美国联邦执法机构打击洗钱犯罪

文/李皛

一、反洗钱执法体系概况

美国政府将洗钱行为定义为“包括恐怖主义组织在内的犯罪分子试图掩盖其非法收益的来源或性质的金融交易”，但在美国执法机构的实践中，打击出于逃税避税、规避制裁等任何目的，在金融活动中掩盖或扭曲资产所有者、来源、数量、流通路径的非法行为，在法律依据、方法和手段上均与反洗钱执法具有共通性。

美国主要的洗钱犯罪手段包括：直接使用现金进行交易；在商人同谋的协助下用非法收入购买并转移商品，进入市场进行贸易；通过代理人使用银行服务以掩盖非法收入所有者的身份；通过注册空壳公司等方式掩盖其金融账户的资金来源、所有者身份、交易性质和目的；通过未注册的货币服务业务提供商，如跨境汇款、购汇、货币交易，以及各种虚拟货币业务；通过将非法收入存入不需要银行账户的预付借记卡；通过用非法收入购买房地产等可便捷交易的资产等。根据美国财政部的报告，美国每年的洗钱犯罪规模约为3000亿美元。

美国联邦政府反洗钱法律体系的纲领和核心为1970年的《银行保密法》。该法的主要内容是规定金融机构有记录、保存并向联邦政府提交货币及其他金融票据交易等相关报告的义务，以供识别所交易的货币及其他金融票据的来源、数量和流通路径，为执法机构提供审计和调查线索。此后一系列反洗钱立法均是对该法的补充和修订，以弥补其漏洞，增强其实施力度。如1986年《洗钱控制法》，将洗钱行为确定为联邦犯罪，增加了没收财产等措施作为对违反《银行保密法》的惩罚等。

位于华盛顿特区的美国财政部大楼

对《银行保密法》作出最重要修订和补充的是2001年《爱国者法案》，该法案以打击“恐怖主义融资”和强化国际制裁为由，授权美国财政部可对“有重大洗钱嫌疑”的外国金融机构实施包括扣押和没收资金等资产、禁止与美国境内所有金融机构进行业务往来等极端措施在内的处罚，实为挟美国强大金融实力，迫使全球金融机构接受美国的反洗钱合规标准。此外，《爱国者法案》规定了执法机构直接与全美金融机构联系以获取信息的权责和方法，要求金融机构制定计划和规章、强化培训和测试、任命专人负责以满足反洗钱合规标准，对向执法机构提供信息的金融机构予以免责保护，并将金融机构的定义由一般认为的银行和保险、证券等机构扩大至博彩、货币服务等行业，要求其满足《银行保密法》的合规要求。

2008年金融危机以来，强化金融监管和反洗钱执法日益成为国际共识，美国也同样存在这一趋势，并以2021年出台的《反洗钱法》为集大成者，该法以加强金融机构、监管机构和执法机构之间协调和信息共享、使美国现有25部反洗钱和反恐怖主义融资法律“现代化”、适应科技发展和使用创新技术、进一步提升金融活动透明度等为宗旨，扩张了联邦政府监管和执法机构的权能，扩充了预防和打击洗钱犯罪的政策和技术工具，强化了对履行《银行保密法》义务的机构和个人的保护与奖励，增加了对洗钱犯罪分子的惩罚措施，将文物和虚拟货币交易机构纳入金融机构范畴，并赋予财政部扩大对金融票据定义的权力。

此外，美国作为政府间国际组织“金融行动特别工作组”（FATF）的成员国，其国内执法机构和金融监管机构广泛参与该组织发布的全球反洗钱和“反恐怖主义融资”合规标准建议的制定。

美国联邦政府反洗钱执法的主要力量是司法部和财政部。美国司法部设有洗钱与资产追回科，直接负责协调联邦检察官与司法部所属的联邦调查局、缉毒局、烟酒火器与爆炸物管理局等执法机构开展与反洗钱相关的调查行动，对洗钱犯罪提起刑事和民事诉讼。联邦政府拥有刑事调查权的各个执法机构针对洗钱等严重刑事犯罪存在着多种合作机制。

美国司法部“有组织犯罪缉毒工作组”（OCDETF）徽记

美国财政部“金融犯罪执法网络”（FinCEN）徽记

如司法部下设的独立机构“有组织犯罪缉毒工作组”（OCDETF），于1982年成立时主要针对毒品犯罪，但在2011年被纳入打击跨国有组织犯罪战略，其使命扩大为协调多机构调查所有形式的跨国有组织犯罪，打击附属于有组织犯罪集团的金融网络是其最优先目标之一。目前，有组织犯罪缉毒工作组已成为美国规模最大的反犯罪工作组，拥有美国联邦政府中最大的调查报告资料库，其中包括根据《银行保密法》等反洗钱法规从金融机构获取的报告和数据，工作组融合中心结合各执法机构案例和情报进行数据集成和分析，以情报驱动的方式进行反洗钱调查。有组织犯罪缉毒工作组在执行办公室领导下，在全美19个主要城市配置了联合打击力量，共有500多名联邦检察官，来自联邦调查局、国税局刑事调查组、缉毒局、烟酒火器与爆炸物管理局、美国移民和海关执法局国土安全调查部、美国法警局、美国特勤局、邮政检察局等联邦执法机构的1200多名联邦特工，以及5000多名州和地方警察协同开展工作。

美国财政部负责对金融机构遵守《银行保密法》等法规合规事项的监督检查和民事执法，其主要负责机构为财政部下设的独立部门“金融犯罪执法网络”（FinCEN）。该机构有300多名雇员，包括约20名由各联邦执法机构和金融监管机构长期派驻的代表，其余为相关领域专家和情报分析人员，没有一线执法和监管力量。其负责出台有关执行各种反洗钱法规的指导文件和实施细则，收集并管理、分析金融机构根据上述法律要求提交的报告和数据，并将具体的监管和执法职责委托给不同机构（包括联邦政府机构和行业自律组织），如财政部货币审计长办公室、美联储理事会、国家信用合作社管理局等负责监管银行；金融业监管局负责监管证券交易商和经纪人；国家期货管理局负责监管期货交易商和经纪人；国税局负责监管受各类反洗钱法规约束的其他金融机构和行业，如各种货币服务业务、某些特定的保险业务、非银行住宅抵押贷款业务、贵金属和宝石经销商、赌场、信用卡运营商等。

此外，金融犯罪执法网络也是美国联邦政府最主要的反洗钱执法情报枢纽，与各执法机构分享来自金融机构的报告和数据，或协助其与金融机构建立直接联系。金融犯罪执法网络还是国际金融情报组织“埃格蒙特集团”中代表美国的成员单位，与100多个国家和地区的金融情报机构共享反洗钱与反恐怖主义融资情报信息，并传递给美国各个金融监管机构和执法机构。

二、反洗钱执法工作方法与成绩

美国执法机构认为，洗钱犯罪可分为三个步骤：其一，进入，即使非法收益进入金融系统；其二，分离，即将相关金融资产与其非法来源相分离；其三，融合，即通过形式上合法的金融交易“洗白”相关金融资产。对执法机构而言，一旦涉犯罪资产进入金融系统，各种分离和融合的手段将使对其的追踪调查非常困难，因此，反洗钱执法必须得到金融机构的直接合作。在美国，这种合作的基石是金融机构报告制度及其情报信息共享机制。

金融机构报告制度中最重要的是可疑活动报告制度。根据美国各项反洗钱法规要求，金融机构应在遇到以下情况时按照金融犯罪执法网络提供的样式填报可疑活动报告：涉及该机构内部人员的任何金额的犯罪行为；涉及可识别的嫌疑人的金额5000美元及以上的犯罪行为；涉及难以识别的嫌疑人的金额25000美元及以上的犯罪行为；该机构知道、怀疑或有理由怀疑涉及潜在的洗钱及其他非法活动、企图规避《银行保密法》等反洗钱法规及其实施细则的行为；交易双方缺乏明确的业务关系或明显的合法目的，或不符合特定客户通常行为模式的交易，并且经该机构审查后仍不能对交易进行合理解释，等等。此外，还有针对大额交易的货币交易报告、说明涉及特定客户时无须提交相关报告的豁免人指定报告和注册货币服务业务报告。

2012年7月后，要求上述报告在法定期限内以电子方式向金融犯罪执法网络提交。每年上百万份的报告在自动归档后进入数据库。金融犯罪执法网络向联邦调查局等执法机构提供访问权限，使其可利用类似于谷歌搜索引擎的工具，在包含大量隐私和商业秘密信息的报告中，根据特定字段如相关人员姓名、社会保障号码、护照号码、地址、公司名称和账号等进行搜索，并将结果与各个执法机构的调查信息进行比较。

金融犯罪执法网络还为联邦执法机构提供可与全美超过27000家金融机构进行直接联系的安全通信网络，发出协助调查要求。

此外，联邦执法机构在反恐怖和其他涉及国家安全的调查中可通过向金融机构发送国家安全信函要求协助调查。国家安全信函是政府机密文件，被请求金融机构不得对外披露其收到信函的事实或其被请求提供的信息。收到协助调查要求后金融机构应自主审查其相关交易和客户的潜在风险，决定是否提交可疑活动报告并承担法律后果。

国税局特工正在对企业开展调查

国税局刑事调查组开展社区宣传活动

国税局刑事调查组在德国开展反洗钱及人口贩运犯罪培训

国税局与联邦调查局特工联合搜查佛罗里达棕榈滩的一家美术画廊

作为最强大的联邦执法机构，联邦调查局往往是多部门合作开展反洗钱刑事调查中的领导者和核心。联邦调查局利用金融犯罪执法网络数据库的关键词搜索功能创建了一个自动警报系统，仅2018年8月一个月就根据7747份可疑活动报告向相关案件的调查人员发送了2356条警报，对办案线索进行提示。此外，联邦调查局组建了可疑报告审查组，主动对可疑活动报告等文件进行数据分析以发现违法犯罪行为。

2019年，联邦调查局与合作单位利用可疑活动报告提供的线索，揭露了多名医生用以收受医疗设备公司贿赂的账户——这些医生在受贿后要求病人购买实际上并不需要的、由医保支付的医疗设备，从而帮助破获了已造成12亿美元损失的美国最大医保欺诈案，查明犯罪嫌疑人以回扣等形式支付及收取超过1600万美元的贿赂，提交了超过1.74亿美元的虚假和欺诈性医疗保险索赔，最终对36人刑事起诉。

2020年，金融犯罪执法网络对联邦调查局进行了表彰，原因是该局在完成对一起律师事务所欺诈案的调查，并已提起刑事起诉后，在犯罪嫌疑人保释候审期间，经一家信用合作社的反欺诈负责人举报，对约100份新获得的有关该案的报告文件进行审查，确定该案犯罪嫌疑人在保释候审期间，与其他同谋继续通过编造创建企业可获得联邦补助金的故事，进行欺诈活动，并查明其说服受害者开设的企业账户——这些账户的唯一用途就是帮助犯罪嫌疑人洗钱。调查表明犯罪嫌疑人的欺诈活动导致全美约15000名受害者损失了超过4200万美元，促成了二次逮捕和起诉，最终八人因串谋进行电汇欺诈、邮件欺诈和洗钱被定罪，判处徒刑并没收超过320万美元资产。

国税局是在反洗钱执法中扮演重要角色的联邦执法机构。该局是美国《国内税收法》的唯一授权执法机构，其下属机构刑事调查组拥有约3000名雇员，包括2000余名有权执行逮捕的联邦特工。

国税局刑事调查组负责的案件常年以超过90%的定罪率独占鳌头，2021年，只有6亿多美元预算的该单位挽回了约104亿美元的经济损失。作为隶属于财政部的国税局最主要的刑事调查力量，刑事调查组在打击洗钱犯罪中发挥特殊作用。

刑事调查组可通过税务审计员、税务官或调查分析师发现的线索，按照国税局内部程序启动刑事调查，也与其他联邦执法机构广泛开展合作。2020年，金融犯罪执法网络对国税局刑事调查组与缉毒局进行表彰，原因是其调查人员通过对大量报告文件的分析，识别出被跨国洗钱犯罪集团控制的众多银行账户，查明该犯罪集团通过贸易方式为墨西哥贩毒集团洗钱超过280万美元，促使将多名犯罪嫌疑人以各种洗钱和共谋指控提起刑事起诉并定罪。

其他联邦执法机构也在各自专业领域对打击洗钱犯罪发挥重要作用。2020年，金融犯罪执法网络也对移民和海关执法局、美国邮政检查局和美国特勤局（该局除政要保卫外，还负责涉及伪造美元、金融机构欺诈、邮件与电汇欺诈、非法融资和“重大阴谋”的金融犯罪调查）进行了表彰。其调查人员通过对报告文件的数据分析，发现了若干与虚拟货币交易有关的可疑银行账户，结合一名被调查毒贩使用虚拟货币从“暗网”供应商处购买美元的线索，破获了该供应商基于通过加密电子邮件发送作为犯罪收益的比特币的洗钱网络，查获超过50万美元的现金和当时价值超过80万美元的比特币。随后的持续调查导致另外80名销售非法商品的“暗网”供应商暴露，共逮捕并刑事起诉42名犯罪嫌疑人，没收价值2200万美元的各种虚拟货币、350万美元现金、120支枪和15台制毒机器。

美国政府在未来将进一步加强联邦执法机构的相关能力。在2021年《反洗钱法》中，要求金融犯罪执法网络对反洗钱法规的执行实施检查监督重点工作清单制度，并增设至少6名国内联络员和6名国际联络员，以及一名国内联络主任；赋予金融犯罪执法网络的顾问团体“银行保密法咨询小组”支持技术创新和制度创新、设立信息安全和保密小组委员会、开办金融犯罪技术研讨会等新职责；金融犯罪执法网络制定试点计划，将美国金融机构的外国分支机构纳入报告制度；授权财政部可向在美国设有代理账户的外国金融机构索取文件；授权财政部和司法部可向在美国设有代理账户的外国金融机构发出作证传票，并涵盖在美国之外保存的记录；规定对违反反洗钱法规行为处以100万美元及以上罚款时，将罚金的30%作为对举报人的奖励，并制定防止雇主报复等保护措施。又如在2022年8月颁布的《降低通胀法案》中，要求在十年内为国税局提供约460亿美元资金用于执法能力建设，以期产生2040亿美元的收益。

缉毒局特工从毒贩手中缴获的枪支、毒品和现金

移民和海关执法局国土安全调查部特工正在清点一起利用非法“虚拟货币ATM机”洗钱案件的物证

三、挑战与困境

全球金融中心地位是美国霸权的重要支柱，故美国联邦政府高度重视打击危害整体金融系统秩序的洗钱犯罪，并通过严密的法规体系、充足的政策和技术工具、实力雄厚和专业的执法力量及高效的跨部门乃至跨国合作机制取得了较好成效，但在当前仍面临诸多困难。

首先是联邦执法机构感到现有法规和体制机制仍难以适应信息化和全球化时代金融体系的迅速发展，存在诸多漏洞。

联邦调查局在其今年发布的报告中反复强调利用注册空壳公司进行洗钱犯罪的严重危害和打击难度，指出在美国现有制度下，公司注册信息报告遵循的是州一级的法规，基本都不要求提供实际控制人和实际受益人的身份信息，而且在联邦一级缺乏对各州相关信息进行整合的系统。在州、地方和部落开展调查的司法程序非常繁琐冗长，严重阻碍对洗钱犯罪的刑事调查，导致跨国有组织犯罪集团滥用美国金融体系。

金融行动特别工作组（反洗钱）也指出，在法人透明度方面，美国现有制度不能满足该组织发布的全球反洗钱和“反恐怖主义融资”合规标准建议的要求，明显削弱了美国执法和监管机构打击非法金融活动的能力，需要进行“根本性改进”。2018年以来，金融犯罪执法网络发布了一系列要求更多类型的金融机构增强其结构透明度的法规。2021年，美国颁布了《企业透明法案》，要求根据州法规创建或注册的公司向金融犯罪执法网络报告其所有“实益拥有人”（即实际控制该公司或拥有该公司25%及以上资产的人）的身份和包括姓名、出生日期、住址或护照号码及金融犯罪执法网络标识符等“唯一识别号码”在内的个人识别信息，但上述法规的落实还有待具体细则的出台。可想而知，这会遭到州权拥护者和反对企业承担更多监管义务的自由主义者的强烈抵制。

执法机构与监管机关之间也存在分裂，财政部货币审计长办公室等监管机构更多从金融业发展的角度出发，强烈反对金融犯罪执法网络和执法机构要求施加更多控制的主张。

美国执法机构认为当前反洗钱执法体系的漏洞不止于此。联邦调查局在报告中指出，目前不在《银行保密法》等反洗钱法规合规要求范围内的私募股权等私人金融投资行业已越来越多地被犯罪分子用于洗钱。联邦调查局举出的案例显示一家未具名的私募股权公司从一家与有组织犯罪有关的外国公司获得了超过1亿美元的资金。美国的私人金融投资行业规模达11万亿美元，根据现行法律其不需要验证投资者身份或资金来源。实际上早在《爱国者法案》中就提出了私人金融投资应受到反洗钱合规要求的约束，但在金融界的反对下被“豁免”。2015年，财政部要求取消该豁免权的提议再次因业界反对而未获通过。目前拟议的法规主张管理资金规模在1亿美元以上的注册私人投资公司应受合规要求约束，但仍受到强烈抵制。私人投资公司辩称其资金流动性较低，因此不会受到洗钱犯罪分子的青睐，合规要求将带来巨额成本增长，但对打击洗钱犯罪没有积极意义。

美国特勤局破获诈骗新冠疫肺炎疫情救济金并洗钱案件，追缴资金2.86亿美元

联邦调查局还认为目前法规中可触发金融机构提交各类报告的金额限制设定过高，因为执法实践表明当前恐怖分子的筹资规模往往只有数千甚至数百美元，但降低报告门槛的主张遭到业界乃至社会公众的强烈反对，认为其对日常金融活动造成的不便是无法承受的。金融犯罪执法网络和各个联邦执法机构也认为，对目前制度下收集到的每年上百万份报告已无力审核分析，扩大报告范围填补现有法规的漏洞和空白，与提高报告使用效率、减轻行业负担是一对难以调和的矛盾。

其次，则是来自社会公众乃至国际社会对美国反洗钱执法体系无力约束和惩罚真正“作恶”的行业巨头，以及出于政治动机选择性执法、滥用“长臂管辖”，以致执法机构自身成为扰乱金融秩序的“作恶者”的质疑和批评。

2019年，金融机构提交给金融犯罪执法网络的约2200份可疑活动报告遭泄露并被媒体获取，涵盖了自1999年至2017年间总额超过2万亿美元的约20万笔可疑金融交易，此后100多家媒体和约400名记者对此进行了深度调查和追踪报道。

多国记者在汉堡采访可疑活动报告泄露事件

在汇丰银行因涉嫌洗钱被美国执法机关调查后出面干预的时任英国财政大臣乔治·奥斯本

民间调查显示，可疑活动报告制度未能真正阻止银行继续从事可疑金融交易并从中获得巨额利润，甚至反而成为一道护身符——提交了报告就等于履行了守法义务，之后继续我行我素，只要不断提交报告即可，因为执法机构根本无力处理如此大量的信息。

全球最大的五家银行提供了绝大多数报告——摩根大通、汇丰银行、渣打银行、德意志银行和纽约梅隆银行。其中德意志银行在记录中多次标记了一家明显的空壳公司，但交易仍不断进行，总金额约26亿美元。汇丰银行早在2012年就因涉嫌为国际贩毒集团洗钱约160亿美元遭到美国执法机构调查，后因其“大而不能倒”，在直接的政治干预下，汇丰银行与美国司法部“和解”，支付19亿美元并签署《暂缓起诉协议》。而在2013年9月美国监管机构已告知汇丰银行“WCM777”融资骗局正在受到司法调查后，汇丰银行除提交可疑活动报告外未采取任何措施，继续完成相关交易金额逾3000万美元，直到2014年4月美国证券交易委员提出指控后才关闭了“WCM777”骗局的相关账号。

美国银行、花旗银行、摩根大通、美国运通等银行则被发现在哈萨克斯坦政府已通过国际刑警组织对该国腐败市长维克托·赫拉普诺夫发出红色通报、甚至缺席审判定罪后，仍在继续为其处理金额达数百万美元的交易。前美联银行可疑交易审查员马丁·伍兹对此评论道：“一群西服革履的人正在以全世界人民的死亡悲剧为食。”

联邦调查局特工在西班牙查扣俄罗斯富豪的游艇

如果说面对强大的全球金融巨头美国联邦执法机构确实力有未逮，那么在另一种情况下这些机构本身也难辞其咎。越来越多的人质疑美联邦执法机构通过金融机构报告收集到的大量敏感信息并没有在打击洗钱犯罪中充分发挥作用，反而成为一种监控手段，以便于美国政府以“选择性执法”的手段实现其国内和国际政治目标。如2020年美国大选结束后，各个联邦执法机关热衷于利用金融机构报告调查与特朗普家族成员存在密切联系的外国银行，在美国国内引发了剧烈争议。

在美国滥用“长臂管辖”对外国公司和个人实施无端制裁的多起案例中，金融机构报告信息也被牵强附会地作为“调查线索”。又如2022年2月俄乌冲突爆发后，以美国为首的西方国家对俄罗斯富豪实行制裁也成为联邦执法机构的重点任务，利用金融机构报告四处搜索和扣押俄罗斯富豪的财产，不少西方金融和法律专家也认为此举不仅缺乏可靠的法律依据，而且破坏了国际金融秩序，从长远来看将对以美国为首的西方国家在全球金融体系的中心地位造成破坏性影响。