瑞士反洗钱法律与实践

文/张钰 范蕴之

20世纪前期，瑞士实行严格的银行保密法律。根据1934年11月8日通过的《关于银行和储蓄银行的瑞士联邦法》，当客户不同意披露身份时，银行就不能向监管者和执法官员提供相关信息。如果违背了保密关系，则要承担民事赔偿。《瑞士刑法典》也规定只能在紧急情况下提供客户身份信息。不正当的披露行为可能会被处以监禁和罚款。在这一阶段，反洗钱立法中关于披露客户信息的本质和要求是明显与瑞士银行法和刑法的法律原则相冲突的。瑞士银行业所奉行的严格为顾客保守金融秘密原则加上全面周到的服务，使得瑞士银行不仅一直是吸引各国的富商巨贾存储“净钱”的理想之地，也是吸引犯罪分子转移和存储“脏钱”的安全场所。也正因为如此，在20世纪，瑞士曾与巴哈马、百慕大、巴拿马、开曼群岛、哥斯达黎加等国家和地区一起，被称为洗钱的“天堂”。

然而，从20世纪90年代以来，随着瑞士有效的反洗钱法律制度的建立、增加银行业务的透明性以及加强与国外执法部门的合作，洗钱行为人开始将赃款转移到世界其他地区。近年来，随着信息技术的发展，洗钱犯罪呈现出数字资产洗钱等新形式，瑞士也及时推出新的政策和措施，体现了瑞士打击犯罪、维护金融市场秩序的信心。

瑞士国家银行是瑞士的中央银行

一、瑞士反洗钱法律制度

在世界范围内，反洗钱的国内立法肇始于美国。美国在经历了20世纪中期的高犯罪率以后，以国会1970年通过著名的《银行保密法》为标志，揭开了反洗钱立法的序幕。尔后，越来越多的国家和地区逐步认识到遏制洗钱活动的重要性和必然性，也相继作出立法反应。20世纪90年代，在欧盟理事会《反洗钱公约》的影响和美国对瑞士银行保密制度的批评下，迫于国际社会打击有组织犯罪和反洗钱的政治压力，也为了维护瑞士银行业在国内外的声誉，瑞士开始制定和修正反洗钱相关法律，通过修改《瑞士联邦刑法典》和制定单独《反洗钱法》的方式防止犯罪者利用金融机构洗钱。

（一）《瑞士联邦刑法典》中的反洗钱规定

《瑞士联邦刑法典》于1942年正式实施。1990年3月23日，瑞士联邦议会在坚持银行保密的基本原则下，在第305条中增加了两个反洗钱条款，其中第305条之一规定了洗钱罪的定义，第305条之二涉及在金融交易中不履行勤勉义务行为。

1.洗钱罪

根据《瑞士联邦刑法典》第305条之一的规定，“凡其行为旨在阻挠查明明知或必须假定来自重罪或加重税务轻罪的资产来源、或阻挠追踪或没收上述资产的”，构成洗钱罪。如果行为人构成洗钱罪，则处3年以下监禁或罚金；情节严重的处5年以下监禁或罚金，或并处监禁与罚金。所谓情节严重，是指行为人：（a）作为犯罪组织或恐怖组织的成员实施犯罪的；（b）作为为持续进行洗钱活动而成立的组织的成员实施犯罪的；（c）通过商业洗钱获得巨额营业额或可观利润的。具体来看，洗钱行为须满足以下四点才能构成洗钱罪：第一，实施了上游犯罪，即严重犯罪或特定税务犯罪；第二，源自此类上游犯罪的资产可被没收，资产包括各种经济利益和金钱利益；第三，行为人实施了旨在阻挠没收此类资产的行为；第四，行为人知道或应当知道此类资产来自上游犯罪。

2.在金融交易中不履行勤勉义务罪和报告权

根据《瑞士联邦刑法典》第305条之二的规定，在金融交易中不履行勤勉义务是指“因职业接受、持有存款，或协助投资，或转移外部资产，但未能以情形所需谨慎查明资产受益所有人身份”的行为。构成此罪的，处一年以下监禁或罚款。金融交易人员的报告权是指“上述（有勤勉义务的）人员有权向联邦警察局反洗钱举报办公室举报任何表明资产来自第305条之一所述重罪或加重税务轻罪的情况”。该法针对的是金融机构和其他商业主体应履行的勤勉调查义务。具体来说，金融中介业务的机构或人员应履行如下义务：第一，识别客户信息和辨别受益所有人的身份；第二，在一定年限内保存有关交易记录；第三，建立金融机构内部监控和培训措施；第四，及时向反洗钱举报办公室报告可疑交易，并对可疑资产采取冻结措施。

（二）瑞士《反洗钱法》

为了更有效预防和打击洗钱犯罪，更好地维护和改善瑞士金融市场的声誉，瑞士在金融行动特别工作组（FATF）1990年2月提出的《关于洗钱问题的40条建议》的基础上，于1997年10月制定了《反洗钱法》。瑞士《反洗钱法》全称《联邦打击金融部门洗钱和资助恐怖主义法》 ，于1998年4月1日正式生效。《反洗钱法》的适用范围不仅包括银行、保险公司、证券公司等传统意义上的金融机构，还包括其他非银行领域从事管理他人财物、帮助他人投资或进行财产转移的中介机构和个人，如信托公司、资产管理者、货币兑换商、钱币及贵重金属经营商、律师、公证师等。

《反洗钱法》由“一般规定”“职责义务（金融中介机构的勤勉义务、发生涉嫌洗钱时的义务、信息规定）”“监督（一般规定、监督机构和监督组织的报告义务、对金融中介机构的监督、瑞士反洗钱举报办公室）”“行政协助（国内机构合作和国外机构合作）”“个人信息处理”“刑事规定和诉讼程序”，以及“最终规定”等七章组成。《反洗钱法》专门设立反洗钱管理处负责对非银行领域的金融中介机构和个人的监管工作。除了其他针对洗钱犯罪的审慎义务外，《反洗钱法》还明确规定了报告可疑金融交易的义务，并为此设立瑞士反洗钱举报办公室。《反洗钱法》为瑞士反洗钱体系提供了一个法律框架，在框架下各反洗钱执行机构分别制定了针对本部门反洗钱的实施细则和规定，这些规定也具有法律效力。

瑞士的反洗钱立法均在联邦层面，州或市一级并无相关反洗钱规定。除《瑞士联邦刑法典》和《反洗钱法》外，瑞士反洗钱法律法规还包括《联邦委员会反洗钱法令》和《金融市场监督局反洗钱法令》等。《联邦委员会反洗钱法令》规定了金融中介机构专业行为的要求，以及交易者必须履行的勤勉调查义务和报告责任。《金融市场监督局反洗钱法令》则具体规定了受到审慎监督的金融中介机构如何履行防止洗钱和资助恐怖主义的义务，还特别要求成立反洗钱部门，监测反洗钱法律的遵守情况，进行随机检查，发布指示，并规划和监测内部反洗钱培训等。

瑞士金融市场监管局网站截图

二、瑞士打击洗钱犯罪实践

（一）瑞士反洗钱机构与职能

1. 瑞士反洗钱举报办公室

瑞士反洗钱举报办公室（MROS）是瑞士的中央反洗钱办公室，在金融中介机构和执法机构之间发挥过渡和过滤作用。其隶属于联邦警察署，但本身并非警察当局，而是拥有特殊任务的行政单位。根据《瑞士联邦刑法典》第305条之二第二款，以及《反洗钱法》第9条、第23条之规定，瑞士反洗钱举报办公室接收和分析与洗钱、资助恐怖主义、犯罪来源或与犯罪组织的资金有关的可疑活动报告，并在必要时将其转交执法机构采取后续行动。瑞士反洗钱举报办公室每年发布年报，公布打击洗钱、有组织犯罪和资助恐怖主义方面的统计数据。

2．金融市场监督局

金融市场监督局（FINMA）成立于2009年1月1日，是负责监督瑞士反洗钱工作的独立组织。作为瑞士主要的金融市场监督机构，金融市场监督局负责监督瑞士银行和金融机构遵守相关金融法律法规，依据《瑞士联邦刑法典》和《反洗钱法》的规定，打击瑞士的洗钱活动，确保瑞士金融市场有效运行。保护债权人、投资人和保单持有人是瑞士金融市场监督局的重要职责。为了实现上述目的，金融市场监督局监督银行、保险公司、金融机构、集体投资机构，以及上述机构的资产经理和基金管理公司。如金融市场监督局从其监督活动、机构报告或投资者和客户的投诉中收到关于违规或违法行为的信息时，会开展调查，来确定是否有必要采取执行程序，因此金融市场监督局同时也负责反洗钱规定的合规和执行。

为了保障金融市场监督局对瑞士金融业的有效监督，金融市场监督局享有机构、职能和财政三大独立性。第一，机构独立，金融市场监督局本身是一个公法机构，由董事会治理、执行委员会管理；第二，功能独立，金融市场监督局在职能上独立于瑞士当局，瑞士议会和政府都不能就其如何履行监督职责发布指令，但同时金融市场监督局受到议会的监督，对议会委员会负责；第三，财务独立，金融市场监督局的资金来自其监督工作收取的税费，而非纳税人，税费不足以覆盖的部分由金融市场监督局所监督机构缴纳的年费支付。

3.其他监督机构

根据金融中介机构的不同，监督工作由不同的组织机构根据其关于勤勉调查义务或组织章程开展。银行、证券交易商、保险机构和赌场等金融中介机构不仅接受金融市场监督局的监督，也接受联邦银行委员会、联邦私人保险办公室和瑞士联邦博彩委员会等监督机构的监督。其他金融中介机构则必须接受联邦财政部洗钱管制局的直接监督，或者加入经认可的自我监管组织(SROs)。自我监管组织是由瑞士政府授权的非政府组织，独立于其监管的中介机构的管理层，负责监督其成员执行反洗钱措施，必须遵守尽职调查义务，否则可能会被罚款或吊销执照。

（二）瑞士反洗钱国际合作

1989年7月，西方七国集团首脑会议（G7峰会）成立了金融行动特别工作组（Le Groupe d’action financière/GAFI；the Financial Action Task Force/FATF），旨在建立和打造全球性反洗钱和反资助恐怖主义的监督机构。作为政府间国际组织，金融行动特别工作组制定相关国际标准，防范此类非法活动及其对社会造成危害。金融行动特别工作组制定了《关于洗钱问题的40条建议》，构建起了FATF反洗钱建议/标准，并对各国进行监测，还会对不遵守标准的国家进行问责，以此来确保金融行动特别工作组标准充分有效地执行。瑞士于1990年正式加入该组织，亦参与起草FATF标准。

瑞士最高法院

2016年12月7日，金融行动特别行动组发布第四次国家报告，瑞士并未通过国家评估。在法律机制和法律条款的有效性方面，瑞士得分很高；然而，瑞士在以下方面仍然有所欠缺：在确定受益所有人的身份、特别是核实身份信息方面的努力还不够；根据“了解你的客户”（Know Your Customers, KYC）原则采取的客户勤勉调查措施不尽如人意；长期银行客户和资产管理人的数据更新方式以及风险分类也不够完善。2020年1月，金融行动特别工作组发布了第三份后续报告，重点关注自2016年国家评估后的相关进展。对此，2021年3月，瑞士议会通过《反洗钱法》修正案，主要包括如下修订：第一，要求公司不仅必须确定，而且必须核实与其有业务往来的任何公司的最终受益所有权；第二，要求公司跟进最新的客户数据，定期更新；第三，允许金融中介机构在通知瑞士反洗钱举报办公室潜在洗钱活动后40天内仍未收到调查结果消息时可终止业务关系；第四，取消瑞士反洗钱举报办公室处理洗钱报告的时限。修正案将于2023年1月1日生效。

三、瑞士反洗钱现状及新措施

（一）瑞士打击洗钱犯罪现状

在一系列反洗钱法律制度和反洗钱机构的有力监管，以及国际社会对瑞士金融业反洗钱工作的监督下，作为全球金融中心的瑞士，其洗钱活动处于严密监控之下。根据《瑞士反洗钱举报办公室2021年度报告》，瑞士反洗钱举报办公室收到的可疑活动报告已经连续八年攀升，2021年达5964份，相较2020年增长12%，相较2013年增长超过7倍。这一方面体现了金融中介机构的反洗钱意识逐步增强，也反映了洗钱活动的国际标准日益完善。同时，2021年经由瑞士反洗钱举报办公室向联邦或州起诉机关提交的通知达1486份，这些文件获得了良好反馈，瑞士反洗钱举报办公室共收到205份与先前提交通知相关的判决和裁定。

瑞士法郎

（二）瑞士反洗钱新举措

针对科技进步和货币电子化带来的打击洗钱犯罪新挑战， 2018年10月18日，瑞士资本市场和技术协会（Capital Markets and Technology Association，CMTA）发布了针对分布式账本技术（DLT）和数字资产的反洗钱新标准。资本和技术协会是2018年初在日内瓦成立的非营利性独立协会，由瑞士在线银行瑞讯（Swissquote）、软件供应商泰梅诺斯（Temenos）以及瑞士最大的律师事务所伦茨&施特赫林律师事务所（Lenz & Staehelin）共同发起，致力于推动分布式账本技术在区块链和数据资产中的运用。

资本和技术协会的反洗钱标准根据《瑞士反洗钱法》《瑞士反洗钱条例》《瑞士金融市场监督局反洗钱条例》，以及瑞士银行行为准则等一系列法律条款框架制定。新标准文件分为两部分：第一部分概述了数字资产发行人的合规标准，无论他们是否声称自己为首次代币发行；第二部分涉及瑞士银行、证券交易所和其他希望与数字资产发行人或投资者建立业务关系的中介机构、或业务极大程度上受到数字资产或分布式账本技术影响的组织。

虽然该反洗钱标准没有法定监管作用，但作为金融界专家的普遍“共识”，该标准针对数字资产建立和实施的良好惯例，旨在为金融资产代币化合规铺路。该反洗钱标准的出台展现了瑞士在数字金融时代打击洗钱犯罪的信心和能力。