加快建设国家粮食安全产业带：发展定位与战略构想

文/高鸣 魏佳朔

引言

2020年，中国的粮食总产量达到6.69亿吨，连续6年保持在6.5亿吨以上，早已是全世界最大的粮食生产国。“不困在于早虑，不穷在于早豫”，尽管粮食连年丰收，但中国对内仍面临着“吃得好”“吃得放心”的粮食与食物消费新需求，对外仍面临着世界百年未有之大变局，需要将保障国家粮食安全作为“三农”工作的重中之重。为加快实现从粮食生产大国向粮食产业强国的转变，2020年中央经济工作会议首次提出要建设国家粮食安全产业带。

实际上，2003年中央农村工作会议就曾提出，“要大力优化农业区域布局，推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中，形成优势农产品产业带”，2005年的中央一号文件更是明确提出要推进优质粮食产业带建设。值得思考的是，相比2003年以来建设的粮食产业带，国家粮食安全产业带的关键特征与核心内涵是什么？立足新发展阶段，面向2035年要建成什么样的国家粮食安全产业带？开展建设的现实条件是什么，具体有哪些基础和不足？今后一段时期内，建设国家粮食安全产业带的发展目标和重点任务是什么？

国家粮食安全产业带的提出过程与核心内涵

（一）提出过程：从“粮食产业带”到“国家粮食安全产业带”

2003—2015年：建设粮食产业带重在实现粮食生产向优势产区集聚。引导粮食生产集聚并形成优势产区，是应对国内粮食减产与入世初期粮食进口冲击的现实选择。为保持农业稳定与保障农民利益，2003年中央农村工作会议提出要形成优势农产品产业带，此后连续4年的中央一号文件也对建设粮食等农产品产业带提出具体要求。在此期间，原农业部连续制定实施了两个优势农产品区域布局规划，主要聚焦优势产区在种植面积和产量上的集中度，以推动粮食生产集聚、提高其规模化和专业化水平为路径，以形成优势粮食生产基地为发展定位。

2015—2020年：通过划定粮食生产功能区将优势产区明确固定下来。在2004—2015年粮食产量“十二连增”期间，粮食生产面临的资源环境问题日益严峻。落实党的十八大以来提出的“藏粮于地、藏粮于技”战略，特别需要聚焦优势产区进行更加精准的投入建设。2017年国务院印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，提出要以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，科学精准划定9亿亩粮食生产功能区。到2019年底，全国超额完成“两区”的划定规模，水稻、小麦、玉米、大豆等品种均已完成划定任务。

2021年起：聚焦粮食生产功能区建设国家粮食安全产业带。一方面，面向“十四五”时期和2035年，中国发展面临的内外部风险上升，保障国家粮食安全必须增强忧患意识，坚持底线思维，稳定并提高粮食综合生产能力。另一方面，中国的粮食消费呈现出品质提升、结构升级和总量增长的新特征。保障国家粮食安全必须加强需求导向，加快形成粮食产业集聚，建设现代高效的粮食产业体系。在此背景下，2020年中央经济工作会议首次提出“要建设国家粮食安全产业带”。

（二）比较分析：国家粮食安全产业带的核心内涵与特征

从建设目标、路径与重点等方面对“粮食产业带”与“国家粮食安全产业带”进行比较分析，后者的关键特征主要体现在以下四个方面：第一，以增强粮食安全保障能力为核心目标；第二，以深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略为基础路径；第三，以建设“三链协同”的粮食产业体系为重点任务；第四，以构建各地协同保障粮食安全的融合格局为发展导向。建设国家粮食安全产业带突出了全局性和系统性，旨在实现粮食产业在城乡之间、县域之间和区域之间统筹协调的联合发展，构建粮食经济畅通无阻的国内大循环。

综合从“粮食产业带”到“国家粮食安全产业带”的提出过程，以及对二者的比较分析，国家粮食安全产业带应当是指面向粮食生产功能区，以强化粮食生产能力建设，夯实并增强粮食主产区的资源优势与生产优势为基础，以实现粮食产业集聚并打造“三链协同”的粮食产业体系，持续形成以粮食主产区的产业优势和经济优势为重点，以最终增强粮食安全保障能力为核心目标的新型粮食经济形态。

建设国家粮食安全产业带的发展定位

面向2035年建设国家粮食安全产业带，首要定位是建成稳产高产的粮食生产基地，提高粮食综合生产能力。具体而言，是要建成创新引领、科技支撑、旱涝保收的粮食主产区，全面提高粮食生产中的防灾减灾能力、科技进步贡献率和技术效率水平。这是立足新发展阶段实施粮食安全战略，满足持续增长的粮食总量需求，应对“十四五”时期和到2035年各类风险挑战的必然要求。

面向2035年建设国家粮食安全产业带的发展定位之一，是要建成布局合理、特色鲜明、优势集聚的粮食产业格局，将粮食产业做大做强，满足持续提高的粮食与食物消费新需求。具体而言，是要立足粮食主产区的资源优势和生产优势，围绕粮食加工这一核心环节，培育建设一批引领带动作用明显的龙头企业与产业园区，形成与粮食生产格局基本一致的粮食产业格局。

面向2035年建设国家粮食安全产业带，关键是要建成产业链、价值链、供应链“三链协同”的粮食产业体系。具体而言，一是要建成以生产环节为基础、以加工环节为引擎，优产、优购、优储、优加、优销“五优联动”的粮食产业链。二是要建成以市场需求为导向，以产销协作为路径，更有活力、更高附加值的粮食价值链。三是要建成以“两横六纵”的主要粮食物流路线为基础，以粮油应急供应体系为支撑，独立自主、畅通无阻的粮食供应链。通过建设国家粮食安全产业带，提高农民种粮收益并破解“高产穷县”“财粮倒挂”难题，实现现代高效的粮食产业与粮食安全相统一。

建设国家粮食安全产业带的现实条件

（一）粮食综合生产能力仍有提升空间

全国的高标准农田建设已经取得显著成效，但部分地区还存在投入标准偏低的问题。河南、山东等9个产粮大省的高标准农田占耕地面积的比重均已超过40%，江苏、江西已经超过60%；相比之下，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江四省（区）的粮食产量占全国粮食总产量的26.3%，但高标准农田占耕地面积的比重仅有27.4%。东北地区作为全国的粮食核心产区，粮食增产带来的生态环境问题也日益突出，发生各类农业灾害的风险也有所增加，同样需要加快建设旱涝保收、绿色生态的高标准农田。

农业社会化服务体系在优势技术和核心技术上的短板明显。在落实“藏粮于技”战略方面，农业社会化服务体系在减轻农民种粮负担、提高种粮收益上的效果明显，在范围上已经基本覆盖全国，但在一些关键环节和核心领域上的短板还比较明显。先进数字农业技术的服务半径和覆盖范围还有待拓展，与粮食生产的结合还有待深入。玉米的单位面积产量与世界领先水平、发达农业国家之间仍有差距。

（二）粮食加工产业发展不平衡不充分的问题突出

从区域空间的布局看，粮食加工产业发展不平衡的问题突出，特别是与粮食生产格局不匹配。在“北粮南运”格局持续深化的背景下，北方地区将继续为稳定全国的粮食产量做出重要贡献，但东北三省等地区在粮食产业集聚上进度落后、动力不足，资源优势、生产优势尚不能充分转化为产业优势和经济优势。

与发达农业国家的粮食产业相比，中国还尚未进入需求引领、创新驱动的发展阶段。2019年，全国的粮食加工处理能力高达12.5亿吨，实际加工粮食5.5亿吨，产能利用率仅为44%，优质产能不足与产能结构性过剩的问题并存。粮食加工产业的需求导向较弱、创新能力偏低，对构建“五优联动”粮食产业链的带动作用不强，与建成现代高效粮食产业体系的发展定位之间仍有差距。

（三）粮食产销协作中的“痛点”有待解决

在生产合作的模式下，一些粮食企业为强化粮源质量保障，打造优势粮食品牌，选择到主产区以开展订单农业或流转农地自营的方式建立生产基地。但受到价格波动与实际生产质量等多方面的影响，实践中往往存在着履约率不高的情况。尽管粮食企业流转农地开展自营能够避免上述违约风险，但粮食企业的主营业务多在加工、物流等领域，对生产领域的不熟悉将使其在自营过程中面临着较大的障碍。

而从流通合作、供需合作模式的实践看，目前合作的重心更多侧重于主销区对粮源的“掌握”，即对本地粮食市场的供应能力建设。这些方式客观上守住了主产区不发生“卖粮难”的底线，但整体上对提高农民种粮和地方抓粮“两个积极性”的激励效果相对有限。

（四）粮食物流网络中仍有“堵点”和“断点”

粮食的铁路外运、水陆联运中均有“堵点”。东北地区作为多条粮食物流线路的起点，在粮食的铁路外运上首先面临着山海关的“堵点”。另一方面，水陆联运越来越成为粮食物流的主要方式，但二者的整体衔接不够紧密。粮食装、卸、储、运基本实现“四散化”运输的比例仅有1/3左右，尚不能实现“一站式”流通。

粮食物流网络在西部地区的“断点”明显。东部、中部、东北地区已经建立起了比较完整的粮食物流网络。但目前仅有沿长江线路、沿陇海线路、沿京昆线路的中后段涉及西部地区，还没有形成西部本地的粮食物流网络。西南与西北通道关键节点少，散粮接卸能力不足，是全国粮食供应链中突出的“断点”。

面向2035年建设国家粮食安全产业带的战略构想

（一）建设国家粮食安全产业带的发展目标

对标到2035年建设国家粮食安全产业带的具体发展定位，立足上述现实基础，建设国家粮食安全产业带的远景目标应当主要包括以下三个方面：

目标之一是粮食综合生产能力明显提高，继续保持为全世界最大的粮食生产国。到2035年，主要粮食品种的单位面积产量接近世界领先水平，确保继续实现“口粮绝对安全，谷物基本自给”。目标之二是粮食产业做大做强，基本建成粮食产业强国。形成多个优势突出、特色鲜明的区域级粮食产业集聚区，区域间的粮食产业协调发展，全国的粮食产业格局与生产格局基本匹配。目标之三是实现现代高效的粮食产业体系与粮食安全相统一，全面增强粮食安全保障能力。粮食产业成为提高农民收入、促进区域经济发展与财政收入增长的主要动能，“高产穷县”“财粮倒挂”等问题得到根本解决。

（二）面向2035年建设国家粮食安全产业带的重点任务

第一，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。继续面向粮食生产功能区和国家粮食安全产业带建设区，深入实施高标准农田建设工程，建成集中连片、旱涝保收、稳产高产的高标准农田，强化后期的监管维护。加大对黑土地的保护力度，有序扩大轮作休耕政策的实施范围。深入实施种业振兴行动。健全完善农业社会化服务体系，全面提高农业社会化服务的覆盖范围与服务质量，并确保服务粮食作物的比例维持在较高水平。

第二，积极引导粮食产业实现更高层次的集聚。重点依托粮食生产基础好、物流便捷的主要产区，发展粮食加工产业，建设一批设施完善、服务配套的粮食与食品产业园区。支持建设粮食产业经济发展示范县市、现代粮食产业发展示范园区，形成特色鲜明、优势集聚的粮食产业集群。引导粮食加工、流通等各类企业向园区集聚，充分发挥产业集群效应，重点解决“小、杂、乱”的问题。

第三，深化建设国家粮食安全产业带的配套改革，优化粮食企业的营商环境。一是更好地发挥有为政府在建设国家粮食安全产业带中的作用，坚持以深化农业供给侧结构性改革为主线，积极稳妥推进粮食收储制度和粮食价格形成机制改革。持续构建新型农业补贴政策体系，健全完善对粮食主产区的利益补偿机制，继续挖掘财政政策在调动农民种粮积极性、政府抓粮积极性上的作用效果。二是更好地发挥有效市场在建设国家粮食安全产业带中的作用。落实好新修订的《粮食流通管理条例》，取消粮食收购资格行政许可，转变粮食流通监管方式。重点从财税扶持和金融信贷服务两个方面，优化粮食企业的营商环境，加强向民营粮食企业和中小粮食企业的倾斜和支持。拓宽国家粮食电子交易平台功能，重视发挥各类互联网电商企业的平台功能。

研究结论与政策建议

不同于以引导粮食生产向优势产区集聚为建设路径的粮食产业带，国家粮食安全产业带是面向粮食生产功能区，以强化粮食生产能力建设为基础，以引导粮食产业集聚并打造“三链协同”的粮食产业体系为重点，以增强粮食安全保障能力为核心目标的新型粮食经济形态。进一步加快建设国家粮食安全产业带，本文提出以下政策建议：

第一，强化现有粮食产业政策的集成效应。第二，细化建设国家粮食安全产业带的实施方案。第三，健全完善建设国家粮食安全产业带的长效机制。引导相对有限的建设用地等指标向粮食产业园区、粮食加工企业倾斜，强化粮食产业发展的用地保障。在充分发挥中央财政投入主体地位的基础上，引导地方政府和企业主体“共投共建共享”。第四，鼓励探索粮食产业跨区域融合发展的模式创新。