金融行动特别工作组反洗钱动态

文/熊安邦

金融行动特别工作组（以下简称FATF）是专门致力于控制洗钱的国际组织，于1989年7月根据西方七国集团的经济宣言建立。目前，已经发展成为拥有 39个成员（37个国家和地区及2个区域组织，即欧盟委员会和海湾阿拉伯国家合作委员会）、9个联系成员和20多名观察员（一个观察员国家、7个FATF式地区性反洗钱机构与超过15个其他国际组织和机构）的政府间组织。FATF最初是为了审查和制定打击洗钱的措施。2001年10月，金融行动特别工作组扩大了任务范围，除洗钱外，还努力打击资助恐怖主义的活动。2012年4月，它加大了打击资助大规模毁灭性武器扩散的力度。

一、组织机构与人员动态

（一）部长级会议

2019年4月12日，在其成立30周年之际，FATF召开部长级会议，讨论确定了FATF的十项新职权，包括识别分析洗钱和恐怖融资等威胁，制定完善国际反洗钱标准，通过相互评估及后续程序对成员作出评价，并识别应对高风险、不合作及存在重大战略缺陷的国家和地区。会议决定，自2022年起，每两年召开一次部长级会议（此前FATF部长级会议每八年召开一次），确定FATF的战略方向及优先事项，并在必要时对其职权进行调整。

（二）主席

FATF主席是由FATF全体会议从其成员中任命的高级官员。2019年4月，经修订的授权将FATF主席任期延长至两年。主席任期从7月1日开始，到就职两年后的6月30日结束。主席召集和主持FATF全体会议和指导小组会议，并监督FATF秘书处。主席是FATF的主要发言人，并对外代表FATF。

FATF现任主席是T·拉贾·库马尔，他于2022年7月1日开始担任FATF主席。拉贾·库马尔拥有丰富的领导和运营经验，曾在新加坡内政部和警察部队担任了35年多的高级领导职务。他目前担任新加坡内政部高级顾问，就国际政策制定、伙伴关系和国际参与提供咨询。在此之前，他还曾担任新加坡外交部副部长、警察局副局长、警察情报局局长和商务部高级副局长等职务。他在担任赌场监管局的首席执行官期间，为新加坡的新赌场建立了一个健全的监管框架。在库马尔担任FATF主席期间，FATF的优先工作包括：加强资产追回；打击网络犯罪的非法融资；提高全球反洗钱措施的有效性；加强FATF与FATF式区域监管机构的伙伴关系。FATF将继续开展其核心工作，确定和分析洗钱和资助恐怖主义的方法和趋势，制定和完善FATF标准，评估和支持全球网络内各国和地区的评估。

（三）秘书处

FATF现任执行秘书是法国的维奥莲恩·克莱克，她自2022年6月1日起担任FATF执行秘书。秘书处汇集世界各地的打击洗钱、资助恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的经验和做法，这包括监测洗钱方式以及恐怖组织如何筹集和获取资金；制定全球标准、最佳做法和指南，以缓解新出现的风险，并评估各国政府为有效实施FATF标准而采取的行动。秘书处还包括为FATF成员国和9个FATF式区域机构的官员提供培训和支持。克莱克还会向FATF主席和副主席提供建议，并对FATF的全体会议、理事机构和主席负责。

FATF秘书处组织架构图

秘书处分为5个组：(1)评估合规组，通过“相互评估”和后续程序，评估和监测成员，以确定一国打击洗钱和资助恐怖主义及扩散措施的有效性，以及它们在技术上遵守FATF建议的情况；(2)政策开发组，制定和完善打击洗钱和资助恐怖主义及扩散的国际标准（FATF建议)；(3)风险趋势和措施组，识别和分析洗钱、资助恐怖主义和其他对金融体系完整性的威胁；(4)国际合作和评审组，确定高风险和不合作的管辖区以及其国家制度中存在战略缺陷的管辖区，并与之接触；(5)全球网络协调组，通过FATF式区域机构和国际组织的全球网络，促进所有国家全面有效地执行FATF的建议。

FATF全会

FATF一直关注非法野生动物贸易、林业犯罪、非法采矿和废物贩运

二、FATF优先事项

（一）环境犯罪与洗钱

FATF一直关注非法野生动物贸易、林业犯罪、非法采矿和废物贩运。这些犯罪每年产生数千亿美元的交易额，破坏环境，造成了巨大的健康和财政成本，加剧气候变化。根据现有研究，仅非法伐木一项，犯罪分子每年就可获得1520亿美元的收入。如果环境犯罪得不到遏制，将对我们的地球、经济和公共健康产生深远的影响。目前，该项目侧重于更广泛的环境犯罪问题及其与洗钱和恐怖主义融资风险的联系。该项目的第一阶段从2020年6月开始，主要目的是评估环境犯罪所得的现有洗钱方法，并提高公共、私营和民间社会部门对环境犯罪风险的规模和性质的认识。2021年6月，FATF发布了关于环境犯罪洗钱的报告。

（二）数字化转型与洗钱

技术正在改变我们的工作和生活方式。FATF全球网络的监管机构和运营机构以及私营部门一直在整合不同的数字工具，以协助其反洗钱和反恐怖主义融资工作。近两年，FATF启动了一系列项目，以评估FATF全球网络中数字采用的前景、机遇和挑战。FATF的工作集中在以下三个不同领域：新技术的机遇和挑战；数据池、协作分析和数据保护；运营机构反洗钱/反恐融资的数字化转型。2021年6月，FATF全体会议批准了《反洗钱/反恐融资新技术的机遇与挑战最终报告》，该报告指出，创新的技能、方法和流程以及使用现有技术流程的创新方式可以帮助监管机构、监督机构和受监管实体克服许多已确定的反洗钱/反恐融资挑战。

金融行动特别工作组标志

2021年6月，FATF《反洗钱/反恐融资新技术的机遇与挑战最终报告》

（三）打击非法武器贩运和资助恐怖主义

恐怖主义袭击经常使用非法贩运的武器，非法武器贸易是洗钱的一项上游犯罪。非法武器贩运为恐怖分子和团体提供了资金来源，这使他们能够增强行动力，增加对社会和无辜生命的威胁。非法武器贩运也助长了世界各地的冲突。FATF在其前期工作的基础上，完成了一份机密报告，以期提高人们对这一犯罪活动的认识。该报告将帮助各国了解其面临的风险，并加强应对措施，以调查、起诉和打击利用非法武器贩运资助恐怖活动的行为。

（四）民族或种族动机的恐怖主义融资

出于民族或种族动机的恐怖主义是一种复杂的现象，涉及众多的参与者。近年来，恐怖袭击事件的增加使人们意识到，必须提高国际社会对这些恐怖团体和个人之间的资金流动和跨界联系的认识。2021年6月，FATF发布了一份《出于民族或种族动机的资助恐怖主义报告》，该报告确定了此类资助的共同结构特征和模式，并指出，大多数极右翼团体从合法来源获得资金，如捐款、会费和商业活动。该报告还强调了应对此类资助和防止攻击方面的挑战。很少有国家将极右翼团体指定为恐怖组织，各国处理这些团体活动的法律制度也存在差异。FATF致力于应对这一日益严重的威胁，正在制定风险指标，与运营机构共享，以提高公众对出于民族或种族动机的资助恐怖主义的认识，并提请人们注意应对此类资助的最佳方式。

（五）实施FATF标准的不利影响

多年来，FATF不断完善其反洗钱标准，以确保这些标准能够应对不断变化的威胁，并符合基于风险的方法。FATF表示，一些反洗钱/反恐怖融资措施的实施干扰或阻碍了合法的非营利活动。FATF的标准有时被误解或误用，可能导致社会、经济和政治挑战，造成意想不到的后果。2021年2月，FATF启动了一个新项目，以研究和缓解这些不利影响。2021年10月，FATF通过了《降低FATF标准负面影响第一阶段总结报告》，并决定开始第二阶段工作，研究降低负面影响的具体措施。

三、FATF即将展开的重要主题

（一）实益所有权

FATF正在考虑加强关于法人透明度和实益所有权的标准（建议24）。这项工作旨在确保法人的最终所有权和控制权更加透明。它还将使金融情报机构、执法机构和其他主管当局能够及时、高效地获取有关公司和其他法人受益所有人的充分、准确和最新信息。2021年6月，FATF全体会议就修订“FATF建议24”发布白皮书并向社会公众公开征求意见。2022年6月，FATF全体会议同意就“FATF建议24”指引先向部分私营机构征求意见。

充分执行FATF标准，有效打击环境犯罪洗钱

（二）偷运移民

偷运移民是一种跨国有组织犯罪，持续为犯罪网络带来巨额收入，付出了可怕的人力成本。成千上万的人，通常是最脆弱的人，为了寻求更好地生活或仅仅为了生存，在危险的旅途中死亡，或落入犯罪走私者手中。还有证据表明，恐怖组织正在利用走私网络为其活动提供资金和支持。特别是有关伊斯兰国、基地组织及其附属机构的最新情报显示，恐怖组织依靠人口走私活动获取收益。同样，恐怖主义支持者依靠偷运移民网络进出冲突地区。自2011年FATF研究偷运移民的洗钱和恐怖融资风险以来，风险环境发生了重大变化。在德国主席任职期间，FATF将重点放在与移民偷运网络及其跨国路线有关的资金流动和洗钱/恐怖融资机制上。该项目有助于各国主管机构和私营部门了解犯罪分子和恐怖分子如何从偷运移民中获益，从而使他们能够调整国家和机构的控制和战略。

（三）资产追回

大多数犯罪背后的驱动因素是金钱。追回资产是打击洗钱和资助恐怖主义的最有效行动之一，它打击犯罪活动，保护我们的社会，加强对公平社会和法治的信任。虽然追回资产是FATF任务的核心，但目前的相互评估周期表明，大多数国家没有有效没收犯罪所得。大多数被评估国家对犯罪所得和工具的追回只获得了较低或中等的评级。2021年，FATF为政府当局完成了一份报告，分析了资产追回的主要障碍以及如何克服这些障碍。在2021年10月的会议上，FATF讨论了改善全球网络资产追回的潜在后续行动。

（四）利用艺术品和古董洗钱和资助恐怖主义

据联合国毒品和犯罪问题办公室估计，在大约674亿美元的全球艺术品市场中，多达63亿美元的交易与某种形式的跨国犯罪有关，洗钱和其他金融犯罪约占30亿美元。艺术品市场提供了理想的财产，使其对清洗犯罪所得具有吸引力。艺术品市场的交易有一层保密的面纱：没有稳定或可预测的价格，买家和卖家往往依靠中介和空壳公司来维护自己的隐私。这些货物很容易运输，但执法部门很难追踪。另外，恐怖主义集团还掠夺和出售冲突地区的文化遗产和文物。这些收益有助于加强他们进行恐怖袭击和招募工作的能力。FATF启动了一个项目，帮助各国、主管当局和私营部门更好地了解犯罪分子和恐怖分子如何滥用艺术品、古董和文化财产贸易，并制定最佳做法和建议，以减少这些风险。

恐怖组织依靠人员走私活动获取利益

四、正在进行的工作

（一）风险、趋势与方法

随着各国实施FATF标准，这些标准在侦查、调查、起诉和预防金融犯罪方面变得更加有效。犯罪分子和恐怖分子不断探索筹集和转移资金的新方法，同时避免被发现。FATF对现有或新出现的洗钱和恐怖主义融资趋势和方法的研究将有助于各国更好地了解其面临的风险。

1.基于贸易的洗钱

基于贸易的洗钱是最常用的洗钱方法之一，它也是最难检测的方法之一。基于贸易的洗钱隐藏在每年数万亿美元的国际贸易中。犯罪分子常常伪造贸易文件，将非法收入伪装成看似合法的收入。2020年12月，FATF和金融情报机构埃格蒙特集团完成了一份报告，旨在帮助公共和私营部门应对发现基于贸易的洗钱的挑战。该报告利用基于贸易的洗钱全球网络中的大量案例研究，解释了犯罪分子利用贸易交易转移资金而非货物的方式。《基于贸易的洗钱──趋势和发展报告》还强调了各国可以采取哪些行动来发现和制止基于贸易的洗钱。

2.虚拟资产

2020年9月，FATF发布了第二份红旗指标报告，重点关注使用虚拟资产的可疑交易。虚拟资产背后的技术有许多潜在好处，包括支付速度更快、成本更低。但与之相关的匿名性也吸引了犯罪分子，他们利用虚拟资产清洗一系列犯罪所得，如毒品交易、非法武器走私、欺诈、逃税、网络攻击、逃避制裁、剥削儿童和贩运人口。FATF的报告将帮助虚拟资产服务提供商、金融机构和指定的非金融企业和专业人员发现和报告可疑交易。2022年6月，FATF通过了《虚拟资产及其服务提供商标准实施情况更新──旅行规则及其他进展》等报告。

非法武器贸易是洗钱的一项上游犯罪

（二）制定国际标准

FATF不断完善和加强其建议，以应对金融体系不断演变的资金威胁。

1.扩散融资

FATF完成了加强国际标准的工作，以打击对国际和平与安全构成严重威胁的大规模毁灭性武器扩散融资。在2020年6月进行公开磋商后，FATF最终修订了其标准，要求各国和私营部门确定并评估潜在违反、不执行或逃避与扩散融资相关的定向金融制裁的风险。新的要求旨在确保金融机构、指定的非金融机构和虚拟资产服务提供商了解其业务和专业所涉及的风险，不会无意中支持或成为扩散融资网络或计划的一部分。修订后的标准要求各国和私营部门根据其面临的风险水平，为其反扩散融资工作分配适当的资源。FATF鼓励各国以符合金融包容性目标的方式实施新要求，并采取与风险相称的措施。2021年 6月，FATF最终确定了《扩散融资风险评估和缓解指南》，以帮助各国、金融机构和虚拟资产服务提供商有效实施新的强制性FATF要求。FATF将在下一轮（第五轮）相互评估开始时评估新要求的遵守情况。

2.基于风险的监管

2021年3月，FATF发布了《基于风险的监管指南》，以帮助监管机构评估其监管部门的风险，并将其资源用于风险最高的领域。FATF的评估表明，从基于规则的监管过渡到基于风险的监管需要时间，而且可能具有挑战性，这需要改变监管文化。监管机构需要与政府部门和私营部门合作，深入了解其受监管实体面临的风险，这一点很重要，因为每个企业的运作方式不同，面临的风险也不同。主管需要拥有适当的权力、技能和资源以及政治和组织支持。他们需要不断更新对风险的理解，并调整和改进其监管方法。

（三）相互评估

FATF全球网络的所有成员国都承诺执行FATF建议。相互评估过程涉及广泛的同行审查，评估各国遵守建议的情况及其反洗钱/反恐融资系统的实力。这些审查产生了相互评估报告，确定了一国的优势和需要改进的领域，以及该国加强反洗钱/反恐融资措施的优先行动。

2020年10月，FATF全体会议审议通过中国、冰岛、瑞典的第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估后续进展报告。2021年2月，会议审议通过了新西兰反洗钱和反恐怖融资互评估报告，认为新西兰反洗钱和反恐怖融资体系运行良好，但还须提高受益所有权信息透明度，加大定向金融制裁措施及监管力度。2021年6月，会议审议通过南非和日本的反洗钱和反恐怖融资互评估报告，认为南非具备坚实的反洗钱和反恐怖融资法律体系，但在执行方面存在重大缺陷。会议认为日本在打击洗钱和恐怖融资方面有一定成效，但应加强调查和起诉洗钱犯罪、加大对金融和特定非金融行业的监管力度，防范利用法人和法律安排洗钱。2022年6月，会议审议通过法国反洗钱和反恐怖融资互评估报告，认为法国具有完善的反洗钱和反恐怖融资框架。

（四）高风险以及其他受监控的管辖区

FATF通过公开确定高风险和其他受监控的管辖区的程序确保FATF全球网络中的每个国家都恪守其执行FATF国际标准的承诺，没有成为犯罪分子和恐怖分子可以藏匿其活动的庇护所。如果一个国家的金融体系比其他国家弱，那么它对每个人都是一个威胁。FATF发表两份声明：受加强监控的司法管辖区──该名单通常被外部称为“灰色名单”；需要采取行动的高风险司法管辖区──这通常被外部称为“黑名单”。2022年3月，FATF全体会议决定将阿联酋纳入“灰名单”，将津巴布韦移出“灰名单”。2022年6月，会议决定将直布罗陀纳入“灰名单”，同时认可马耳他在改进反洗钱和反恐怖融资体系方面取得的显著进展，同意其退出“灰名单”。

（五）培训

FATF开展培训活动，以加强各国对FATF标准的理解，以及这些标准如何帮助打击洗钱、资助恐怖主义和资助扩散，并协助FATF式的区域机构进行相互评估。2021年，FATF在韩国政府和釜山市的慷慨捐助下，在韩国釜山开设了第二个办事处，即FATF培训学院。FATF培训学院定期举办培训活动，旨在深入了解FATF的标准和良好做法，并将其落实到国家制度中。2021年，FATF还通过引入FATF@cademy系统将其培训转移到在线环境中，该系统是一个学习管理系统，允许FATF全球网络中的所有官员访问多媒体内容，以帮助他们了解FATF的标准和方法以及其他工作。