以数字政府突围科层制政府

文/江文路 张小劲

数字政府是指政府以新一代信息技术为支撑，综合运用云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴互联网技术，对治理过程所需的各种数据和信息，以数字化形式自动采集、整合、储存、管理、交流和分析，提升政府行政效率与决策科学性的新型政府运行模式。它强调用数字化、智能化手段和方法改变公共服务样式、改善公共决策质量、改进公共管理品质、改进政务工作流程、提升政府行政效能、提高公共监管水平，实现以数感知（民众诉求）、循数决策（公共资源配置）和依数治理（精准施策）。在信息技术快速更新迭代的数字化浪潮中，大数据、人工智能、区块链等数字要素的产生不仅带来了社会劳动生产率的显著提高，成为新的经济增长引擎，同时还深刻影响着政府官员的治理思维与行为方式，加速了政府治理的数字化转型。数字治理成为新时期政府治理改革的普遍趋势，而以新兴数字技术为主要驱动力的数字政府建设已成为突围“科层制”政府治理藩篱，推进我国政府治理体系与治理能力现代化的关键引擎。

现代科层制政府的治理基础与内在局限

在传统社会的不同历史阶段，不同政体有着差异化的统治原则与管理机制。总体来看，因人而治、因人而异是传统政府治理的突出特征。在社会由传统向现代的发展变迁中，工具理性的扩张以及工业化和资本主义的快速发展加速了国家的现代化进程。特别是19世纪中期以来，随着大工业组织的增长，政府的活动范围有了巨大的扩展。专业化官僚组织与职业化文官系统的快速发展，形成了“科层制”（Bureaucracy）的现代治理结构。科层制带来了人类社会管理机制的重大进步，标志着政府治理从传统向现代的范式转型。

理性官僚制是现代科层制政府的组织基础，它的产生与社会分工的细化进程密切关联。作为一种基于理性原则建立起来的等级化、制度化、协同性的大规模组织形式，它极大地提高了政府治理的标准化、专业化、规范化程度与管理效率，但同时因其自身运行逻辑的悖论与官僚固化利益集团的形成，导致对政府有效治理形成阻碍甚至破坏。新中国成立以来，“科层制”与我国高度集权的计划体制相结合共同构成了一个超级复杂的金字塔型国家治理结构。从治理规模与治理层级看，它达到了“科层制”治理的顶峰，其溢出效应导致社会组织的高度行政化。改革开放以来，我国历经五次大规模的政府机构改革，大幅度地精简了政府机构，有效遏制了官僚膨胀的趋势，推进了政府职能的转变，但并没有改变科层制的治理逻辑，其内在治理困境并未得到根本解决。从政府治理现代化的发展趋势看，利用数字技术推动政府治理数字化转型，消除理性官僚制所引发的治理弊端，突围科层制政府治理的内在局限，突破碎片化条块分割治理格局，已成为当下我国政府治理变革的主流趋势。

以数字政府建设突围科层制政府的演进历程

“十一五”时期，我国的电子政务建设成为深化行政管理体制改革的重要牵引器。2002年8月，中央办公厅与国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》，提出要加快十二个重要业务系统建设。2006年，国家信息化领导小组印发了《国家电子政务总体框架》，强调以政务信息资源开发利用为主线，建立信息共享和业务协同机制，更好地促进行政管理体制改革。加快数字政府建设，推动政府治理能力建设由电子政务时代向数字政府时代跨越，逐渐成为从中央到地方政府治理改革的重要共识。在我国数字政府建设实践过程中，呈现出“顶层规划布局+中层谋划设计+基层积极实践”的央地良性互动格局。在中央的顶层部署和努力推动下，越来越多的地方政府开始以数字政府建设为抓手，秉持技术赋能、数据赋权和为民服务的理念，从治理体系、办事流程、服务效率等多方面推动政府治理改革、提升政府治理效能，驱动着基层政府治理体系和治理能力现代化。涌现出了以浙江“数字化转型”、广东数字政府改革、上海“一网通办”、河南“跨省通办”、深圳“鹏城智能体”等为代表的地方数字政府创新实践。

新时期我国的数字政府建设是健全“以人民为中心”的改革推进机制，构建数据流、业务流有机融合的政府运行机制，完善以业务流程为中心的政府治理结构，加快基于数据资源挖掘的治理工具创新，推进政府治理体系与治理能力现代化的主动探索。政府治理的数字化转型是弥合政府治理决策、资源配置与治理目标之间巨大鸿沟的有效方案。作为数字时代的重要战略资源与核心创新要素，大数据不仅促进了相关行业的技术革新，而且很大程度地提高了政府收集提取数据、运算分析数据、数据辅助决策的能力，成为以信息化驱动治理现代化的重要手段。数字技术提升了政府对各个领域的持续监测与快速反应能力，互联网成为推动政府“简政放权”的监督器和优化公共服务流程的催化剂，助推政府为市民提供更加公开透明、规范高效与更精细优质的管理与服务。“十四五”时期，我国的政府治理范式将加速迈入全面“数字化”时代。身处当今世界百年未有之大变局，新时期我国的数字政府建设是对现代政府治理范式的重要变革，更是突围科层制政府治理藩篱，提升政府治理绩效，于危机中育先机、从变局中开新局的关键性改革举措。

以数字政府建设突围科层制政府的内在逻辑：数字治理与科层治理的耦合

科层制的政府治理结构是一种中心化、集权化的权力设置，它可以保障上级或主导者的命令得到有效贯彻，但无法代替下一级层级的机构和官员进行具体的管理，从而也就为政策目标与实际效果的偏离制造了空间。下级机构与官员的自利性动机如果没有受到有效规制，就会引发推诿避责、各自为政、脱离群众等现代官僚主义问题。纵观各国政府，体系空转、效率降低、系统内耗与相互博弈等行政失灵问题持续困扰着政府当局，成为全球性政府治理难题。

从政府治理演进的进程看，数字政府并非是对科层制政府的完全替代，而是在科层制治理架构的基础上，以数字赋能的方式进行治理“突围”。通过优化“科层制”政府的治理结构，数字政府建设提升了政府的治理效率，降低政府的运行成本，从而有效发挥出我国党政体制的制度优势与治理效能。实践表明，数字政府改革提升了政府的精细化管理能力、精准化服务水平、科学化决策能力以及数字化治理能力。随着国家层面对政府政务数据共享的布局与推进，我国政府部门正在建立起跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的数据共享体系与治理平台，有效打破了部门之间的信息壁垒与数据孤岛，使得政府治理体系内部的部门协同、精准治理、公共服务、决策反馈水平大幅度提升。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，建设数字政府已经成为新时代人民对政府治理的更高期待与更新要求，同时也是政府自身适应数字化社会治理形势的明智选择。

一方面，党的十八届三中全会以来，全国各级政府都在着力提升基层治理能力，“党建引领”是普遍趋势。在偏远的、边缘的和传统生活样式仍占主要地位的地区，更多的是用传统科层制的方式强化压力传导或者进行边际性的治理优化，其所取得的效果仍然有限。而在较为发达的现代化城市治理中，则更多地采用现代信息技术手段、汲取现代治理资源，进行政府治理流程的再造和治理体系的优化。这一类型中又逐步发展出差异化的改革路径：一方面是以深圳、杭州、上海为代表的治理优化和创新，更多的是以便民便企服务的方式来展开，其主要的特点是流程优化和程序简化，从最初的一窗服务、一厅服务到一网通、一卡通、最多跑一次，再到一网统管、全网通办、容缺审批、秒批秒办，等等。另一方面，则是以北京市“12345”市民热线为主渠道的“有求必应、接诉即办”的改革创新。比较这两条路径可以发现，数字治理改革的共同点在于服务社会居民与企业办事，提升普通市民的获得感、幸福感、安全感，体现社会主义制度的优越性。但这两条路径又有所不同：基于流程优化和程序简化的治理改革更多地属于功能性的延伸和扩展，尽管其后端也涉及机构调整，但其主要思路是降低居民办事的成本，提升政府为民服务的行政效率。而在北京市基于市民热线数据的数字治理改革中，更多地表现出政府治理功能的增生和创新。

北京市以“党建引领，街乡吹哨，接诉即办”为代表的政府治理改革中，通过将大数据治理技术融入基层社会治理，从而解决现代城市治理中民意诉求、政治回应、资源配置、统筹协同等一系列难点问题，探索出适应新时期城市治理需求变化的一系列治理体制机制，有效提升了政府的服务能力与回应效率，强化了党政干部与人民群众之间的情感联系。“12345”市民热线作为民众诉求的接驳器，以最高效的方式将最真实的民情民意传导给政府相关部门，从而为政府官员的治理决策提供了源自基层的可靠依据。对于市民群众的合理诉求，政府官员据此就事、论事、办事，在问题解决的基础上不断将相关的治理经验转化成更系统、更持续、更科学的政府决策，逐渐形成“用数据认知、循数据决策、依数据施策”的治理思维与决策模式，从而对市民群众的难点、堵点、痛点问题有了更真实的把握，推动问题的有效解决，破解科层制治理结构中的信息盲点与治理梗阻等困局，有效提升政府的治理回应性与行政效率。

在数字政府治理体系的建构过程中，北京市的数字政府建设具有鲜明的行政主导启动机制以及后端行政绩效的驱动特征。这一改革是由市委、市政府主要领导顶层主导、推动以及强有力推进的结果，属于行政主导驱动下的制度变迁过程。市委、市政府在“接诉即办”改革中居于核心地位，是行动组织、资源保障、机制设计和绩效评价的最重要主体。从改革启动到现在，在若干个重要时间节点呈现出不同的改革内涵和创新举措。政党主导与行政驱动贯穿数字治理体系构建的全过程，“顶层设计推动、中层高度重视、基层有效落实”是数字政府治理体系化建构得以迅速展开和全域推展的关键。在2018年的改革启动阶段，北京市推出的改革举措主要是针对基层治理中属地治理与部门治理的不匹配问题——即“条”与“块”的协调治理问题。“街乡吹哨，部门报到”就是试图通过街乡镇属地政府与上一级执法部门之间“点对点”的便捷联通和快速反应，来解决基层治理中问题发现与问题解决之间在时间和地域上的错位现象和治理低效问题。这一机制安排一定程度上加强了条线部门对属地街道的回应和协同，在“吹哨者”“吹哨内容”和“听哨者”三个端点上属于有限制性与选择性的绑定，还未完全破解科层治理难题。2019年，北京市委、市政府开始展开对市民热线的体系化构建，提出“有诉必应，接诉必办”，力图通过统一的平台联通的方式，用更高效的工作机制在更大的治理范围内、解决更多的治理难题。“吹哨者”由少数基层干部或志愿者扩大到一般市民，吹哨内容由特殊的部门执法问题扩大到一般市民的“烦心事、揪心事”，响应者也由执法部门扩大到街乡镇基层政府和社区干部。相应的配套改革包括对基层街道治理体制机制的重大调整，实际上是把真正办事的权限和资源放在了街道办事处，从而更好地响应市民热线的“派单”，并根据响应的质量好坏和及时程度对政府各部门进行考评。

北京市的数字政府治理体系的建构是在“党建引领”的方式下实现了比较快速的、全域展开的治理创新，从政务热线平台一直延伸到政府的治理范式变革。在数字政府建设过程中，数字治理的理念设想和改革实践产生了契合与嵌套，形成了从“治理设想—治理实践—治理反馈—优化改进”的良性治理循环。从对居民诉求的应诉办事开始，北京市委、市政府通过改革相应的治理流程，提供更优质的便民和便企服务，降低了企业运行成本，有效增强了政府与居民的治理黏性。通过对政府不同部门的系统考评，有助于主政者发现城市治理过程中的“中梗阻”问题，通过跨部门多层次的协调解决相应问题，从而完成对各职能部门从治理加压到治理解压的转变。从事务层到考评层再到决策层的各层级互动，有助于形成对数字政府治理的整体认知。政府官员形成的系统性、大数据治理思维，则有助于政府治理绩效的进一步提升。

基于对北京市政府治理数字化转型过程与治理体系的整体刻画，我们可以进一步归纳和概括出我国的数字政府建设变革演化的未来图景。一是助推形成超大型城市良性协同的社会治理格局。二是驱动政府治理体系与治理范式的变革创新。三是推动现代政府治理范式的深度转型。在“十四五”乃至更长一段时期，政府治理的数字化转型所设定的目标将是在突围科层制治理局限的基础上，打造以智慧数控、全员参与、整体智治的“智慧政府”。展望未来，面对社会利益高度分化、民众诉求日益多元、社会治理日益复杂的全新形势，新时期的数字政府建设不仅要强调对新兴治理技术的广泛应用，更应注重对科层制政府治理结构机制的有效变革，充分调动社会力量参与数字治理，建立与数字化时代相适应的政府治理体制，从而释放出数字技术对政府治理现代化所赋予的强大动能。以数字政府突围科层制政府，让人民在政府治理变革中有更多获得感，将是提升党政体制治理效能，加速实现我国政府治理体系与治理能力现代化的必由之路。