建的水利高质量发展评价体系，采用“SMI-P”方法对中国内地31个省级行政单元的水利高质量发展水平进行量化评估，其结果如表3和图3所示。

由评价结果来看，福建省、浙江省和山东省的水利高质量发展水平相对较高，其HQDI值分别为0.793、0.772和0.767；HQDI值位于后4位的省份(自治区)分别为广西、内蒙古、宁夏和西藏，其HQDI值分别为0.590、0.587、0.569和0.541，处于“中等水平”。

表3 中国内地 31个省级行政区水利高质量发展水平评价结果

4.3 结果分析

根据4.2节的评价结果(表3)，对中国内地31个省级行政区的水利高质量发展指数(HQDI)以及各准则层指数进一步分析如下：

(1)从评价结果可以发现，除了广西、内蒙古、宁夏和西藏处于“中等水平”外，其余各省级行政区均处于“较高水平”，并且沿海区域的HQDI值相比于内地较高。从准则层指数的计算结果可以看出，上述4个省份(自治区)水利高质量发展水平不足的主要原因是水资源支撑经济水平较差，其中广西的SEI值仅有0.173，其他3个省份(自治区)SEI值也均未超过0.5。HQDI排名前3位的省份，在5个准则层维度均表现良好。其中浙江省的GSI值达到了0.892，在31个省级行政区中得分最高，其SHI值、MEI值也均在0.8以上，良好的水资源基础使得浙江省的水利高质量发展水平在全国排名第2。福建省MEI值甚至得到0.987的分数，说明福建省在水生态、水环境治理进程中取得了优异的成绩。山东省属于黄河流域，拥有丰厚的历史底蕴，水文化发展突出，PCI值高达0.923。

(2)从各准则层指数的计算结果可以发现，SEI在各省级行政区的差异最大，极差为0.729。水利高质量发展处于“中等水平”的4个省份(自治区)的SEI值均不高，通过分析其指标层，万元GDP用水量、单方水粮食生产量这两个指标对SEI值的影响程度最大。表明在今后的水利高质量发展过程中，需要加快科学技术进步，提高用水效率和单方水粮食生产效益，进一步发挥水利事业对经济发展的支撑作用。GSI的极差为0.445，其中山西、辽宁和内蒙古3个省份(自治区)的GSI值最低，通过分析发现有效灌溉面积率、水利投资比例这两个指标对GSI值的影响程度最大，需要着重提高农田的有效利用面积、加大水利工程建设和管理的投入，提高水安全保障能力。PCI的极差为0.428，其中得分最高的为江苏省，说明江苏省在水利高质量发展的过程中注重水文化的教育和宣传，重视水利文化对人们生活的影响；西藏的PCI值最低，其水利高质量发展各项指标相对于其他省份(自治区)均较低，主要是由于西藏的地理位置、水系特征和经济社会发展水平等多种因素的综合作用。各省份(自治区)SHI值和MEI值的差异比前3个指数的差异相对较小，表明我国内地31个省级行政区在提升人民幸福、维护生态健康等方面取得了较好的成绩，这也是我国进入高质量发展阶段、全面实现小康社会的具体体现。

(3)整体而言，我国的水利高质量发展水平仍有较大的提升空间，尤其是在西北地区，水资源天然补给能力较弱，水安全状况较差，水资源本底不足难以支撑经济社会快速发展，生态健康的相对落后也是该地区水利高质量发展水平落后于全国的主要原因。在未来水利事业发展进程中，应注重水生态功能的保护和修复、注重水利事业对人民幸福的满足程度，因地制宜、各有侧重地发展水利事业。相比于西北地区，华东地区的水利高质量发展水平较高，良好的水系特征和地理位置使其拥有更充足的水资源，较高水资源供给水平进一步促进了地区的经济发展、生态健康和文化传承等，人民的生活得到改善，幸福感得到满足。在未来水利发展中，应明确自身定位，加快推动水利领域科技创新向先进生产力的转化，着力解决水利发展中存在的重难点问题，树立更高的水利高质量发展目标。